我國生態環境監管規范體系化之疏失與完善

劉超 呂穌

摘 要：生態環境監管職能分散交叉、多頭管理的體制性障礙是我國生態環境監管效能不高的重要成因，這一體制性障礙可以進一步歸因于構成生態環境監管體制的法律規范的體系化疏失：一方面，生態環境監管主體職責邊界模糊的缺陷與相關法律表述模糊不清、表達不規范緊密相關;另一方面，在生態環境領域以要素為依據的分散式立法體系化程度不高的語境下，監管體制法律規范之間多有沖突、協調性不足，難以協同服務于監管制度的有效實施。因此，完善我國生態環境監管體制可以法律規范的體系化為出發點和落腳點，包括從形式層面完善法律條款的立法表述以及從內容層面實現法律制度體系化這兩個維度展開，促進立法內部不同監管主體之間溝通協調機制的形成，實現生態環境監管體制的系統化、綜合化。

關鍵詞：生態環境監管;體系化;協調機制

作者簡介：劉超，華僑大學法學院/案例法研究中心教授，法學博士，主要研究方向：環境法學、能源法學（E-mail：1919liuchao@126.com;福建 泉州 362021）;呂穌，華僑大學法學院研究生，主要研究方向：環境法學。

中圖分類號：D922.68文獻標識碼：A

文章編號：1006-1398（2021）02-0110-13

生態環境監管是行政機關代表國家履行生態環境保護職能的主要手段。環境法律關系中的“監管主體”以環境行政機關為主，包括各級人民政府及相關職能部門。《憲法》第105條規定“地方各級人民政府是地方各級國家權力機關的執行機關，是地方各級國家行政機關。地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區長、鄉長、鎮長負責制?！薄缎姓V訟法》第25條第4款：“人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟?！备鶕笆龇梢幏叮靶姓C關”包括各級人民政府及其相關職能部門兩大類。參見秦鵬、何建祥：《檢察環境行政公益訴訟受案范圍的實證分析》，《浙江工商大學學報》2018年第4期，第6—18頁。近些年來，我國生態環境領域立法愈發活躍，環境保護法律修訂頻繁、數量龐大，一方面折射了社會經濟迅猛發展之時生態環境問題的嚴峻性以及國家對治理環境問題的重視，另一方面，生態環境法律實施的有限績效，逐漸暴露了立法“繁榮”背后“零碎無序”的問題，這種現狀反映在生態環境監管體制中，表現為體制規范上的沖突、不協調以及職能上的交叉重疊、邊界模糊等問題。黨的十九屆四中全會明確提出，“堅持和完善中國特色社會主義行政體制，構建職責明確、依法行政的政府治理體系?！秉h的十九屆五中全會《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》在全面深化改革“加快轉變政府職能”部分，也進一步提出“建設職責明確、依法行政的政府治理體系?！鄙鷳B環境監管體制法律規范的體系化，有助于構建科學合理的生態環境監管體制，提升生態環境監管效率和生態環境法律實施的社會效果。

一 體系性視角下我國生態環境監管體制的困境

體制是制度運行的基礎和保障，生態環境監管主要是指行政機關管控對生態環境產生不利影響的行為與事項，實現對生態環境的治理。因此，生態環境監管體制既要契合生態環境的整體性以及環境要素的關聯性等自然特征，也需要在具體監管制度設計時有效因應具有區域性和跨域性、動態性和復合性、不確定性和復雜性的生態環境問題。

2018年國務院機構改革之前，我國環境行政管理職能分散在與生態環境保護相關的環境保護部、國家發展和改革委員會、國土資源部、交通運輸部、農業部、林業局、住房和城鄉建設部、海洋局、水利部、氣象局、統計局、商務部等十余個部委中，如此精細的分工模式雖然符合現代化管理的特征和趨勢，但其體制弊端同樣十分明顯：第一，人為分割的監管機構、過于分散的事權配置與生態環境不可分割的自然屬性之間不相適應;第二，體制內職能越分散、監管主體越多元，越不利于責任主體的確定與各自職責的分別履行，影響監管效能。

2018年3月17日第十三屆全國人民代表大會第一次會議通過《關于國務院機構改革方案的決定》。根據國務院機構改革方案，生態環境部統一履行生態保護和環境污染防治職責，自然資源部統一履行資源保護和開發利用監督以及國土空間用途管制職責，在一定程度上解決了我國長期以來在環境監管方面條塊分割過細的體制性障礙。目前，由國家發展和改革委員會、農業農村部、住房和城鄉建設部、水利部等部門與生態環境部、自然資源部共同承擔廣義上的生態環境監管職能?？傮w而言，盡管2018年國務院機構改革的“三定方案”明確了國家機構的各自職能配置、內設機構和人員編制，推進了行政監管體制改革的法治化，但仍無法徹底矯正事權配置中以職能部門為本位、以部門利益為導向的特點，使得承擔生態環境監管職責的有關職能部門之間的關系難以清晰厘清、部門之間分工以及協調機制未能得到落實。并且，“三定方案”畢竟不是法律，對于推進職能、權限、責任法定化的作用有限，欲最大限度地減少監管實踐中職能交叉、多頭監管的現象，還應當盡快以法律規范的形式落實行政法治對于監管體制的要求。馬懷德、孔祥穩：《中國行政法治四十年：成就、經驗與展望》，《法學》2018年第9期，第34—52頁。因此，從單一生態環境監管職能部門視角出發，其各自承擔的監管職責相對明晰，但若從體系化視角審視，卻依然存在內生性體制困境。故此，審視我國當前生態環境監管體制的困境、省思監管體制弊端的制度成因，是進一步探究完善對策的前提。

二 生態環境監管體制的立法表達缺陷

生態環境監管體制本質上關涉生態環境監管機構的結構設置、職責劃分及其運行方式。生態環境監管機構的職責劃分與權力分配是生態環境監管體制的核心。生態環境監管權力的取得有兩種方式，一是法律直接賦予政府及其職能部門生態環境監管權力，二是政府及其職能部門通過行政授權的方式賦予下級政府及其職能部門相關的生態環境監管權力，從權力法定的層面分析，監管權的取得本質上仍是通過法律賦予。張忠民、冀鵬飛：《論生態環境監管體制改革的事權配置邏輯》，《南京工業大學學報（社會科學版）》2020年第6期，第1—12頁。因此，現行生態環境法律體系的相關規定是當前生態環境監管體制的內涵與構造的法律依據，對我國生態環境監管體制的分析必須以現行法律體系的規定為對象。我國現行生態環境法律體系的相關規定構成了生態環境監管體制的基本法律規范體系，《環境保護法》和環境單行法中“監督管理”一章的法律規范確立了我國生態環境監管體制的制度體系，因此，需要從規范層面梳理并檢視其對環境監管體制的法律表達。

（一）環境保護單行法之間立法表述不統一

在我國沒有統一環境法典的法制背景下，環境保護單行法的頻繁修改導致相關制度在立法表述上不同步、不協調甚至相互抵牾。多部單行法中規定的環境監管體制在規范表述上具有多樣性，“各自表達”使得法律規范之間缺乏銜接、難成體系，分散規定于不同環境法律子系統之間的生態環境監管法律規范呈現出碎片化狀態。梳理有關規定，主要可以歸納為以下三類表述形式。

1.“生態環境主管部門對……實施統一監督管理”。采用此種表述方式的法律規范包括《環境保護法》第10條、《環境噪聲污染防治法》第6條、《大氣污染防治法》第5條、《土壤污染防治法》第7條、《水污染防治法》第9條、《固體廢物污染環境防治法》第9條、《放射性污染防治法》第8條。其中，由于大氣和水的流動性較強、污染的跨區域性顯著，《大氣污染防治法》和《水污染防治法》在監督管理立法中只規定了“縣級以上”地方主管部門的監管職責;基于放射性污染危險性強、專業要求高，《放射性污染防治法》在監管體制上只規定了中央一級“國務院環境保護行政主管部門”的監管職責。其余污染防治單行法則規定了中央和地方（縣級以上）分級管理，各級生態環境主管部門統一監管、其他有關部門在各自職責范圍內實施監管的監管體制。由于多部法律于2018年國務院機構改革之前制定、修訂或修改，《環境保護法》《水污染防治法》還采用“環境保護主管部門”的表達，《放射性污染防治法》采用“環境保護行政主管部門”的表達。

2.“……主管部門（統一）負責監督管理工作”。這類立法表述明確規定由監管職能部門“負責”某一環境要素的管理和監督工作，比如，《土地管理法》第5條、《水法》第12條、《海洋環境保護法》第5條、《深海海底區域資源勘探開發法》第5條、《海域使用管理法》第7條以及《海島保護法》第5條的規定。上述法律規范以“負責”作為監管事務的謂語動詞進行表述，主體為對以海洋資源為主的自然資源開發利用和海洋環境保護事項擔負責任的行政機關。由于法律的滯后性和穩定性，在國務院機構改革前制定或修改的法律難免在主管部門的表達上各有差異，導致監管主體在解決海洋環境問題面臨職能交叉時容易出現缺乏分工合作機制的法律依據的情形。國務院機構改革后，自然資源部對外保留國家海洋局的牌子，負責海洋生態、海洋生態、海域海岸線和海島修復以及海洋開發利用和保護的監督管理工作;同時，生態環境部設有海洋生態環境司，負責全國海洋生態環境監管工作。二者在解決海洋生態環境問題時存在職能上的交叉，但此時各自的分工及權能界限無法找到法律依據。

3.“……主管部門主管……監督管理工作”。包括《水土保持法》第5條、《草原法》第8條、《漁業法》第6條第1款、《森林法》第9條第1款、《礦產資源法》第11條、《野生動物保護法》第7條等，主要出現在自然資源立法中。

通過橫向對比生態環境領域的監管體制法律規范，以上三種表述形式的差異主要體現在“統一監督管理”“負責”與“主管”這三個相對抽象的近義動詞之間，且具體含義缺乏立法界定。從文義解釋角度而言，容易造成監管主體在理解和執行上的歧義與偏差，不利于行政機關公正、高效地開展執法及聯合執法工作。例如，在生態保護修復的監管工作中，實施統一監管的生態環境主管部門與承擔監管主管工作的自然資源主管部門存在職能上的交叉。各自的“三定方案”分別規定前者“指導協調和監督生態保護修復工作”，后者“統一行使生態保護修復職責”。此時，分工、協調機制的缺位和體系化不足的缺陷得以顯現，二者在如何履行各自法定職責、既避免沖突又避免監管空白時，難以依據法律確定理想的均衡點。具體到地方政府的相應職能部門，主管部門之間更容易出現推卸責任的情形，單行法規范之間立法表述的不統一將直接影響生態環境監管效率。此外，雖然自然資源保護與環境污染防治在其子系統內部能夠保持形式上的相對統一，但從生態環境領域立法的整體上考察，以單一環境要素為保護對象的立法以及以多個監管主體共同承擔監管職責的體制設計，折射了監管體制設計缺乏整體性視角的立法理念與制度邏輯，子領域之間互相獨立的生態環境監管體制設計，難以充分因應生態環境問題的系統性與關聯性。故此，我國生態環境監管體制還未具備形成系統、完整的監管體系的法律規范條件，體系化不足加劇了不同生態環境監管職能部門之間關系不清的矛盾，造成監管職責交叉混亂，影響生態環境監管效能。

（二）生態環境立法中監管體制的相關規定用語模糊

1.《環境保護法》是生態環境領域的基礎性法律，但其在監管體制的規定上對單行法的指導作用有限。該法第10條規定了生態環境的監管體制， 《環境保護法》第10條：“國務院環境保護主管部門，對全國環境保護工作實施統一監督管理;縣級以上地方人民政府環境保護主管部門，對本行政區域環境保護工作實施統一監督管理?？h級以上人民政府有關部門和軍隊環境保護部門，依照有關法律的規定對資源保護和污染防治等環境保護工作實施監督管理?！睏l文表述中采用了“統一監督管理”“有關部門”等模糊概念，具有較大的不確定性。雖然一定程度的抽象概念符合其作為基礎性法律的定位，可以為調整具體環境要素或某一領域事項的單行法的落實提供操作、調整空間，但是其弊端仍然明顯：第一，立法用語表述模糊、籠統，為監管執法部門留下了較大的解釋空間，利益導向不同的部門會對“統一監督管理”產生不同甚至沖突的理解，導致分管部門容易消極執法、推脫責任，王燦發：《論我國環境管理體制立法存在的問題及其完善途徑》，《政法論壇》2003年第4期，第50—58頁;王曦、鄧旸：《從“統一監督管理”到“綜合協調”——<中華人民共和國環境保護法>第7條評析》，《吉林大學社會科學學報》2011年第6期，第85—92頁。而承擔“統一監督管理”的部門不論是基于法律的模糊規定還是分管部門的怠于履職，都容易出現超出其職能邊界行使權力的違法情形。第二，目前各部門行使監管職權的范圍尚不明確，一旦在平級關系的橫向部門之間引起對立或形成“領導—隸屬”關系，將不利于體制內部的分工配合與溝通協調，還會削弱行政機關監管權力的權威性，影響后續制定并實施更加完善、具體的監管規則。

2.各單行立法的監管體制規范過于簡單、抽象，未能彌補基礎法中的不足。前文所梳理的表述形式中，幾乎每一部污染防治單行法均重復出現了“統一監督管理”的立法表述，但在生態環境專項立法中對“統一監督管理”進行具體化、針對性立法規定方面尚存在不足。例如在監管特定環境要素的污染防治事務中究竟何為“統一監督管理”？如何“統一監督管理”？此外，《大氣污染防治法》《放射性污染防治法》《深海海底區域資源勘探開發法》《海島保護法》均規定了“有關部門”卻沒有明確“有關部門”的范圍，《環境噪聲污染防治法》《土壤污染防治法》《水污染防治法》《水土保持法》《固體廢物污染環境防治法》等單行法雖列舉了“有關部門”，規定其在“各自職責”范圍內實施監管，但未明晰“各自職責”的基本內涵，也未對各部門如何各自實施監管規定具體制度措施。這意味著：第一，各部門的職責內容、權限范圍還沒有得到法律（狹義）明確界定，制約了監督管理機制的體系化構建;第二，盡管各部門制定了“三定方案”、公布了各部門的主要職責，但是部門之間的職能缺乏權限劃定，在職能交叉領域彼此之間關系不清，造成責任主體認定困難，不利于問責機制的高效開展以及對于環境行政機關履行法定職責的有效督促。

雖然從立法規律上來看，國家層面的立法大多以原則性規范為主，將明細化、針對性強的規定留給法規和地方立法等，但是這與條文表述風格的盡量明確具體、可操作化的要求之間并不沖突。由于環境監管體制規范涉及不同國家機關、多級政府以及橫向、縱向體制內部的關系，關乎影響人類生存發展的重大環境問題，中央立法層面應當進行權威的、明確的規定，盡量避免不同職能部門甚至政府之間的推諉扯皮。劉超：《<長江法>制定中涉水事權央地劃分的法理與制度》，《政法論叢》2018年第6期，第81—93頁。故此，《環境保護法》與生態環境單行法中對生態環境監管體制的相關立法表達均模棱兩可，多部生態環境法律規范分散規定的監管體制規范難以形成一個有機統一、分工協作的規范體系。

三 生態環境監管制度協調性上的疏失

前文從形式層面梳理檢討了我國生態環境監管體制法律規范在立法表達上的缺陷，即從立法表達的邏輯規則、語法規則和修辭規則等方面審視與評估立法技術的運用。立法形式承載了立法內容，進一步從立法內容上梳理與審視當前的生態環境監管體制立法實屬必要。在我國已有多部生態環境單行法并存的法制語境下，本文主要從生態環境監管體制在規范內容的協調性層面切入分析。

（一）法律規范之間的協調不足引致多頭監管

1.法律針對同一要素污染事項規定由多個部門共同監管。例如，《土壤污染防治法》第7條第1款規定由多個職能部門“在各自職責范圍內”承擔土壤污染防治監督管理職責。類似規定包括《海洋環境保護法》第5條、《水污染防治法》第9條第3款、《固體廢物污染環境防治法》第9條第1款，等等。以生態環境問題及其治理實踐的復雜性、多樣化特征為前提，這種“九龍治水”的監管體制安排

在當前生態環境保護分散立法的立法模式下

是正常的甚至是必然的結果，但是權限與職責劃分的缺乏則會導致監管職能過于分散，在相關體制規范尚未形成邏輯周延、相互協調的規范體系的條件下，不同職能部門之間的職能一旦產生重復與沖突則無法律依據進行疏通，無序狀態下監管缺位容易滋生，由此導致的問責困難又將進一步減緩環境治理進度。馬英娟：《獨立、合作與可問責——探尋中國食品安全監管體制改革之路》，《河北大學學報（哲學社會科學版）》2015年第1期，第38—45頁。因此，生態環境監管體制規范亟待體系化，從而實現“九龍共治”的整合式監管執法局面。

2.不同單行立法針對同一環境要素規定了不同主管部門。這一類型的多頭監管以“水監管”面臨的困境最為典型?！端廴痉乐畏ā返?條與《水法》第12條、《水土保持法》第5條、《防洪法》第8條分別規定了水環境與水資源、水生態、水安全的監管主體?！端廴痉乐畏ā芬幎ǖ谋O管主體為生態環境主管部門，《水法》《水土保持法》《防洪法》規定的監管主體為水行政主管部門。這種分別立法的思路在割裂水資源承載的不同價值的基礎上，進一步拆解了治理“水問題”的職能，水事立法體系忽略了水的自然屬性和客觀特征。而且，權能邊界的模糊以及法律規范之間協調性和銜接性的缺乏再次將法律依據不足的解釋、執行難題轉移給法律實施部門，既是放權也是責任的移轉。冉冉：《如何理解環境治理的“地方分權”悖論：一個推諉政治的理論視角》，《經濟社會體制比較》2019年第4期，第68—76頁。這將造成各部門對其局部利益的追求和公共利益導向的偏離，滋生權力競爭和權力尋租，有損環境立法體系和執法體系的權威性，表面上反映為生態環境監管的不及時、不到位，實際上將由全社會共同承擔其不利后果。

（二）法律規范的沖突導致主管部門與同級政府之間存在職能交叉

1.同一部法律文件中的不同法律規范之間存在沖突。《環境保護法》第6條第2款規定“地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責”，明確了各級人民政府的生態環境保護義務;《環境保護法》第10條則規定環境保護主管部門（現生態環境主管部門）對生態環境保護工作實施統一監督管理。然而，制定環境質量標準和污染排放標準作為環境監管的手段之一，由第15條、第16條授權省級人民政府對國家環境標準未作規定的項目制定環境質量標準和污染物排放標準，與第10條規定的內容存在矛盾。鈄曉東：《論環境監管體制桎梏的破除及其改良路徑——<環境保護法>修改中的環境監管體制命題探討》，《甘肅政法學院學報》2010年第2期，第94—98頁。 對于這一矛盾，若從《環境保護法》立法沒有準確區分政府與具體職能部門的職責、具體工作內容的承擔屬于政府內部事務的角度進行闡釋，則無法以同樣理由解釋第24條、第44條等條款在環境監管職責的規定中對具體職能部門和所屬人民政府進行的區分。

類似沖突也存在于單行法中。《土壤污染防治法》第6條、《固體廢物污染環境防治法》第8條規定“由各級政府組織、協調、督促有關部門依法履行監督管理職責”，同時在相關條款中規定“由生態環境主管部門對本行政區域污染防治工作實施統一監督管理，相關主管部門在各自職責范圍內實施監督管理?！辈糠謫涡蟹鞔_規定政府在多個職能部門履行環境監管職責時應當起到組織、協調、督促作用，而且要求區分不同職能部門之間的統管部門與有關部門。顯然，遵循此種邏輯進行推論的同時，還要尊重橫向職能部門之間沒有層級關系的客觀事實，當生態環境主管部門與其他相關職能部門同時受到所隸屬政府的領導與命令時，明確規定統一監管部門并區別于其他相關分管部門的規范意義何在？如何理解立法期待統管部門在生態環境監管中發揮不與政府角色重合的作用呢？

2.不同法律文件規定的監管職能存在沖突。與上述規定由政府負責組織、協調職能的單行法不同，現行《海洋環境保護法》第5條第1款和《防洪法》第8條第3款明確界定了主管部門“統一監督管理”的含義，理解為“指導、協調和監督”或“組織、協調、監督、指導”。這使得本具有上下級關系的生態環境監管主管部門與同級政府之間存在職能配置上的交叉，不利于監管權力結構的合理配置與監管職能的高效發揮。

實際上，主管部門與地方政府之間的職能交叉與沖突具有較大的體制弊端。從立法層面審視，大多數單行立法在總則一章中均規定了政府保護生態環境的全面、綜合性義務。 《森林法》第5條規定：“各級人民政府應當保障森林生態保護修復的投入，促進林業發展”;《水法》第8條第2款規定：“各級人民政府應當采取措施，加強對節約用水的管理，建立節約用水技術開發推廣體系，培育和發展節約用水產業”;《固體廢物污染環境防治法》第7條第1款規定“地方各級人民政府對本行政區域固體廢物污染環境防治負責”;《水污染防治法》第4條第2款規定：“地方各級人民政府對本行政區域的水環境質量負責，應當及時采取措施防治水污染”;《土壤污染防治法》第5條第1款規定：“地方各級人民政府應當對本行政區域土壤污染防治和安全利用負責”;《大氣污染防治法》第3條第2款規定：“地方各級人民政府應當對本行政區域的大氣環境質量負責，制定規劃，采取措施，控制或者逐步削減大氣污染物的排放量，使大氣環境質量達到規定標準并逐步改善”。在強調主管部門與地方政府之間的隸屬關系的同時，各單行法卻未對政府與相關主管部門之間在生態環境監管工作中的權力配置與界限予以明確規定，只是將這一原則性規定置于其立法服務對象中予以重復，使得主管部門在生態環境監管的實施中處于相對被動的地位。實際上，生態環境主管部門作為環境監管的統管部門和環境質量責任的責任承擔主體享有的懲處決定權力和能夠采取的行政強制措施十分有限，加之分管部門在監管職權行使中承擔的有限責任，導致監管主體之間的權責配置不合理、不科學。鞏固：《政府激勵視角下的<環境保護法>修改》，《法學》2013年第1期，第52—65頁。

此外，在履行生態環境監管職責過程中，單行法規定的主管部門負責中央或上級部門制定的監管方案、專項計劃的落實與執行，鄭石明：《改革開放 40 年來中國生態環境監管體制改革回顧與展望》，《社會科學研究》2018年第6期，第28—35頁。由于業務的同質性，上下級主管部門之間更多地體現為指導與被指導的關系，而職能部門的人事安排、財政預算等“重要事宜”均直接受到地方政府的控制。在追求復合性目標體系的過程中，“地方人民代表大會、司法體系等橫向問責機制的不健全以及縱向問責機制的有限性進一步擴大了地方政府的自主行為空間，以財政收益最大化為行為支配邏輯?！庇艚ㄅd、高翔：《地方發展型政府的行為邏輯及制度基礎》，《中國社會科學》2012年第5期，第95—112頁。如果面臨生態環境保護與經濟發展的利益沖突，地方政府往往會選擇優先回應地方經濟發展的訴求，生態環境監管主管部門因而與以經濟發展為主要甚至唯一目的的傳統職能部門之間不可避免地形成利益沖突關系，且處于相對劣勢地位。另外，地方政府還在生態環境監管規則制定方面具有更多話語權，生態環境監管主管部門不得違背本地政府的意志變通制定或執行相關法律與政策。

因此，監管體制規范之間互相矛盾沖突導致體制存在明顯弊端：主管部門在監管職能的行使過程中主要受到地方政府的領導與制約，但二者在現行立法規范下的職能交叉以及權限邊界劃定不清，不利于環境監管主管部門充分發揮專業監管力量。

（三）配套制度難以實現協同提高環境監管效率的功能

《環境保護法》以及單行法規定的生態環境監管制度除了前述梳理的直接規定之外，還鑲嵌在一系列配套制度構成的規則體系中，綜合定義了生態環境監管制度的全貌。但是，現行環境立法中規定的監管體制配套制度掣肘了其在生態環境監管中的制度功能?！董h境保護法》第10條第1款規定“縣級以上地方人民政府環境保護主管部門，對本行政區域環境保護工作實施統一監督管理”，除了《大氣污染防治法》和《水污染防治法》外，其他污染防治單行法以及自然資源、生態保護類單行法均確立了這種屬地監管模式。這意味著，在環境監管的具體實施中，地方政府往往擁有絕對權威，彼此之間難免在跨區域性、流域性環境問題上由于“環境質量地方政府負責制”的規定存在沖突，《環境保護法》第20條規定了原則性的協調機制而缺乏具體規則和問責機制，使得政府很少能自覺地主動進行內部分工并厘清其與上級、同級政府之間的外部關系，“聯合防治協調機制”難以得到有效落實。曾娜：《從協調到協同：區域環境治理聯合防治協調機制的實踐路徑》，《西部法學評論》2020年第2期，第55—63頁。其中，環境監管主體之間協調機制的形成因問責制度的不健全帶來了一定阻力，主要表現為：

1.上下級政府之間在生態環境監管中的事權配置不清?；凇爸醒搿胤健钡沫h境治理體系設計、《環境保護法》第6條第2款關于地方政府對環境質量負總責的籠統規定以及環境監管立法執法事權劃分的缺位，上級向下級的縱向責任推諉逐漸成為普遍現象，同時又因地方政府如何承擔責任等具體規則的缺失為其機會主義行為留下了法律漏洞。陳海嵩：《中國環境法治的體制性障礙及治理路徑——基于中央環保督察的分析》，《法律科學》2019年第4期，第149—159頁。

2.政府的考核評價制度缺乏具體落實條件。即使《環境保護法》第26條、《森林法》第4條、《循環經濟促進法》第14條、《節約能源法》第6條、《土壤污染防治法》第5條、《水污染防治法》第6條等都規定了考核評價制度，實現了“經濟績效考核向綜合績效考核的轉變”，但考核指標未在配套規范性文件中得到量化，目標責任制和政績考核的制度改革暫時停留在“政策宣示”層面。王樹義、蔡文燦：《論我國環境治理的權力結構》，《法制與社會發展》2016年第3期，第155—166頁。由此，上級政府對下級政府沒有建立明確的考核體系目標以進行督促和激勵，地方政府因而怠于對承擔環境監管職責的相關職能部門進行職能整合與合理分工，無法填補前述法律漏洞。

3.監管主體行政責任條款缺乏規范性和有效性?！董h境保護法》第67條、第68條規定了各級人民政府及其環境保護主管部門、其他負有環境保護監督管理職責的部門，以及這些行政機關的工作人員的環境行政法律責任制度，但并未對先前通過義務性規范或禁止性規范設定的監管主體的行為模式規定相應法律后果。雖然第68條以“其他違法行為”兜底，但違反義務性規范并不一定能達到違法程度，而且“違法”還需要“法律法規的明確規定”，導致懲處力度整體上偏輕?！端廴痉乐畏ā返?9條、《大氣污染防治法》第64條、第65條、《森林法》第41條、第46條也規定了生態環境監管者的法律責任，多以“違法”“濫用職權”“玩忽職守”等概括性的寬泛表達為責任成立的基礎，而行為后果則采取了“給予行政處分”的格式化規定，因沒有明確具體的責任條款而容易流于形式。劉志堅：《環境監管行政責任實現不能及其成因分析》，《政法論叢》2013年第5期，第65—70頁。

因此，原則性條款缺乏具體機制、“框架性”的考核評價制度以及監管主體的行政責任難以有效銜接其法定義務，共同導致環境監管體制規范對具體職能部門及工作人員有效落實監管職責的激勵或約束功能不足。由于相關制度完善和創新的形式意義多大于實質意義，以地方人民政府作為主要連接點的生態環境監管體制，整體呈現出缺乏聯系、動力不足、效率不佳的現狀。

四 以法律規范體系化破解生態環境監管體制困境

我國目前雖然形成了以憲法為依據、以《環境保護法》為基礎、以各項生態環境單行法為主體的環境法律系統，但數量龐大的生態環境立法卻在法律規范的形式和內容上協調性不足，具體到生態環境監管體制領域，法律規范的體系化不足成為體制內生困境的主要成因。環境法律規范的體系化應當以整體性為原則，實現法律規范之間的相互聯系與內容自洽，促進監管體制協調一致。朱炳成：《形式理性關照下我國環境法典的結構設計》，《甘肅社會科學》2020年第1期，第16—21頁。因此，法律規范“體系化”的重要特征在于制度邏輯清晰、規范之間彼此配合，協同達到立法目的。具體而言，可以從以下幾個方面推進生態環境監管體制規范的體系化：第一，生態環境監管體制規范作為生態環境立法的構成前提和外在形式，可以通過生態環境領域立法的體系化實現體制規范之間的協調;第二，從立法表述上實現生態環境監管體制規范的可操作性與銜接性;第三，通過完善協調機制所需配套制度完善生態環境監管體制規范體系。

（一）從生態環境法律體系化角度為監管體制規范的協調性提供立法基礎

我國當前的生態環境法律體系由多部單行法構成。《環境保護法》規定了國家的環境政策目標、基本原則、基本制度等內容，屬于綜合性、基礎性立法，是我國學理意義上的環境基本法，區別于針對特定環境資源要素的保護或特定污染防治對象進行專門立法的單行法。呂忠梅主編：《環境法學概要》，北京：法律出版社，2016年，第64頁。然而，《環境保護法》的制定、修改由全國人大常委會通過，并非《立法法》規定的基本法律。而且從法律規范的內容上來考察，《環境保護法》明確區別了環境污染問題和資源、生態保護問題，并未將生態環境視為有機整體來對待，明顯側重于前者，無法在實質上對零散的環境單行法起到全面統領作用。王燦發：《論生態文明建設法律保障體系的構建》，《中國法學》2014年第3期，第34—53頁。同樣地，我國環境保護單行法的立法遵循還原主義的傳統思維，以環境要素的分類保護為主線進行分別立法，忽略了生態環境的系統性以及要素之間的關聯性。體現在生態環境監管體制方面，即針對不同要素賦予不同職能部門以監管權力，從而形成了[BF]“[BFQ]分業體制”，造成了具體監管制度之間的不協調甚至抵牾。劉超：《管制、互動與環境污染第三方治理》，《中國人口·資源與環境》2015年第2期，第96—104頁。因此，以系統化視角審視我國現行生態環境領域立法，存在“整體性不強、協調性不夠、權威性不足”等問題，呂忠梅：《環境法典編纂：實踐需求與理論供給》，《甘肅社會科學》2020年第1期，第1—7頁。這種立法思路和規制路徑下設定的監管主體之間難免出現不協調局面。由于《環境保護法》的尷尬定位，單行法之間在生態環境監管體制規定出現沖突時，也難以得到《環境保護法》的調整，生態環境問題難以得到全面高效的治理。因此，在法律規范體系是形塑生態環境監管體制的法律依據的前提下，當前我國生態環境法律在體系性上的不足是生態環境監管體制存在缺陷的立法成因，相應地，應當從完善生態環境法律體系性角度為優化生態環境監管體制規范的協調性提供立法基礎。

1.我國需要生態環境基本法全面統領單行法

《環境保護法》在修訂之初的定位便是“環境領域基礎性法律”，在內容上也具有成為基本法的基礎。在我國以環境要素為依據進行分散立法的背景下，單行法的作用與功能十分有限，基本法應當肩負起建立環境領域法秩序中心點的責任，將環境問題作為一個有機整體并以之為導向進行全面調整立法，呂忠梅主編：《環境法學概要》，第62頁。定位為問題導向明確、宏觀層面的“政策法”，以《憲法》為立法依據并指導環境單行法的制定和修改。具體而言，生態環境保護基本法應當確立生態環境領域立法的基本原則，厘定一般法律概念，提取基本環境法律制度，建立環境法律基本秩序與保障路徑，還應明確政府職責，統領下位法之間的協調與溝通，有效銜接單行法。鞏固：《政府激勵視角下的<環境保護法>修改》，《法學》2013年第1期，第52—65頁。此外，應當廣義解釋“環境問題”，包括環境污染、資源破壞與生態系統失衡等多方面、多領域。以憲法為依據的環境基本法可以考慮直接用憲法概念“生態環境”代替“環境”，體現生態環境作為有機整體的系統性、整體性特征，在環境法律體系內部應當形成“憲法—基本法—單行法”的鮮明立法層次。同時，以環境污染、資源損害和生態破壞為問題導向，兼顧對三者的監管，實現對單行法系統監管體制的全面統領與指導。

2.建立單行法之間的溝通協調機制

第一，整合針對同一環境要素的立法。以“水”要素為例，多部立法都以解決“水問題”為導向，應當尊重“水”是水資源、水環境、水生態、水安全的唯一客觀載體事實，“水問題”難以分別體現，往往伴隨共生。在水事立法既沒有銜接也不成系統的現狀下，有必要將“水”承載的不同價值與功能“集于一身”，將水資源利用、水生態安全保護與水污染防治規范統于一法之中，有效實現對“水問題”的預防、監管與治理。進一步而言，以“水”為例，通過立法實現對同一環境要素的整合立法，可以有兩個層次的立法路徑：首先，流域立法整合路徑，典型如我國2020年12月26日通過、2021年3月1日起施行的《長江保護法》，該法律矯正了我國既有的法律層面的《水法》《水污染防治法》《防洪法》《水土保持法》等“涉水四法”呈現的體系性、整體性、協同性不強甚至是相關規定相互沖突的弊端，針對“長江流域”這一獨立立法對象進行綜合立法。作為一部統籌“保護”與“利用”的綜合法，呂忠梅：《<長江保護法>適用的基礎性問題》，《環境保護》2021年第Z1期，第23—29頁。 在《長江保護法》中統籌兼顧與平衡水資源與水環境的多元價值。這種綜合立法理念與邏輯集中體現于《長江保護法》第7條的規定：“國務院生態環境、自然資源、水行政、農業農村和標準化等有關主管部門按照職責分工，建立健全長江流域水環境質量和污染物排放、生態環境修復、水資源節約集約利用、生態流量、生物多樣性保護、水產養殖、防災減災等標準體系?！逼浯?，生態環境法典的整合路徑。我國當前立法部門和學界正在討論與研究編纂統一生態環境法典，現在關于生態環境法典的立法體例與內容尚在研討階段，未有定論。筆者認為，固然按照當前的污染防治法、自然生態保護法劃分各編進而展開立法層級與制度設計是一種編纂體例，與此同時，按照各類環境要素的保護與開發利用展開條文設計也是一種可以探討的立法體例。比如，《法國環境法典》在“第二卷自然資源”中即依據環境要素展開法典層級與條文設計，其第一編為“水、水環境與海洋環境”，這一編體系化地規定了水資源與水環境相關的法律制度，《法國環境法典》（第一至三卷），莫菲、劉彤、葛蘇聃譯，北京：法律出版社，2018年，第135—235頁。這種立法思路最大可能地實現了對“水”的統一立法，也未嘗不是一種可以參考借鑒的立法路徑。

第二，以整體性思維進行環境單行法的溝通與協調工作?！皽贤ㄅc協調”是指環境法律體系內部的單行法之間通過彼此交流和對話，在共同理解、認可并接受環境基本法確立的基本目標、理念與原則的前提下，充分考慮與貫徹其在各自具體領域中的展開，共同服務于生態環境保護基本目標的實現。呂忠梅：《論環境法的溝通與協調機制——以現代環境治理體系為視角》，《法學論壇》2020年第1期，第5—12頁。當務之急是建立自然資源法與污染防治法之間的溝通與協調機制，以二者同為“生態法益保障基礎”的形式融入“樹立山水林田湖草是生命共同體的理念”、融入生態環境整體主義語境下的生態環境法律體系。二者的有機結合可以調整完整的“生態經濟社會關系”，保護生態整體利益，鄧海峰：《環境法與自然資源法關系新探》，《清華法學》2018年第5期，第51—60頁。為打破生態環境監管和自然資源監管的二元結構提供立法基礎和依據。

（二）完善生態環境監管體制法律條款的立法表述

前文已經論述了生態環境監管體制規范的立法表述不統一與籠統模糊對生態環境監管帶來的挑戰與難題，概括而言，這種立法技術的不足導致生態環境監管主體之間存在職能交叉與沖突，囿于法律依據不夠明確、可操作性不強，增加了法律實施部門的解釋空間和自由化程度，環境行政部門在追求各自部門利益的同時，將造成公共利益的損害和法律權威性的減弱。因此，基礎性立法至少應當確立原則性但內容表述明確的監管體制，包括監管機構設置、職權范圍及劃分和有關部門之間的相互關系等，單行法及相關行政法規根據各自特殊性確立監管職能部門及其職責劃分。秦天寶、劉彤彤：《自然保護地立法的體系化：問題識別、邏輯建構和實現路徑》，《法學論壇》2020年第2期，第131—140頁。具體而言，生態環境立法中的生態環境監管條款的針對性完善，可以從以下路徑展開：

1.調整《環境保護法》中生態環境監管的授權條款

1989年《環境保護法》規定的“統分結合”的監管體制依然被因襲于2014年修訂的《環境保護法》中，整體上浸染著計劃經濟體制色彩。在當前的時代背景下，政府職能、管理手段等制度的立法基礎都明顯不同于1989年《環境保護法》制定之時，未經修改的基礎法律中的環境監管體制規范已經不能適應新時代生態文明建設及生態文明體制改革實踐的需要，難以彰顯不同職能部門的優勢和監管事務中的有效分工合作，不利于破除條塊分割的環境監管體制障礙。柯堅：《環境行政管制困局的立法破解——以新修訂的<環境保護法>為中心的解讀》，《西南民族大學學報（人文社科版）》2015年第5期，第89—95頁。因此，政府有關職能部門在權責劃分、橫向協調等方面存在的效率低下的不足并未在修訂后的《環境保護法》中得到實質上的改進。

有效的監管體制是法律能夠“落地”的基礎性組織保障，為避免“統一監管”在不同環境立法之間形成解釋相沖突的理解分歧，應當對過于籠統的生態環境監管授權性條款進行修改。建議在《環境保護法》第10條將生態環境主管部門的“統一監督管理”職能改為“綜合統一監督管理”職能，其原因包括：第一，“綜合統管”強調系統性、整合性，既能體現生態環境的系統性以及生態環境問題的整體性規律，還可以明確區別于各單行法中的監管體制的規范表述，對承擔主要功能的監管主管部門的綜合協調職能予以確認，由其統籌規劃與組織協調各分管部門之間的工作，整合碎片化監管制度，同時彰顯《環境保護法》環境監管體制規范的統領、調整作用。第二，“綜合統管”尊重生態環境保護中需要分工負責的不同職能部門共同負責實際監管工作，能夠合理解釋多個相關職能部門共享監管權力;承認部門之間存在職能邊界這一客觀現實，強調對各部門職權邊界的清晰劃定，明確對部門之間溝通協調、分工合作機制的需求。第三，“綜合統管”有助于政府內部形成協同機制，減少部門之間的利益對立，突出綜合統管部門的獨立監管職權，緩解地方經濟發展與生態環境保護之間的內在沖突，統一指導兩者互相促進、共同發展。王曦、鄧旸：《從“統一監督管理”到“綜合協調”——<中華人民共和國環境保護法>第7條評析》，《吉林大學社會科學學報》2011年第6期，第85—92頁。

以“綜合統管”職能部門指導地位的確立為基礎，基本法的監管職責授權條款還應當明確要求各單行法對不同監管主體之間的權責劃分、行使程序以及基本關系進行原則性規定，減少監管職能部門之間的沖突，加強協調與合作，以形成統一指導、綜合協調、統籌規劃的生態環境監管體制。

2.明確單行法中監管體制的原則性條款

法律規范的作用主要在于具有微觀的指導性，在相對有限的實施范圍內指導行政行為。第一，單行法是針對特定要素或解決專門事項而制定，必有其側重，不論是在法律制定還是實施過程中，單行法的相關規定之間難免會產生矛盾沖突。根據基本法與單行法的關系，基本法只對監管體制進行一般性規定，具體領域的監管職責落實應由單行法進行更具可行性的相對明確規定;單行法中沒有規定或規定不清的，可以通過對基本法中關于監管體制的原則性規定進行體系解釋或目的解釋予以適用;單行法之間出現體制規范沖突的，以基本法和整體監管目標的實現為指導進行協調再適用。因此，單行法在生態環境監管體制法律規范的表達上應盡量精確。第二，在生態環境監管體制中，監管主體越多元、職能越分散，越容易催生主體間監管責任的轉移與推諉，在職責松弛、壓力不足的體制環境中，監管主體對于生態環境的監管與治理就更無力。呂忠梅：《環境法新視野》（第三版），北京：中國政法大學出版社，2019年，第253頁。故而，單行法的監管職責授權條款應盡可能精簡分管部門并進行列舉，同時明確部門之間權限劃分的依據與職能交叉時的處理規劃。具體包括：首先，劃定地方政府與監管主管部門的權力邊界。鑒于生態環境監管的專業性以及政府管理事務的綜合性，應當由主管部門負責不同職能部門在分工履行生態環境監管職責時的組織與協調，地方政府僅起到監督、督促的支持作用。其次，在列舉分管部門的前提下，明確有關部門在具體領域內的職權邊界以“三定方案”為主，在相關職能部門依據各自“三定方案”履行監管職責出現職能交叉重疊時，規定有關部門之間的關系，或分工協同或共同行使職權、承擔責任，同時建立責任清單制度，實現監管規則的透明化、專業化。但是，需要注意的是，隨著全面依法治國戰略對依法行政愈發嚴格的要求，還應當盡快以立法的形式確認機構改革、職能調整的結果，明確不同行政機關的職能分工，以“法無授權不可為，法定職責必須為”的原則減少越權、濫用權力的行為和對職責履行、責任追究的扯皮推諉。馬英娟、李德旺：《我國政府職能轉變的實踐歷程與未來方向》，《浙江學刊》2019年第3期，第74—84頁。

（三）協同機制與約束機制的構建與完善

不論是微觀的環境法律規范還是相對宏觀的環境立法，制度碎片化都不利于整體觀念和體系性視角的樹立，不符合環境資源要素之間物物關聯的客觀規律。而“碎片化”特征可以歸結于各相關職能部門以自身利益訴求為中心進行立法、執法的“部門利益法制化”導致的狹隘的行政監管視野，可以通過協作聯動機制與約束機制的形成予以克服。鈄曉東、杜寅：《中國特色生態法治體系建設論綱》，《法制與社會發展》2017年第6期，第21—38頁。

1.完善中央與地方的環境協同立法機制

與屬地監管模式相對應的地方分散式立法加大了跨行政區域的生態環境監管難度，難以落實《環境保護法》第20條初步建立的“聯合防治協調機制”。尤其對于水污染和大氣污染等具有明顯流動性、空間溢出效應的生態環境問題，目前單行法只規定重點防治區域內的相關省級政府“可以”組織有關部門跨區域聯合執法。《大氣污染防治法》第92條：“國務院生態環境主管部門和國家大氣污染防治重點區域內有關省、自治區、直轄市人民政府可以組織有關部門開展聯合執法、跨區域執法、交叉執法?！比欢?，地方污染防治與環境治理目標存在一定差異，上級政府怠于主動推進相關區域協同立法，加之立法激勵與約束機制的缺位，很難實現環境監管的針對性立法及高效執法。因此，中央應當鼓勵地方之間開展在生態環境保護領域的區域合作、聯合立法。

在我國當前的法律體系中完善環境協同立法機制。第一，《立法法》第72條授予設區的市人大及其常委會關于環境保護事項立法的權力，地方政府既然“可以”立法，應當重視跨區域環境監管與治理問題。第二，借助《環境保護法》第20條建立的聯合防治協調機制，依托“實行統一規劃、統一標準、統一監測、統一防治措施”的跨行政區域監管方式，基本法可以以此規定為基礎明確鼓勵區域政府之間簽訂行政協議，必要時上升為協同立法，以實現上述“四個統一”，緩解屬地監管模式帶來的監管碎片化、分散化的難題。第三，構建區域合作中的責任追究機制，規定相關政府既要“對本行政區域的環境質量負責”，也要對跨區域環境問題的所涉相關區域的環境質量負責，各方應在行政協議或協同立法中，預先協商并界定政府之間的責任，以督促政府積極履行生態環境監管義務。曾娜：《從協調到協同：區域環境治理聯合防治協調機制的實踐路徑》，《西部法學評論》2020年第2期，第55—63頁。目前已有“京津冀區域協同立法”的實踐經驗，初步證明此種方式可行且可以實現效率化目標。

2.借助外部約束機制形成多層次的監管力量

部門分割的現實背景導致部門利益的沖突幾成必然。國務院機構改革后，自然資源部兼顧自然資源開發利用與保護監管，而生態環境部則主要以生態環境利益的維護為己任，二者本身在利益追求上有沖突。但“三定方案”依然分別規定了生態環境部和自然資源部負有起草生態環境法律法規草案和“擬訂自然資源和國土空間規劃及測繪、極地、深海等法律法規草案”的主要職責。這會產生兩個問題：第一，二者一旦在法律制定等具體職能的履行中發生沖突，爭奪權力和推脫責任都可能浮出水面，前者表現為部門利用自己的職權或相關業務壟斷話語權、爭奪利益，而爭奪利益本身就背離了行政權力的公共性。后者則表現為部門之間對公共職責與義務的互相推諉、扯皮，公共利益必然會在踢皮球之間受到嚴重損害。穆治霖：《環境立法利益論》，武漢：武漢大學出版社，2017年，第152頁。第二，激勵并促成執法者主導法律起草的局面，由執法者立法可能產生“角色沖突”，加之由不同行政部門主導同一領域立法，具有不同背景的行政機關依靠各自行政管理經驗和專業知識，通過傳遞部門意志實現部門權力的擴大和部門職責的削減，楊銅銅：《論立法起草者的角色定位與塑造》，《河北法學》2020年第6期，第34—50頁。形成了以各自部門利益為中心的立法、監管體制。監管機關大多“既是運動員又是裁判者”，對體制安排和配套機制的形成提出了難題，鄢德奎：《中國環境法的形成及其體系化建構》，《重慶大學學報（社會科學版）》2020年第6期，第153—164頁。需要完備周延的配套監督、制約機制和多樣化的監管手段，以對生態環境實現系統監管和全過程治理。

通過構建多元化監管主體形成的聯合監管體制，以環境行政監管部門為主導、充分調動社會組織、新聞媒體以及公眾等社會各方力量參與監管，充分發揮公眾參與機制和市場機制監管生態環境監管者的功能，在制定監管措施與程序規則時，綜合衡量社會整體利益，避免監管盲區。第一，在《環境保護法》確立的公眾參與原則及第57條第2款的基礎之上，進一步制定公眾監督權得以行使和保障的配套措施與制度，明確政府相關部門受理公眾舉報的程序和期限，公開受理情況，并拓寬公眾參與監督的途徑，如對生態環境主管部門的工作進行評價等。第二，健全信息聯動與公開機制，充分利用網絡信息技術、實現生態環境監管信息化及信息共享化，為有關職能部門之間的協作、上下級之間的溝通以及多元主體參與監管、有效監督生態環境監管者提供信息基礎。第三，基于當前行政監管手段的單一性、效能有限性，有必要系統適用行政協議、行政指導、行業協會自我管理等新型監管手段，以作為傳統行政命令與控制手段的補充，協同完善生態環境監管體制。

結 語

因應社會主義法治對依法行政的基本要求，生態環境監管有關職能部門的分工或協調都必須有相應的法律依據。盡管生態環境監管體制規范幾乎被每一部環境領域立法所規定，但依然不能孤立地考察由其組成的生態環境監管制度，必須從體系化的角度進行審視，充分考慮規范之間的整合、協調、統一性，避免碎片化、零散化，建成有機統一的、合理的生態環境監管體制規范體系。而體系化建構生態環境監管體制規范的關鍵在于厘清不同職能部門在同一監管事項中的關系和權責邊界，避免部門利益下對于履行環境監管職責的推諉扯皮，促進生態環境監管職能部門之間“綜合化”與“系統化”發展。只有契合環境問題特征，才能提升環境行政執法秩序與效率，高效、協同管理環境公共事務，通過監管有效提升環境質量、改善環境品質，保護生態環境公共利益。同時，生態環境監管的真正高效還需要行政機關樹立“監管為社會”的執法理念，主動突破部門利益與地方壁壘，在遵循法律規定的基礎上進一步改革與探索，建立與完善具體的配套制度，實現生態環境監管體制內部的協調以及公私協同合作，為“大部制”改革和真正實現“統一監管”奠定實踐基礎、貢獻實踐智慧。

【責任編輯 龔桂明 陳西玲】