新形勢下制定“中華人民共和國濕地管理法”的必要性與可行性

郭洋波　秦玉峰

[摘 要]濕地具有重要的經濟、環保、美學、科研、教育等多方面的價值。作為世界濕地大國，我國在通過立法保護濕地與促進濕地的可持續利用方面卻遠不及美國、加拿大等濕地大國，文章在深入剖析我國濕地立法現狀的基礎上，提出了制定“中華人民共和國濕地管理法”的必要性：有利于對我國濕地資源的有效保護;構建與完善我國合理的自然資源法律體系;切實履行作為國際《濕地公約》締約國應盡的義務。揭示了制定“中華人民共和國濕地管理法”的可能性：系統的理論基礎;完善的政策保障;堅實的法理基礎;廣大民眾的心愿。

[關鍵詞]“中華人民共和國濕地管理法”;生態文明;可持續發展

[中圖分類號]D9200[文獻標志碼]A [文章編號]2095-0292（2021）01-0038-05

[作者簡介]郭洋波，哈爾濱體育學院教授，碩士研究生導師，主要從事教育學、法學研究;秦玉峰，哈爾濱體育學院教授/編審，主要從事思想政治理論教學、法學、編輯學研究。

黨的十九大報告指出：“加大生態系統保護力度。”[1]（P51）黨的十九屆四中全會決議指出：“實行最嚴格的生態環境保護制度。”習近平總書記在全國生態環境保護大會上強調：“堅決打好污染防治攻堅戰，推動生態文明建設邁上新臺階。”[2]我國是濕地大國，據《中國濕地保護行動計劃》顯示，濕地面積居世界第四，僅次于加拿大、美國和俄羅斯，居亞洲第一，占世界濕地面積的7%，是世界上濕地種類繁多、數量豐富的國家之一。全國濕地生態系統總價值每年達266831億元[3]。 在距今兩千多年前的春秋戰國時期就已經開始利用濕地了，可是在保護與可持續利用方面，卻遠遠落后于加拿大、美國、澳大利亞等濕地大國。20世紀50年代以來，全國沿海濕地面積減少了60%多，30%多的天然濕地面臨著結構被破壞、質量嚴重下降的危機，而且環境污染嚴重。濕地具有重要的經濟、環保、美學、科研、教育等方面的價值，而我國通過立法對濕地的保護與管理遠遠不足。依法治國是我國的一項基本國策，制定規范嚴格的濕地立法制度對彌補我國自然資源法律體系結構不合理，加強生態文明建設，實現中華民族偉大復興的中國夢具有重要的意義。

一、 我國濕地立法現狀

我國現行的濕地保護法律中存在許多問題，最主要的是缺少頂層規范，沒有建立完善的保護體系。國家陸續制定并頒布實施了海洋法、森林法等單項法律，唯獨缺少對濕地的專門有效保護，而其他單項自然保護法，說得嚴重些，甚至在一定程度上會破壞對濕地的保護。如《中華人民共和國土地管理法》把土地分為農用地、建設用地和未利用地。對未利用地“適宜開發為農用地的，應當優先開發成農用地”。這是什么推論？濕地就屬于非農用地，是“未被利用地”，國家是鼓勵被開發利用的，最后的結果就是這些濕地被改變了功能結構，甚至是被破壞了。對于濕地轉化為農田，美國是有嚴格限制的;而我國根據《中華人民共和國土地管理法》的規定是鼓勵的[4]（P111-115）。另外，現有法規不完善，對濕地資源主要是從經濟效益的角度加以考慮，更多地著眼于如何更好地對濕地資源進行開發、利用而非強調“生態優先”“保護優先”;有的法規雖涉及對濕地的保護，但只是片面保護，如《中華人民共和國自然保護區條例》只對“有代表性的”“有特殊意義的”區域進行保護[5]（P132-133）。2003年，黑龍江省制定頒布了第一個省級的濕地保護條例，截至2015年，全國已有22個省制定頒布了省級的濕地保護條例，這對于地方的濕地保護工作起到了重要的作用，但是地方濕地保護條例普遍存在濕地定義混亂、立法定位不夠精確、某些條款過于抽象、缺乏可操作性、對破壞濕地的行為普遍處罰力度不足等問題。濕地作為一種自然存在，不可能受行政區域的控制，某些濕地可能跨兩個省區或更多，由于濕地定義不統一，就會出現在某處屬于濕地，在另一處不屬于濕地的現象;或者在某處是重要的濕地，在另一處是一般的濕地，保護力度不統一。同樣的一塊濕地，在某省被破壞了，可能受到嚴厲的懲處，在另一省被破壞了，可能沒有受到懲罰[4]。政府雖在一定程度上加大了對濕地保護，但是仍面臨著許多問題， 天然濕地面積僅占土地面積的377%，遠遠低于全球平均水平。我國是現代化的法治國家，依法治國是我國的基本國策，面對我國濕地被破壞的嚴峻狀況，必須實現360度保護無死角，才有利于實現美麗中國的愿景，促進中華民族永續發展。

二、制定“中華人民共和國濕地管理法”的必要性

（一）有效保護我國濕地資源的需要

我國對濕地的管理與保護工作是不到位的，與“生態文明”的要求相去甚遠。濕地的面積在減少，濕地的功能在退化，濕地成為生態系統中最脆弱的、最容易受到破壞的部分。根據國際認定標準，水資源的開發率不應超過40%，但是我國黃河、淮河、海河等幾大河流應用率遠遠超過國際標準，水質富營養化極為嚴峻。南京秦淮河和玄武湖、武漢東湖、杭州西湖、昆明滇池等中外聞名的旅游勝地，近年來都出現了嚴重富營養化現象。據國家林業局統計，全國70%的江河遭到污染。長江口、閩江口、杭州灣、珠江口、潮海灣等水體污染十分嚴重，水質污染會導致河流、湖泊濕地中生物大量死亡，物種多樣性大幅減少。白暨豚是國家級珍稀動物，國家在1983年明確提出對這一動物的保護工作，但是這一動物還是在不斷減少，從1986年的300余頭，到1998年只剩下7頭，2006年30多名中外專家組成科研考察小組從湖北宜昌到上海1700公里的范圍內進行調查，歷時26天時間，最終沒有發現一只活的白暨豚，白暨豚被宣布滅絕了。對環境的破壞導致濕地的生態和社會服務功能大大降低了。對環境的不尊重，受到傷害的不僅僅是動物、植物，人類自身也會受到大自然的懲罰。濕地面積減少，質量下降，除了自然演化因素以外，最主要的是人為作用。為了追求經濟利益，不惜將濕地改為工業用地、農業用地;為了獲得物質收入，大量捕獲魚類，導致50多年的時間全球金槍魚、旗魚等大型海洋魚類減少了一半多。物種的變化導致生態不平衡，濕地生態系統也遭到破壞。黑龍江省大慶地區曾有大量的沼澤地帶，后來很多都挪作他用。

我國對濕地的管理實施的是“分部門實施、綜合協調”的體制[6]（P82-86）。在中央層面有國家林業和草原局、住房和城鄉建設部、生態環境部、水利部、農業農村部、國家海洋局等，它們分別從不同的職責對濕地進行某方面的管理和保護，如國家林業和草原局開展濕地資源的普查、監測、評估等各項工作;生態環境部負責監督、檢查濕地環境保護工作，制定污染防治法規等工作;水利部對水資源進行管理，對濕地生態補水進行指導等。我國目前的濕地有的是牧區，在放牧;有的是油田，在采油;有的是農田，在種地……如果沒有一部國家層面的濕地立法，如何對這些挪作他用的“濕地”進行有效管理？沼澤濕地被歸入未利用地，而對未利用地國家的政策是鼓勵開發利用的，這樣就會使沼澤濕地遭到破壞。2013年，國家林業局制定了《濕地保護管理規定》，明確了林業部門對濕地保護工作整體的職責和地位。而《中華人民共和國自然保護區條例》第8條規定：“國家環境保護行政主管部門負責全國自然保護區的綜合管理。”據此，環境保護行政主管部門屬于濕地的綜合協調部門[7]（P82）。顯然，這兩個行政法規是矛盾的，在處理濕地問題時必然會出現混亂的狀況。國外許多國家對濕地的管理也是采用分部門管理的，但是通過法律的規定，明確各部門的職責、權限及相互協調的具體要求。如美國在1972年頒布的《清潔水法》中明確環境保護署、陸軍工程兵團等各自的職責，并對協調工作提出具體的規定，從而建立了一套規范高效的濕地保護管理體制。制定一部專門的國家層面的濕地立法，有利于協調各部門的關系，齊心協力共同保護和管理好濕地資源。

環境保護部環境與經濟政策研究中心主任、《環境與可持續發展》主編夏光建議，成立環境資產經營公司，把支撐經濟發展的環境承載力（環境容量）由公司直接承包下來，按照市場化運作模式進行經營，這樣就使有限的環境承載力獲得最大的經濟產出。筆者認為，這是一條非常好的建議。所以僅僅是制定頒布《中華人民共和國濕地保護法》是不適宜的，顯現出一種被動的狀態，準確地說制定“中華人民共和國濕地管理法”更為科學，更體現出對濕地的科學精神和人性化態度。

（二）有利于構建與完善我國合理的自然資源法律體系

早在1954年頒布的《中華人民共和國憲法》中就將“濕地”納入法律調整的范圍[8]。2014年4月24日修訂通過的《中華人民共和國環境保護法》在對“環境”進行定義時，第一次將“濕地”歸入其中，體現了對濕地的正確認識和重視。對濕地的有效保護、合理開發利用、嚴格管理等是一項復雜的系統工作，為了使這項工作有條不紊地進行，需要建立一系列完善健全的具體的濕地保護法律制度，而建立濕地的配套法律制度需要在國家層面的濕地立法的基礎上制定。美國早在20世紀80年代初期就建立了濕地占用付費補償制度，隨著“零凈損失”政策的出臺，濕地占用付費補償制度進一步發展，成為美國濕地管理與保護工作的重要組成部分。濕地占用付費制度有三個方面的益處：第一，提高了濕地占用和濕地開發者環境保護的責任感;第二，由于增加了濕地使用的成本，體現了濕地的經濟價值，有利于限制濕地的過度開發和利用;第三，擴大了濕地管理與保護的資金來源。只有規范各種法律制度，才能有利于對濕地進行有效保護，進而促進濕地可持續發展。由于各種原因，如果需要占用某處濕地進行開發利用，是否可以在異地重新開發一處比占用處面積更大、質量更好的濕地？在我國現行的環境保護法中沒有這方面的規定。最高人民法院曾經總結了9個典型的環保案，其中之一就是：江蘇省無錫市惠山景區管委會在2009年到2010年擅自占用2萬平方米林地建設了動植物園和兒童游樂園，其中3000平方米林地被改變了用途。如果在原處恢復林地，經濟成本和社會成本會非常高。惠山景區管委會提出了在楊灣異地補種林木恢復生態系統的方案，得到了認可。對濕地的占用、改變用途，也應允許異地恢復。美國從1980年開始實施的濕地銀行制度大大緩解了美國濕地的減損狀況，美國進而把這種制度用于對瀕危物種的保護上。雖然我國也有在不同地域恢復的個案，但是沒有相應的規定出現在法律條文中。

我國早在2009年中共中央、國務院出臺的《關于促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》中就明確提出，啟動濕地生態補償試點工作。第二年，財政部啟動中央財政專項資金用于對濕地保護的補助。2010年和2011年中央財政共安排4億元人民幣預算用于對濕地的保護，但是這種濕地生態補助主要是用于國際重要濕地的監測與生態恢復工作，與對濕地全方位的保護補償要求還相去甚遠。另外，目前濕地生態補償還存在以下問題：一是濕地生態補償力度不足，標準偏低，范圍狹小;二是沒有建立長效濕地生態補償機制;三是缺乏市場化的濕地生態補償機制，濕地補償單純依靠中央財收撥款，資金來源不足。應制定濕地生態補償方面的法律文件，規范對濕地的生態補償工作，更好地發揮濕地的生態效益，促進濕地的可持續發展。

濕地的保護需要公眾的積極參與，如濕地方面的評估報告的編制、審批濕地項目的出臺等，政府或相關部門都應主動邀請公眾的參與，才能更加客觀，也有利于提高公眾參與環境保護的積極性，但是實際情況是，很少有公眾可以事先了解濕地的審批、建設的基本信息，更不要說參與工作了。制定規范的公眾參與濕地管理的法律制度就很有必要。廣東省成立了非政府濕地保護組織——國際濕地生態保護與國際建設聯合會，該組織在宣傳教育、國際交流、科學研究等方面做了大量工作，還與美國環保協會合作，實施“綠色出行”等許多活動，在濕地保護方面做了大量工作。應健全法律法規，鼓勵公眾參與濕地保護與管理的積極性。

（三）切實履行作為國際《濕地公約》成員國應盡的責任

應該說我國在濕地保護方面是積極的，在履行國際《濕地公約》方面是積極的，2004年濕地國際將首個“全球濕地保護與合理利用杰出成就獎”授給中國[9]（P64-69）。2005年，我國專家首次獲得拉姆薩爾濕地科學獎，這是國際濕地保護系統最具影響力的獎項。國家林業局在2007年成立了濕地管理委員會，加強對濕地的整治維護工作，并成立了《國際濕地公約》履行委員會。2012年世界濕地公園秘書長格爾特先生贊譽中國，在濕地保護與合理利用方面取得的成績成為發展中國家的典范。這些成績標志著我國在濕地保護方面所作出的貢獻得到了各國的普遍認可，在國際濕地保護工作中發揮著越來越重要的作用。我國地域廣大，各地地理環境千差萬別，濕地種類和特性存在很大不同，如果沒有一個國家層面的專門的濕地立法，是不利于對濕地的全面保護的，也不利于履行世界《濕地公約》。建議國家充分調研，統籌安排，做好高層設計，推進濕地的有效保護。

（四）廣大民眾的心愿

近年來，PM25是廣大國民異常熟悉的一個詞，這個數值越高，標明空氣質量越差。根據世界衛生組織的規定，當PM25指標低于10時才是安全的，但是看看每日的天氣預報，每年PM25指標低于10的天氣有幾天？屈指可數吧！北京市由于PM25數值高，有取代倫敦成為世界霧都之危。我國每年由于空氣污染導致呼吸系統疾病而死亡的高達70萬人。隨著環境保護、可持續發展等理念不斷深入人心，尤其是黨的十八大報告中提出的建設“美麗中國”的設想，黨的十九大報告進一步提出“加快生態文明體制改革，建設美麗中國”，使國人對美好的環境更加充滿期待，對環境保護的意識進一步加強，如把家中不用的物品送到社區設置的“濟困環保箱”中;在部分居民中流行制作環保酵素;去超市、菜市場等處隨身攜帶購物袋等。在新華網聯合《半月談》雜志社開展的“每日調查”中有726%的網友投票認為，推進生態文明建設應該從每個個體開始自覺維護環境，倡導公民在日常生活中自覺堅持綠色、低碳理念[11]（P185）。人們對濕地的保護也越來越重視，在每年“兩會”上，都有人大代表和政協委員呼吁加強我國濕地保護，盡快制定“中華人民共和國濕地法”的建議和提案，從輿論上支持“中華人民共和國濕地法”的制定，也為國家級專門的濕地法的出臺增強了可能性。

四、結語

人類生存的地球，可供人們利用的資源是有限的，而人們為了滿足各自的生存目標，對大自然的索取是無限的。濕地既是大自然賦予人類的重要財富，也是人們為滿足自身需要爭奪的對象。我國對濕地的保護力度不足，最主要的是缺乏一部國家層面的專門的濕地管理立法，分析了制定“中華人民共和國濕地管理法”的必要性與可能性，希望在一定程度上可以促進“中華人民共和國濕地管理法”的早日出臺，完善自然資源法律體系，促進生態文明建設。

[參 考 文 獻]

[1]習近平決勝全國建成小康社會 奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告（2017年10月18日）[M]北京：人民出版社，2017

[2]http：//difang.gmw.cn/cq/2018-05/20/content_28877891.htm

[3]王碩.數說濕地保護[N].人民政協報，2015-02-05.

[4]李愛琴，唐銘澤.基于低碳經濟背景的濕地立法研究[J].學術交流，2015（3）.

[6]秦玉峰，郭洋波.美麗中國理念下我國濕地立法研究[J].環境與可持續發展，2016（3）.

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[7] 鐘友華.論我國濕地保護管理體制的立法完善[J].環境保護，2015（19）.

[8]張涵穎.我國濕地法律保護研究[D].北京：中央民族大學碩士學位論文，2015.

[9]劉曉莉.中國濕地保護立法評判[J].求是學刊，2011（3）.

[10]雷茵茹，崔麗娟，李偉.北京市與蘇州市濕地立法對比研究[J].濕地科學與管理，2015（2）.

[11]張文斌，顏毓潔.從“美麗中國”的視角論生態文明建設的意義與策略[J].生態經濟，2013（4）.

[責任編輯 孫蘭瑛]