鄉村振興戰略背景下的鄉村創新創業研究

〔摘要〕鄉村創新創業是大眾創業、萬眾創新的重要力量，它既是實施鄉村振興戰略的重要組成部分，也是實施創新驅動發展戰略的重要載體。推進鄉村創新創業有助于緩解鄉村人口流出的不利影響、為解決“誰來種地”提供經營主體、開辟農民就業增收新渠道、滿足居民食品消費升級需求、加速城鄉融合發展以及促進共同富裕。在鄉村創新創業人數不斷增加、新模式不斷涌現和制度環境不斷優化的背景下，推進鄉村創新創業要重點解決人、地、資金和公共服務供給等問題。即：要提高鄉村創新創業主體的人力資本水平，實現人才引得來;完善鄉村創新創業用地政策，實現經營有保障;深化農村鄉村創新創業的金融系統性改革，實現資金能滿足;提升農村基本公共服務水平，實現人才留得住。

〔關鍵詞〕鄉村振興，鄉村創新創業，創新驅動

〔中圖分類號〕F320 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2021）06-0099-08

一、引言

黨的十九屆五中全會指出，要“走中國特色社會主義鄉村振興道路，全面實施鄉村振興戰略”。全面實施鄉村振興戰略，不僅是黨的十九大提出實施鄉村振興戰略的升級版，更是中國共產黨帶領5.1億鄉村人口邁向共同富裕道路的堅實保障。全面實施鄉村振興戰略，關鍵要激發鄉村活力，構建創新創業的氛圍。創業既有助于促進一個國家和地區的經濟增長〔1〕，還有助于創造就業崗位〔2〕。培育鄉村經濟增長新動能，形成鄉村創新驅動發展，深入踐行“大眾創業、萬眾創新”的國家戰略尤為重要。從政策文件上看，黨和國家對鄉村創新創業進行了頂層設計、科學部署。2018年，農業農村部發布了《關于大力實施鄉村就業創業促進行動的通知》;2020年，農業農村部、國家發展改革委等9部門聯合發布《關于深入實施農村創新創業帶頭人培育行動的意見》;2021年，中央一號文件也提出要“吸引城市各方面人才到農村創業創新，參與鄉村振興和現代農業建設”;2021年9月，退役軍人事務部、農業農村部等16部門聯合印發《關于促進退役軍人投身鄉村振興的指導意見》，鼓勵退役軍人投身鄉村振興戰略中，充分發揮退役軍人的人才資源作用。縱觀我國農村創新創業的發展歷史，從20世紀80年代鄉鎮企業異軍突起到20世紀90年代城鎮居民下鄉創業，再到新世紀以來我國大力實施創新驅動戰略，積極推動大眾創業、萬眾創新，鄉村創新創業的浪潮不斷涌現，鄉村產業發展新動能不斷增強。

鄉村創新創業的主體既包括返鄉人員，也包括下鄉人員;既有返鄉農民工、農村能人，也有中高等院校畢業生、退役軍人等。近年來，有關鄉村創新創業主體的研究得到了學術界廣泛關注。一部分學者對鄉村創新創業群體的特征進行了分析。例如，蘇海泉等〔3〕對返鄉創業大學生的調研發現，大學生返鄉創業行業較為集中，十分看好在鄉村的創業前景。林龍飛、陳傳波〔4〕基于全國返鄉創業抽樣調查數據，研究發現新生代返鄉創業青年多為已婚男性，受教育程度以初中學歷為主且多從事與農業相關的第三產業。一部分學者以農民工這一返鄉主體為主要研究對象，重點探討了返鄉創業主體的類型和績效。例如，農民工返鄉創業類型以生存型創業為主、機會型創業較少〔5〕;以發展家庭農場、發展農村電商、發展農產品加工業和發展休閑農業等為主〔6〕;具有外出務工經歷的農民工比沒有外出務工經歷的農村居民更傾向于返鄉創業〔7〕。還有一部分學者從返鄉創業對鄉村產生影響的視角進行了探討。例如，劉光明、宋洪遠指出返鄉創業的影響包括對農業結構調整的貢獻、投資于公共設施建設〔8〕。返鄉創業與實現鄉村振興總要求具有內在的邏輯關系，返鄉創業通過資源、人才、網絡、創新精神和制度等方式推動鄉村振興〔9〕。

在全面實施鄉村振興的戰略背景下，如何更好地發揮出創新創業對鄉村振興的促進效應，讓鄉村創新創業大有可為也大有作為，加快培育鄉村產業發展新動能，這個問題很值得研究。基于此，本文首先由“推拉”理論分析了鄉村創新創業的背后邏輯，其次分析當前鄉村創新創業的現狀與問題，最后提出大力推進鄉村創新創業的對策建議。

二、鄉村創新創業的理論闡述

鄉村創新創業是大眾創業、萬眾創新的重要顯現，是將鄉村振興戰略與創新驅動發展戰略的有機組合，為推進農業供給側結構性改革、實現鄉村產業興旺發揮了重要作用。基于此，本文由“推拉”理論分析鄉村創新創業的背后邏輯（見圖1）。

本文認為，鄉村創新創業是由“鄉村有需求”的拉力與“主體有意愿”的推力以及“政策有保障”三方共同作用的結果，最終實現城鄉融合發展和共同富裕的目標。其中，“鄉村有需求”指的是緩解鄉村人口流出不利影響、農業經營后繼乏力的問題，最終保障農民增產增收。“主體有意愿”指的是越來越多的返鄉農民工、大學生以及退役軍人愿意回到鄉村創新創業以滿足食品消費升級的需求和追求更加美好的生活。“政策有保障”指的是近年來政府部門出臺了一系列政策，旨在引導和鼓勵更多優質要素資源下沉鄉村、服務鄉村振興。具體來說：

（一）鄉村創新創業緩解鄉村人口流出的不利影響

第七次全國人口普查數據的資料顯示，2020年我國鄉村人口為50979萬人，比2010年減少16436萬人，占總人口的比重下降了14.21個百分點。10年來，我國鄉村人口呈現明顯的凈流出趨勢。有學者基于第三次全國農業普查數據研究發現，我國人口凈流出的行政村數量接近八成〔10〕。隨著城鎮化進程的加快，未來鄉村常住人口數量下降的趨勢已經不可逆轉。尤其是當前大量農村青壯年勞動力轉移出來，農村人口老齡化程度不斷提升〔11〕，抑制了鄉村的發展活力。以返鄉農民工、農村能人、中高等院校畢業生和退役軍人等為代表的鄉村創新創業主體，將為鄉村經濟發展注入資金、新技術、管理經驗等優質要素，將先進生產方式和經營管理理念引入鄉村，有助于實現鄉村勞動力、資本等要素的優化配置，推動鄉村新產業新業態從“無”到“有”、從“有”到“優”，農業產業實現“接二連三”，農業多功能性逐步得到實現。

（二）鄉村創新創業為解決“誰來種地”提供了經營主體

倉廩實則天下安。保障糧食安全，始終是治國理政的頭等大事。受制于農業產業比較收益較低、村莊空心化等因素，“誰來種地”的問題始終較為突出，一直是政策關注的焦點問題。黨的十八大以來，加快培育新型農業經營主體、建立健全農業社會化服務體系是破解“誰來種地”難題的重要舉措，鄉村創新創業主體更是為“誰來種地”提供了經營主體。實踐中，一些返鄉創業人員通過注冊登記家庭農場、領辦農民專業合作社、開辦企業等方式進行農業生產，成為現代農業發展的主力軍。例如，河南省滎陽市新田地種植專業合作社理事長李杰離開原先工作的食品行業，返鄉創業領辦農民專業合作社，經營土地面積超過五萬畝，實現了農業規模化經營。

（三）鄉村創新創業開辟農民就業增收新渠道

就業是民生之本。鄉村創新創業為廣大農村居民開辟了新的就業崗位。近年來，農民就業結構存在明顯的分化，表現為從事農業的比例不斷降低、從事建筑業、運輸業和服務業的比例不斷上升〔12〕。伴隨著我國經濟結構轉型升級，第一產業就業份額下降，第二、第三產業就業份額不斷上升。加大重點群體的就業扶持力度一直以來是政府關注的重點。以返鄉農民工、農村能人和中高等院校畢業生等為代表的鄉村創新創業主體，既開辟崗位、產生巨大的崗位創造效應，又解決了重點群體的就業問題。此外，鄉村創新創業依托互聯網經濟催生出新的職業、新的就業方式，吸納了大量農民就地就近就業。例如，《2020年中國淘寶村研究報告》指出，淘寶村和淘寶鎮創造了828萬個就業機會。實現就地就近就業，不僅意味著農民可以獲得工資性收入，實現增收致富，而且也降低了務工距離和務工成本，方便農民更好地照料家庭。以“創新促創業、以創業促就業、以就業促增收”的良性循環逐步形成。

（四）鄉村創新創業滿足居民食品消費升級需求

經濟發展水平的提升，將產生對食品消費的需求升級。目前我國正處于跨越“中等收入陷阱”并向高收入階段邁進的關鍵歷史階段，人民收入水平的提升，客觀上要求廣大人民群眾對食品消費需求逐步實現從“吃得飽”向“吃得好、吃得健康”轉變，更加迫切需求綠色有機農產品、清潔空氣以及美麗環境等。交通擁擠、房價高昂、環境惡化、資源緊張、物價較高等“大城市病”的出現，也增加了城市居民對鄉村美好生活的向往。2021年中央一號文件提出要大力實施鄉村建設行動，因此，可以預期，未來鄉村公共服務體系將得到極大地改善。以返鄉農民工、農村能人、中高等院校畢業生和退役軍人等為代表的鄉村創新創業主體，更了解農產品市場需求基本情況、消費者需求變化，通過大力發展休閑農業、生態農業、鄉村旅游等，必將推進農業與文化、教育、旅游、康養等深度融合，為新產業新業態提供消費市場空間。

（五）鄉村創新創業加速城鄉融合發展

鄉村創新創業本質上是城鄉之間要素融合、產業融合、市場融合的現實體現。在要素融合層面，鄉村創新創業推動了城市要素向鄉村集聚，扭轉了長期以來受城鄉二元結構的影響，要素從鄉村向城市單向流動的局面。鄉村創新創業正是從實踐層面矯正農業要素扭曲配置，提高資源配置效率。在產業融合層面，既有一部分鄉村創新創業主體從事第一產業，也有一部分鄉村創新創業主體從事第二、第三產業，以工業化的理念從事生產，以市場化的理念進行銷售，推進了鄉村產業融合發展，構建了城鄉融合的共享經濟新領域，形成多元社會群體良性互動的治理體系。在市場融合層面，創新創業主體在鄉村進行創新創業，將自身背后的非農市場與農業市場深度耦合，逐步實現城與鄉二者的市場體系深入融合。

（六）鄉村創新創業是實現共同富裕的戰略舉措

長期以來，農村居民人均可支配收入水平明顯低于城市居民，城鄉居民收入差距較大。鄉村創新創業為農村居民增加收入、階層流動提供了機會和向上通道，也為實現共同富裕提供了一條可行性路徑。鄉村創新創業可以讓一部分返鄉創業農民工、農村能人和中高等院校畢業生通過投身鄉村事業的方式改變自身命運。尤其是，近年來數字經濟在廣大鄉村地區得到了長足發展，廣大農民借數字經濟的東風，依托電商平臺、直播帶貨等方式實現收入增加。例如，甘肅禮縣果農張加成以前家里年收入僅200多元，成為農民主播后，去年增收十多萬元〔13〕。依托鄉村創新創業，創新創業帶頭人在自身富起來的基礎上帶動周圍農民群眾，實現先富帶動后富，有助于優化調整全社會收入分配格局，實現共同富裕。

三、鄉村創新創業的基本現狀與存在的突出問題

（一）鄉村創新創業的基本現狀

鄉村創新創業的基本現狀主要體現為以下三個方面：

一是主體和人員數量不斷增加。自2008年國際金融危機以來，鄉村創新創業呈現明顯的增加趨勢。從鄉村新成立的創業主體上看，鄉村創新創業主體數量快速增長。農業農村部的數據顯示①，2008年鄉村新成立的創新創業主體占創新創業主體總量的5.8%，2014年至2018年快速增長到54.1%。從鄉村創新創業人數上看，也呈現快速增加趨勢。圖2顯示了2015年以來鄉村創新創業人員數量的變化情況。

圖2中，鄉村創新創業人員數量從2015年的450萬人增加到2020年的1010萬人，五年間累計增加560萬人，增幅達到124.4%。從鄉村創新創業人員結構上看，農業農村部資料顯示②，70%的返鄉創業者都具有打工、求學或服兵役等經歷，以農村能人、農村青年為主且年齡越低的組別（如“80后”“90后”）學歷越高。

二是鄉村創新創業新模式不斷涌現。2018年，農業農村部總結推出了全國縣域鄉村五大創新創業典型模式③，包括特色產業拉動型、產業融合創新驅動型、返鄉下鄉能人帶動型、創新創業園區（基地）集群型和龍頭骨干企業帶動型。在農業農村部辦公廳印發的《關于推介全國農村創新創業優秀帶頭人典型案例的通知》中，系統性總結了農村創新創業優秀典型案例，也體現了這些創新創業典型模式。具體來說，特色產業拉動型指的是依托特色產業，實現全產業鏈的生產和服務。如農村創新創業優秀典型案例中，泰州市寺巷街道屠橋社區的群眾，通過發展富有特色的教學儀器電商產業實現了脫貧致富，該社區形成了“買全國、賣全國”的銷售模式，教學儀器銷售占居京東、淘寶、天貓同類產品80%以上的份額，并且在不斷拓展對上下游產業鏈的帶動。產業融合創新驅動型是以農村一二三產業融合為抓手開展創新創業。如全國農村創新創業典型案例中的優秀帶頭人——四川省成都匯眾農業有限公司董事長冉桂蓉，她致力于孵化新農人、新農企、新農品，通過一三產結合，將農業加教育模式加以推廣，在吸引游客體驗農業的同時，將教育融入農業中來，實現了產業的融合創新。返鄉下鄉能人帶動型是讓有頭腦、善經營、懂技術的返鄉下鄉人員通過領辦、創辦新型農業經營主體的方式實現創新創業。農村創新創業典型案例能人——江蘇省江永食用菌種植農民專業合作社理事長楊憲永，早年在外打拼，積累一定資金和經驗之后，返鄉牽頭成立江永食用菌種植農民專業合作社，推行“合作社+基地+農戶”的產業經營模式，將分散的農戶組織起來，走集約化、標準化、規模化的發展道路，帶動周邊村民走上種植雙孢菇致富的道路。創新創業園區（基地）集群型是以園區（基地）為平臺載體，為鄉村創新創業提供服務;龍頭骨干企業帶動型則是重點依托國家級、省市級農業產業化重點龍頭企業的優勢，實現以優勢產業帶動創新創業。除上述五大鄉村創新創業典型模式外，以“直播電商”為代表的新型數字經濟形態也逐步成為鄉村創新創業的新模式。“直播電商”改變了傳統的銷售模式，將原先“人對產品”的銷售方式轉變為“人對人”的銷售方式，拉近了顧客與商家的距離，減少了流通環節。近年來，農村直播電商成為鄉村創新創業的新模式，成為鄉村農業產業發展和鄉村創新創業的新亮點，手機成為新農具，直播成為新農活。例如，淘寶直播目前已經有超過10萬名農民主播，幫助超過100萬農民就業致富。抖音直播和短視頻激發新業態，擴大了鄉村就業容量。在眾多農村創新創業典型案例中，電商平臺正日益成為重要的推廣媒介和銷售渠道，如陜西省清澗縣成立電子商務公共服務中心，通過網絡營銷方式助力優質農產品走出黃土高原打入全國市場。僅在2018年5月，清澗縣便通過電商平臺銷售了近300萬斤紅棗，解決了全縣紅棗積壓的問題。

三是鄉村創新創業的制度環境不斷優化。隨著“大眾創業、萬眾創新”戰略的深入推進，無論是頂層政策設計、技能人才培訓，還是配套服務方面，鄉村創新創業的制度環境得到了不斷優化，為鄉村創新創業營造了良好的氛圍。從頂層設計上看，2015年以來，《國務院辦公廳關于支持農民工等人員返鄉創業的意見》《國務院辦公廳關于支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展的意見》《關于進一步支持農民工等人員返鄉下鄉創業的意見》《關于深入實施農村創新創業帶頭人培育行動的意見》《人力資源社會保障部 財政部 農業農村部關于進一步推動返鄉入鄉創業工作的意見》《國務院辦公廳關于提升大眾創業萬眾創新示范基地帶動作用進一步促改革穩就業強動能的實施意見》等一系列政策文件相繼出臺，明確了發展鄉村創新創業的基本原則、總體目標、扶持重點，同時要求在財政、金融、用地、培訓、服務、組織保障等方面明確政策扶持。其中，2020年農業農村部、國家發展改革委等9部門聯合發布《關于深入實施農村創新創業帶頭人培育行動的意見》更是明確指出，“到2025年，農村創新創業環境明顯改善，創新創業層次顯著提升，創新創業隊伍不斷壯大。農村創新創業帶頭人達到100萬以上，農業重點縣的行政村基本實現全覆蓋”。2021年退役軍人事務部、農業農村部等16部門聯合印發《關于促進退役軍人投身鄉村振興的指導意見》，也指出要落實財稅優惠、金融、用地政策，優化服務保障。從人才培訓上看，各級部門不斷加大對鄉村創新創業人才的培訓力度。農業農村部明確要求大力實施農村創新創業百鄉千鄉萬名帶頭人培育行動，2021年的目標是培育農村創新創業帶頭人20萬以上。針對鄉村創新創業人才的培訓涵蓋經營管理、生產技術、市場營銷、金融服務、安全生產、餐飲服務等各個方面。除政府主導的培訓外，一些社會資本也積極參與鄉村創新創業人才的培育，例如，抖音電商的“富域計劃”開展新農人培訓，針對直播帶貨進行行業分析，教授直播技巧等。從配套服務上看，2017年農業部出臺《關于公布全國農村創業創新園區（基地）目錄的通知》，公布了全國1096個具有典型特征的農村創業創新園區（基地）名稱，鄉村創新創業平臺建設得到了長足發展。一些地區對鄉村創新創業人才進行獎勵。例如，福建省對首次創業、正常經營1年以上的返鄉入鄉創業人員給予不超過1萬元的一次性創業補貼，對優秀創業項目給予3至10萬元的資金扶持。此外，許多地區設立了鄉村創新創業的“綠色通道”，對進入創業園區的創新創業人才，提供政策咨詢、集中辦理證照等服務，免收登記類、證照類等行政事業性費用。

（二）鄉村創新創業存在的突出問題

當前，人力資本水平低、用地難、融資難和公共服務體系不健全是鄉村創新創業主體面臨的普遍問題，制約了鄉村創新創業的活力。

一是鄉村創新創業主體的人力資本水平較低。高素質的人力資本既是經濟發展的重要源泉，更是實現鄉村創新創業水平躍升的關鍵要素。專業性人才隊伍缺失、青壯年勞動力外流、返鄉主體回到城市是鄉村人力資源短板的直觀表現，創新創業人力資本水平低下是當前鄉村創新創業最大的短板。北京師范大學勞動力市場研究中心2139份調查問卷數據表明，返鄉創新創業主體平均年齡在40歲左右，受教育程度僅處于高中或中專水平，大部分返鄉主體沒有受過專業性培訓〔14〕。較低的學歷水平以及培訓缺乏，導致一部分創新創業主體缺乏基本的經營管理能力、財務報表知識和電子商務運作能力等，制約了鄉村創新創業的層次水平，以致于很多鄉村創新創業主體僅是生存型創新創業，并沒有達到發展型創新創業以及更高層次的創新創業。

二是鄉村創新創業主體面臨著用地難的困境。創新創業活動離不開土地，但受制于制度約束，許多創新創業主體在鄉村創新創業過程中缺乏設施農用地和建設用地指標。鄉村設施農用地和建設用地存在明顯的供需錯配，以致于部分經營主體難以施展拳腳增加投資、擴大經營規模。有學者對工商資本下鄉的現狀進行了實地調研，發現多達45%的企業主體面臨著用地難的問題〔15〕。也有農民工在人民網“地方領導留言板”中反映用地難的問題，如“我是一位返鄉創業的農民工，回家鄉創業已三四年了，現企業需擴大規模要征用土地五到十畝，但入工業園有投資強度，依我企業現況根本達不到”。當前，許多地區產業發展都面臨著建設用地指標緊約束的問題，返鄉創新創業主體難以獲得符合自身發展所需的建設用地指標，制約了鄉村創新創業的深度和廣度。

三是鄉村創新創業主體融資難問題突出。資金是經營主體開展創新創業活動的重要要素。創新創業的特征是初始期資金投入量較大，加之農業產業的周期性和弱質性，許多創新創業主體面臨著資金投入量和周轉量大的困境，資金問題較為突出。與此同時，創新創業主體多為中小微企業或者新型農業經營主體，依托民間融資成本高、依托金融機構難貸款，即便是能貸款，融資規模小，批貸金額也較低。中國宏觀經濟研究院課題組調查發現，60%的創業創新主體存在融資難題，一部分主體更是通過其他產業利潤補充以及借款等方式擺脫融資困境〔15〕。當前，農村金融創新不足與改革協同性不強，農民資金少、貸款難的問題長期難以得到解決，制約了包括鄉村創新創業主體在內的鄉村農業經營主體的高質量發展。

四是鄉村公共服務水平亟待提升。讓廣大鄉村創新創業主體愿意留在鄉村、扎根于鄉村、帶動廣大農民群眾增收致富，除人、地、資金要素外，鄉村基本公共服務也是關鍵一環。道路、供水、電網等村莊基礎設施“硬件”服務需要提檔升級，就業、醫療、教育、養老等“軟件”服務短板突出，無法給予廣大創新創業主體一個穩定預期，不利于創新創業主體在鄉村的長期穩定發展。例如，在大量返鄉人員返鄉時期，農村用電尖峰負荷突出，電力保障壓力較大，對創新創業主體經營產生不利影響。國家能源局的資料顯示，2020年我國農村電網年平均停電時間約為15小時。陳欣欣等基于中國健康與養老追蹤調查的數據發現，農村養老服務體系發展嚴重滯后、養老服務照料缺口大、供需矛盾突出〔16〕。

四、推進鄉村創新創業的對策建議

在全面實施鄉村振興戰略的背景下，要繼續發揮鄉村創新創業的效果，既要培育一批新農人、發展一批新產業，又要帶動農民增收就業、推進城鄉融合發展。為此，推進鄉村創新創業要更好地激發返鄉下鄉創新創業主體的活力，重點解決人才、土地、資金、公共服務供給的問題，要努力實現人才引得來、經營有保障、資金能滿足、人才留得住，更好地推進鄉村創新創業為實現鄉村振興服務。

一是提高鄉村創新創業主體的人力資本水平，實現人才引得來。鄉村振興戰略成敗與否，關鍵在于人才隊伍。鄉村新產業新業態，需要高素質的人才，多措并舉提高鄉村創新創業主體的人力資本水平顯得尤為重要。一方面要實施鄉村創新創業主體人力資本提升行動計劃。鼓勵地方政府圍繞返鄉下鄉人員從事的行業，有針對性地開展技能培訓，探索以需求導向為核心的教育培訓方式，強化以政府補貼培訓、社會資本自主培訓、市場化培訓相結合的技能培訓供給服務體系，有條件的地區可以采用政府購買服務的方式，為返鄉下鄉人員提供全方位的技能培訓。地方政府要在聯絡機制、信息平臺、技能人才競賽、技能人才評價和技能人才配置等方面建立工作機制，形成政府主管部門、技工院校、行業協會、新型農業經營主體、工商資本和產業園區相協調的技能服務體系。另一方面要保障鄉村創新創業主體的合法權益。實現鄉村創新創業主體“引得來”，需要充分尊重返鄉下鄉人員的意愿，“筑巢引鳳”引進高素質人才，抓住人才這把“金鑰匙”，保障其在鄉村的合法權益。鼓勵地方政府與相關高等院校、科研院所建立緊密的合作關系，支持農業專業技術人員服務鄉村創新創業，并提高其工資福利待遇，加大服務鄉村創新創業人員在職稱評定、職務聘任中的權重，保障其在職稱評定等方面的合法權益。

二是完善鄉村創新創業用地政策，實現經營有保障。鄉村創新創業離不開土地。推進鄉村創新創業，需要加快推進農村土地制度改革。首先，引導農村承包地有序流轉。鼓勵以土地流轉、土地托管、土地入股等形式實現土地規模集中，讓有能力的經營主體種植更多的土地。建立健全縣、鄉（鎮）、村三級土地流轉服務體系，依托農村土地流轉服務公司、農業社會化服務組織、土地流轉服務平臺等方式，為土地流轉雙方提供信息獲取、資質認定、簽約等服務。其次，完善設施農用地政策。創新設施農用地供給方式，適當增加種養殖附屬設施農用地規模，相應擴大附屬設施用地規模和比例上限，加強自然資源、農業、國土資源、環保等部門的聯動，完善設施農業用地管理機制〔17〕。最后，盤活存量農村建設用地。加快落實農村建設用地改革，總結推廣地方集體建設用地改革試點的成功經驗，推動閑置宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地入市的政策在實踐中落地，保障入市集體經營性建設用地同權同價。鼓勵各地探索農村宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的實施細則和管理辦法，允許村集體經濟組織開發利用本村閑置宅基地。加快完善村莊土地利用規劃的編制，優化村莊土地布局，實現存量建設用地的高效利用。擴大涉農項目的國有建設用地供給數量，各級地方政府要在每年建設用地計劃中單列出一定比例專門用于滿足鄉村創新創業主體的用地需求。

三是深化農村鄉村創新創業的金融系統性改革，實現資金能滿足。加快推進農村金融體系的系統性改革，以應對鄉村創新創業主體日益增長的資金需求。首先，構建完善的農村返鄉人員征信體系。地方政府應積極探索建立鄉村創新創業人員的誠信臺賬和信息庫，充分發揮第三方信用服務機構的作用，推動創新創業主體的信用體系評級標準加快建立。引導金融機構結合鄉村創新創業人員信用狀況、企業財務信息等予以放貸，對經營正常、信譽較好的鄉村創新創業人員發放純信用貸款。其次，完善農村產權抵押貸款機制。加快建立健全農村產權交易市場，盡可能解決設施農用地、農村土地承包經營權、農村房屋、林權、大棚養殖圈舍等難以抵押的現實困境。建立農村產權抵押風險補償機制，為因面臨流動資金短缺暫時難以還貸的鄉村創新創業人員提供風險緩釋服務。再次，建立面向鄉村創新創業主體的農村金融服務產品。探索深化“銀政保”合作機制，針對鄉村創新創業主體設立政府專項資金，通過政府擔保、“政保合作”方式鼓勵金融機構積極探索開展農戶小額信用貸款、保單質押貸款、農機具和大棚設施抵押貸款業務。又次，建立具有普惠性和激勵性的金融服務創新創業長效機制。以政策性金融為落腳點，建立集商業性金融、合作性金融于一體的現代農村金融體系，發揮各種金融主體服務鄉村創新創業的活力。最后，綜合運用財政稅收、金融信貸等政策支持鄉村創新創業人員。支持民間資本設立專門支持鄉村創新創業的創投基金、小企業投資公司，為鄉村創新創業人員提供股權融資和企業增值服務。

四是提升農村基本公共服務水平，實現人才留得住。返鄉下鄉創新創業主體留在鄉村，除產業發展外，以基本公共服務為標志的配套服務體系是否高效供給顯得尤為關鍵。2021年中央一號文件指出，要實施鄉村建設行動。鄉村建設行動涉及道路、供水、人居環境、村級公共服務中心、數字鄉村、鄉村物流、農村養老等方面，實施鄉村建設行動需要全方位地提升農村基本公共服務水平。首先，加快補齊農村基礎設施短板，促進城鄉基礎設施互聯互通。村莊道路建設既要提升自然村道路硬化比例，也要解決村莊道路過窄的問題，加快完善農村公路管理養護長效機制。村莊供水工程和管網要加快更新改造速度，重點要完善污水處理配套設施建設。村莊數字化基礎設施要換擋升級，加快村莊通信網絡的升級擴容，布局5G、千兆光纖。其次，完善鄉村教育、醫療和養老服務體系建設。鄉村教育要構建以普惠性資源為主體的學前教育公共服務體系，增加鄉村幼兒園數量，改善學校的辦學“硬件”和“軟件”條件，加強對鄉村義務教育的經費投入水平，提高鄉村教師的學歷水平，解決鄉村教師收入普遍偏低的問題;醫療方面要提升村衛生室、鄉鎮衛生院的醫療服務人員水平，逐步提高鄉村醫生待遇水平，鼓勵具有專業醫學知識和職業資格證書的人才到基層服務;養老方面要加快建立完善以家庭養老為基礎、社區居家養老為依托、集中養老為補充的農村養老服務體系，推動鄉村養老產業發展，打造農村“一刻鐘”養老服務圈，構建鄉村養老、孝老、敬老的社會環境。最后，優化鄉村創新創業環境。地方政府要始終以“裁判員”“店小二”為自身定位，構建群眾滿意的服務型政府，完善公共服務供給體制機制，不斷提升行政效能。落實“放管服”和“最多跑一次”改革，支持鄉村創新創業主體的項目落地。加強基層干部隊伍建設，培養一批為群眾辦實事、工作能力強的鄉村干部隊伍。

注釋：

①資料來源于農業部農產品加工局：農村創業創新呈蓬勃發展趨勢，http：//www.moa.gov.cn/ztzl/scw/scdtnc/201803/t20180306_6137937.htm。

②資料來源于農業部農產品加工局：大力支持農村創業創新促進農村一二三產業融合發展，http：//www.moa.gov.cn/ztzl/scw/scdtnc/201612/t20161214_5406926.htm。

③資料來源于農業部新聞辦公室：農業部推出農村創業創新五大典型模式，http：//www.moa.gov.cn/xw/zwdt/201803/t20180319_6138628.htm。

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責任編輯 于曉媛

〔收稿日期〕2021-10-05

〔基金項目〕北京大學公共治理研究所一般項目（YBXM202102），主持人淦宇杰。

〔作者簡介〕淦宇杰（1990-），男，江西永修人，北京大學政府管理學院研究員、博士生導師，北京大學公共治理研究所研究員，北京大學社區治理現代化研究中心秘書長、研究員。