現代有軌電車PPP 項目的幾點思考

陳 曉

（三亞學院，海南 三亞 572000）

隨著我國城市建設發展，政府和社會資本合作的PPP 項目層出不窮，涉及城市基礎設施、農林水利、社會事業、交通運輸、環保等基礎設施及公共服務行業。截至2020 年7 月，國家發改委統計的PPP 項目數據中心中，交通運輸行業有793 個項目，總投資達22822 億元[1]，僅次于城市基礎設施投資，占PPP 項目總投資的23%。其中逐步復興的現代有軌電車領域中不乏PPP 項目，如三亞有軌電車示范線PPP 項目、珠海有軌電車PPP 項目、新疆自治區庫爾勒市現代有軌電車一期工程PPP 項目等。現代有軌電車除了具有普通公共交通工具的功能外，還具有文化、景觀等附加功能，而且與其他軌道工程相比，工程建設周期短、投資低、線路敷設靈活，中低客流量、速度慢等，適合作為中小城市的主要交通工具[2]。

1.中小城市現代有軌電車的崛起

根據2020 年5 月7 日中國城市軌道交通協會公布的《城市軌道交通2019 年統計和分析報告》，我國現代有軌電車運營、在建、規劃的城市線路統計如表1 所示[3]。

表1 2019 年各城市現代有軌電車運營、在建、規劃線路規模統計匯總表

13 佛山 6.5 19.6 14.3 40.4 14 青島 8.8 8.8 15 淮安 20.1 20.1 16 珠海 8.8 8.8 17 常州 8.2 7.3 15.5 18 南平 26.2 26.2 47.4 19 紅河州 13.3 62.3 75.5 20 彌勒 18.8 18.9 37.7 21 文山 20.9 17.2 38.1 22 瑞麗 35.5 35.5 71.0 23 臺州 28.8 70.5 99.3 24 德令哈 15.0 14.8 29.8 25 三亞 8.4 8.7 17.1 26 天水 12.9 20.1 33.0 27 安順 26.4 26.9 53.3 28 黔南州 22.0 22.0 44.0 29 保山 21.0 21.0 42.0 30 張掖 15.6 15.6 31.2 31 濟南 45.0 45.0 32 泉州 53.7 53.7 33 黃石 26.9 26.9 34 畢節 28.1 28.1 35 瀘州 44.2 44.2 36 嘉興 35.7 35.7合計 417 407.9 772.1 1597

從表中可見，截至2019 年我國運營現代有軌電車線路總長417 公里，運營城市有16 座，除了淮安、珠海、佛山外，基本都是一線大城市；截至2019 年在建現代有軌電車線路總長407.9 公里，在建的城市有19 座，其中新增的城市有14 座，基本都是中小城市；截至2019 年規劃現代有軌電車線路總長772.1 公里，規劃有軌電車的城市有24 座，其中新增的城市有6 座，除了濟南，也都是中小城市。可見，中小城市中現代有軌電車正逐步被重視，被推廣應用。

雖然社會生產力水平不斷提高，生產工具日新月異，但一個新興事物在發展中總會遇到各種困難，現代有軌電車PPP 項目也不例外，如2015 年9 月財政部宣布總投資規模約1800 億元的昆山市現代有軌電車PPP 項目不具備繼續采取PPP 模式的實施條件；2017 年2 月15 日，計劃總投資金額11,708 億元的甘肅省蘭州新區現代有軌電車1 號線及2 號線一期工程PPP項目的項目公司發布通知告知該項目施工活動全面停止[4]。現代有軌電車PPP 項目，即要基于現代有軌電車的特性，又要考慮PPP 模式運行特點才能成功運營好有軌電車PPP 項目。

2.建議階段重視有軌電車PPP 項目定位

2.1 明確采用 PPP 模式的初衷

在交通運輸行業中，現代有軌電車的復興是PPP 模式尋求的項目之一，初衷就是為了推動城市基礎設施投融資體制的創新，引進了先進的管理機制和專業技術，提高城市基礎設施的服務管理水平；降低企業進入公共服務市場的準入門檻，提高公共產品的供給質量和供給效率；在項目全生命周期內，合理分配項目投資建設及運營管理風險；緩解政府財政資金壓力，實現政府、企業和社會的共贏。但是，PPP 模式是否是現代有軌電車最合適的選擇，現代有軌電車能否成為城市軌道交通的一個選項，在項目建議書階段需要進行深入地綜合研究判斷，需要充分考慮當地的經濟、社會、文化、城市布局、氣候等諸多因素，分析判斷PPP 模式在有軌電車項目中的風險因素等，而不是為了項目而盲目上項目或者匆忙上項目。

2.2 強化有軌電車的公共交通功能

有軌電車由于其自身的特點，在世界各地，都不僅只是公共交通工具，還具備了觀賞性、體驗性的特色旅游項目。如大連有軌電車部分服役車輛生產于上世紀三、四十年代，是我國近代工業發展的重要代表，是極為珍貴的近代工業遺產。但作為公共交通工具的有軌電車和建筑類文物不一樣，只有在路上行駛，發揮其公共交通工具的基本功能，才能不斷煥發生機與活力[5]。從歷史長河看，世界范圍內的有軌電車發展經歷了“出現——繁榮——沒落——復興”的過程，其中復興的重點就在于公共交通工具功能的落實。但目前有很多城市提出建設有軌電車時，不是把公共交通工具放在核心功能考慮。如三亞有軌電車提出的是“通勤+觀光”的雙重功能，建成后不僅能有效解決沿線居民的部分出行問題，也將成為三亞灣游客出行觀光的一 條靚麗風景線[1]。無論何時，有軌電車要想有長足發展，絕不能失去其作為公共交通工具的功能性特征；把有軌電車“只作為旅游線路或放在某個地方僅用作拍照”的觀點和做法是不成熟、不合理的[6]。

3.加強有軌電車PPP 項目的可行性分析

3.1 前期客流預測編制工作科學化

目前，在運營現代有軌電車的16 座城市中只有淮安、珠海的城市軌道交通運輸中只有現代有軌電車。2019 年淮安、珠海現代有軌電車交通客運情況統計匯總表如表2 所示[3]。

表2 2019 年淮安、珠海現代有軌電車交通客運情況統計匯總表

江蘇淮安有軌電車1 號線采用“BOT+ 股權轉讓”模式，類似于PPP 模式。總投資額約為36.5 億元。全長約20.1 公里，設 23 個車站。2015 年12 月28 日開通運營，最高運行速度 50公里/小時；配屬列車由8 列增加到26 列，日均客流由8000人次增加到2.7 萬人次；全年載客量達1001.3 萬人次，是我國目前現代有軌電車中運行客流量最大的線路[7]。

珠海有軌電車1 號線是PPP 模式，總投資約76 億元，運行兩年來，客流量一直較低，且出現客流下滑態勢。2019 年客運總量141.7 萬次，日均客流0.4 萬次。2019 年5 月29 日，廣東省政府采購網公布了珠海市現代有軌電車評估報告采購項目單，評估報告的主要內容包括珠海市發展現代有軌電車的適應性分析；既有現代有軌電車1 號線的有關問題；規劃其他現代有軌電車線路發展的評估；總結評估的主要結論，進一步明確珠海市既有現代有軌電車1 號線是否繼續保留、其他線路是否繼續發展等問題。運營兩年的項目面臨的問題似乎又回到了起點，令人深思。

客流量是有軌電車存在的根本，也是PPP 項目能夠存活的源泉。有軌電車PPP 項目中回報來源主要是運營服務費，如公式1 所示：

運營服務費=影子票價×預測客流量 （公式1）

其中：影子票價指社會資本為滿足建設運營及合理回報要求政府支付的單次測算票價；預測客流量指可行性研究報告中的預測客流量數據。

在項目運營中倘若項目經營性票款收入、多種經營收益不足以覆蓋建設、運營成本及社會投資人合理收益時，不足部分將由政府可行性補助予以解決，如公式2 所示：

可行性缺口補貼=運營服務費- 實際票務收入- 多種經營收益 （公式2）

從公式2 中可知，當項目運營時，倘若實際客流量比預測客流量少時，又沒有其他的經營收益時，項目業主面臨低收入、高成本的境地，政府就面臨巨大的可行性缺口補貼，而PPP 項目就將失去它的本質意義，而最終變成政府回購的項目。可見在規劃、建設現代有軌電車PPP 項目時，項目可行性研究階段客流量預測數據的科學性和理論性將會對項目最終運營有較大的影響，甚至決定了項目的成功與否。

3.2 有軌電車替代品研究合理化

在PPP 項目中替代品的研究非常關鍵，它直接影響到了項目的客流量。目前，有軌電車作為居民出行公共交通工具，在中小城市中最大的替代品就是電動自行車。以全國文明城市、國家衛生城市、中國優秀旅游城市銅陵市為例，采用市場調查的方式，統計了以年齡、性別、職業、學歷、收入、環保意識、天氣、出行時段、出行目的、出行距離為指標下使用電動自行車、常規公交車、出租車、私家車、自行車、步行六種交通工具的比率，每一個指標下都包含兩個因素，如表4、表5 所示[8]。

從表中可見，六種交通工具中，不論哪個指標，“電動自行車”作為交通工具適用的人群非常廣，使用頻率非常高，幾乎占到50%的比率。除了出行距離較大（15km）時，電動自行車的使用比率都遠遠高于常規公交車等其他五種交通工具。可見，在中小城市里，電動自行車輕巧、靈活、方便、便宜被廣泛應用在中短距離的出行。而有軌電車線路較短時，如珠海有軌電車8.8 公里，三亞有軌電車示范線路8.4 公里等，更是電動自行車的競爭對手。對有軌電車替代品合理研究，發揮有軌電車的專有優勢，乘坐舒適，人性化設計，專有路權，準時準點等的特點，才能使項目成功運營。

4.推進有軌電車PPP 項目運營管理

當有軌電車PPP 項目落地后，運營服務管理是維持項目的重要手段。政府和社會投資人作為利益共同體就應當充分發揮有軌電車的優點，努力克服它的不足，更好地服務市民出行。運營項目中，淮安市有軌電車多項運營數據和指標達到甚至超過國家規范，在行業內處于領先水平；而珠海市有軌電車運營數據令人擔憂，2019 年淮安、珠海現代有軌電車運營服務情況統計匯總如表3 所示[3]。

表3 2019 年淮安、珠海現代有軌電車運營服務情況統計匯總表

表4 銅陵市出行方式結構隨年齡、性別、職業、學歷、收入分布表 單位：%

表5 銅陵市出行方式結構隨環保意識、天氣、出行時段、目的、距離分布表 單位：%

淮安市有軌電車董事長耿遜在介紹運營經驗時提到運營管理者應提前介入電車工程建設中，為今后運營管理打好基礎；用精致服務吸引客流，充分發揮電車中運量的優勢；注重發揮電車快捷性的特點，做到能快必須快，該慢必須慢；多措并舉保證電車運營準點；立體防控保障電車運行安全等措施，為各地中小城市有軌電車運營服務提供借鑒。

5.結語

現代有軌電車的復興和發展，為PPP 模式推廣運用提供了廣闊領域，是社會生產力發展的必然趨勢。但要保證現代有軌電車PPP 項目的成功落地、運營，還需要不斷借鑒和學習，加強項目的全壽命周期管理，在項目建議階段，明確項目采用PPP 模式的初衷，強調有軌電車公共交通的核心功能；在項目可行性階段，加強現代有軌電車客流量預測的科學性和合理性，加強電動自行車等替代品的研究；在項目運營階段，借鑒成功案例經驗，吸取失敗案例教訓，多項舉措促進項目順利實施等都是值得我們思考研究的領域。