四川省農民合作社治理指數設計及治理評價

楊晨晨，王要要，張艷萍，張社梅

(四川農業大學 管理學院,四川 成都 611130)

農民合作社治理問題一直以來受到各界的廣泛關注，已形成的普遍共識是合作社數量日益膨脹而經營質量亟待提升，其中，內部治理結構不規范、運行機制不暢、與農戶利益關系不緊密等問題突出。隨著國家對合作社規范化問題的重視和一系列政策的實施，合作社的內部治理機制正在發生變化，產業鏈不斷延伸和拓展，外部資源的滲透與聯結強化等等，這些新形勢要求緊跟合作社發展的新特征，與時俱進科學、合理、客觀地評價合作社的治理水平，從而為合作社的科學決策和發展提供決策支持。

國外合作社發展已有150 a的歷史，有多位學者對合作社的性質和治理結構進行研究。作為一種兼具企業屬性和共同體屬性的社會經濟組織，農民合作社同時追求經濟效率和社會公平，其治理結構具有獨特性[1]。從合作社內部的治理結構來看，美國規模較小的理事會有助于提升合作社的財務績效，而規模稍大的理事會有助于提升合作社非財務績效；此外，給予外部理事投票權，有助于提升合作社的績效水平[2]。Franken 等[3]對理事會結構與合作社績效關系的分析也表明，外部理事的引入能夠提高合作社產業知識結構和決策的科學性。如轉型后德國東部農業合作社具有合作式民主和經營上的協調性，通過定期和不定期的內、外部審計，保證了全國合作社具有非常低的破產率[4]。一些研究還指出隨著合作社數量減少、競爭壓力增大等新形勢，合作社向著聯合發展、外向型經營、產加銷一體化運作的方向演變，這也帶來治理結構的變化[5-6]。

國內對農民合作社治理問題的研究，目前主要集中在治理本質、治理結構、治理效率評價等方面：一是合作社治理機制研究。文雷[7]從農民專業合作社退出指數、外部理事比例、內部監督指數、成員異質性4個方面來考察合作社治理機制。也有學者指出合作社治理本質上是對不同類型交易的治理，可從搭便車問題、委托代理關系、社員質押的制度安排及監督者收益進行剖析[8]。二是合作社治理結構研究。吳彬等[9]報道構建基于成員在投資者、惠顧者和控制者3種基本角色匹配度的合作社治理結構分析框架；馮娟娟等[10]報道可將合作社治理結構劃分為“成員大會-理事會”和“普通成員-核心成員-理事會”2種典型模式進行分析。三是合作社治理效率評價。少數研究借鑒顧客滿意度指數，構建合作社運行效率評價模型[11]或合作社治理效率評價模型[12]。同時，也有研究借鑒發達國家合作社治理經驗，認為合作社必須構建良好的組織化體系，努力提高社員的專業素質和水平，同時更要有嚴格透明的審計制度。

已有研究為全面、系統理解合作社內部治理提供了堅實的基礎，但如何評價農民合作社內部治理水平方面還未達成共識，在系統構建合作社評價體系方面的研究還比較薄弱。治理指數作為衡量公司治理狀況的晴雨表，兼具加強監管、指導投資、強化信用與診斷判斷等功能，已在公司治理中得到廣泛的應用。本文將借鑒公司治理指數相關理論，結合合作社發展實際設計構建合作社治理指數，旨在綜合考察合作社的治理水平，并以四川省為例對合作社治理狀況進行實證分析。本文的邊際貢獻在于：(1)創設合作社治理指數，構建一套科學的合作社治理指標體系，通過結合調研數據實證分析，準確評價現有合作社治理狀況、提煉治理特征；(2)從政府角度，細致、客觀測評合作社治理水平，揭示影響其治理水平的關鍵因素，能促進政府把握合作社發展狀況，并進一步提出改善合作社治理水平的政策；從合作社角度，自測自評與優秀示范合作社找差距，可以研究具體改進方向，提升措施更具體和有針對性。

1 合作社治理指數的界定與理論基礎

1.1 合作社治理指數界定

經過多年的研究及實踐，公司治理指數已經成熟并應用于各大公司績效和發展潛力的評價。國內公司治理指數最早是由李維安教授等[13-16]提出，從控股股東治理指數、董事會治理指數、監事會治理指數、經理層治理指數、信息披露指數、利益相關者治理指數構建了中國上市公司治理狀況評價指標體系。此外，多位學者還進行了拓展研究，如大股東對公司治理的影響[17]、董事會治理指數[18]、國有企業治理指數[19]、上市公司綠色治理指數[20]等。目前，公司治理指數仍然是企業管理領域學術研究的重要內容。

相較于公司治理指數，農民合作社治理指數的提出和發展仍非常緩慢，目前還沒有看到有相關的文獻。農民合作社是不同要素所有者為了共同的利益而結成契約的組織，資源稟賦差異導致其成員的異質性，進而導致了核心成員和普通成員的產生。隨之出現少數大股東與多數小股東并存的情況，則核心成員掌握主要剩余控制權，普通成員剩余控制權非常有限。《中華人民共和國農民專業合作社法》明確規定盈余分配比例最小值，合作社需要保護社員利益、維持公平，因此，最終剩余并不完全由核心成員所有，多采用按比例盈余分配。相較而言，企業由不同財產所有者組成，是一系列契約(合同)的組合，對外簽約人或對內管理者均必須對自己投入要素有明確所有權，本質上是個人之間交易產權的一種方式。在企業中，財產所有權分為收益權和剩余控制權，由所有權主體享有，并受到諸如資本結構、法律和習俗等影響，不同企業適用的利益分配機制并不唯一。目前在合作社中，由于存在核心成員和普通成員的“雙向選擇”，即出資最多者希望得到控制權，出資較少者希望規避風險，實際控制權最終集中于核心成員身上，由此看來，核心成員也在一定程度上承擔了資本家和企業家的雙重角色[21]。

借鑒公司治理指數概念，結合農民合作社的本質屬性，本文將農民合作社治理指數定義為：運用統計學原理，通過構建評價指標體系和測算指標值，以指數形式對合作社治理狀況做出系統、客觀評價的綜合性指數指標。該指數偏重考察組織的設立和運作的合理性，考慮合作社的信息披露和財務審計制度的規范性，探究內外部、上下游聯系緊密性和利益相關者權益的完整性等。其功能在于改善合作社經營質量，提高診斷、治理和決策水平，維護利益聯結關系，規避合作社管理風險。

1.2 合作社治理指數的理論基礎

農民合作社作為撬動農村經濟的杠桿，常常涉及外部政府、企業，內部社員、監督者和管理者之間多元化關系，“資合”的性質使其在追求經濟利益時，需要兼顧社會公平。于是，在合作社的演進中，社員與合作社的委托代理關系、合作社與外部企業和投資者等的利益相關關系應運而生，實際經營過程中合作社的標準化和機械化生產，在一定程度上追求規模經濟以降低成本。綜合農民合作社特點和發展趨勢，構建農合指數時考慮以下三則理論。

1.2.1 委托代理理論

委托代理理論認為，委托人與代理人之間的利益分歧、信息不對稱性、契約不完備性和交易費用是產生代理問題的根本原因，委托人可以通過設立適當的激勵機制或花費一定的監督成本，來限制代理人背離委托人利益行為的發生，從而降低委托人與代理人之間的利益沖突[22]。就合作社這一特殊經濟組織而言，農產品、參與主體、交易環境等因素都會影響成員之間的交易及其關系。另外，農民合作社中人力資本的差異產生了合作社的異質性成員結構，邊界的模糊導致合作社凝聚力差，組織結構松散，常需借助外力來推動組織的發展[23]。目前，合作社的社員與合作社管理者之間存在委托代理關系，具體為：社員將自身的權利委托合作社行使，合作社形成“三會”以更有效行使該委托權利。因此，“三會”完整程度高低、組織形成方式規范與否和日常執行有效性高低直接關系合作社發展好壞和對社員意見的代表性高低，即規范化的組織結構和良好運行效率是合作社可持續發展的有力保證。

1.2.2 利益相關者理論

利益相關者理論認為與企業相關的股東、債權人、員工和供應商等都為企業投入了“專用性資本”,承擔了企業的風險, 企業缺少它們中任何一個都無法持續發展, 企業不僅要為股東利益服務, 同時也要保護其他利益相關者的利益[24]。此理論同樣適用于農民合作社的演變，隨著合作社內外部利益相關者之間的聯系越來越緊密，合作社在治理過程中已不再單邊追求完全依靠自身資源達到高治理水平，而是逐漸重視合理引入外部資源，為合作社服務。于是，合作社的演變從生產者單邊治理演變為利益相關者的共同治理，其治理結構設計就是合作社成員集所有者、惠顧者、雇員于一身[25]，由此得到的利益相關者影響農民專業合作社成長的實證模型，則將農民專業合作社分為合作型、指導型、關聯型3種類型利益相關者。在此背景下的社員治理，對合作社盈利分配的方式和比例的選擇、股份結構以及內外部合作關系對合作社發展均有深遠影響，反映合作社決定的民主性及經濟效率。另外，不同類型的利益相關者訴求不同，社員關心社務公開和信息的透明度，重視自身利益和成員賬戶的狀況，外部上下游企業、政府和研究所等利益相關者關心年報報送、合作社財務制度等方面，這也表示不同利益相關者行為差異對合作社的治理過程將會產生不同程度的影響。

1.2.3 交易成本理論

交易成本是指由于存在知識和經驗差異、信息不對稱，不同交易主體間的利益沖突調和過程中損耗的資源[26]。交易成本理論提出完整的交易成本理論體系，表明交易成本產生的原因是資產專用性、機會主義和有限理性，通過契約的概念將交易特征與不同治理結構的選擇問題聯系起來，其基本邏輯為：不同特征的交易產生不同的交易成本，為實現這些交易所簽訂的契約類型也不同，而不同的契約類型又對應著從市場到企業的無限種治理結構，選擇哪種治理結構的核心標準在于其是否能夠實現交易成本最小化[27]。針對合作社治理而言，其本質上是對不同交易類型的治理，無論是合作社的哪種交易，都構成其運營、擴張和治理的基礎，上至合作社生產資料采購，下至財會和審計監督等，都構成合作社的交易成本，不同的交易類型對合作社的內部治理產生的影響也會有所區別[28]。

基于上述理論基礎，后文將從組織結構、內部控制、社員治理、利益相關者治理以及信息披露5個維度構建合作社治理指標體系，形成一套科學的治理指數，為合作社的內部治理情況提供參考，有助于合作社采取適當的治理機制，提高治理水平。具體的合作社治理結構如圖1所示。

圖1 農民合作社治理結構的分解

1.3 農民合作社內部治理指標體系構建

1.3.1 農民合作社內部治理指標選取原則

相關性原則。內部治理指標的選取相關于農民合作社發展方向和規范化需要，相關于內外部利益相關者及合作社組織結構。該原則要求農民合作社內部治理評價體系選取的指標和所研究的合作社發展和現狀的項目是高度相關的，該指標需要適用于分析合作社現狀以及所涉及發展關鍵因素，要指向本文研究目標。

邊界清晰原則。確定的內部治理評價指標需有清晰的、易于理解的定義，指標的來源和選取要有清晰明確的說明，詳細說明什么指標將被測度到，采取什么方法被測度到。合作社內部治理評價體系分為具體內容和詳細指數，該評價體系的確定需要有大量的文獻研究和定義作為支撐。

客觀性原則。本文使用熵權法要求通過實地調研所獲取的指標信息以及相關問卷數據是真實的，在使用熵權法確定指標體系指數時確定的數據是準確的，得到的熵權和權重是可靠的，數據能夠公平客觀反映合作社內部治理狀況，受到主觀和極值等因素影響小。

實用性原則。該評價體系建立所產生的費用和需要的時間對于建立者都是可以承受的，所需要的信息和數據在實際調研中是可以準確獲得的。本文采用實地調研、面對面訪談相結合方式，對社長及負責人訪談獲取第一手資料，因此，綜合了解哪些信息在評價者所面臨的各種限制條件下是可以獲得的，是對評價體系順利構建的保證。

1.3.2 農民合作社治理指標體系構建

在我國，農民合作社是一種新興的特殊市場競爭經濟組織，實際創辦者多為鄉村精英，呈現“少數投資者+多數惠顧者”的核心-外圍發展模式，“大農吃小農”的現象普遍存在。目前國家針對農合治理的文件表明，我國農民合作社正處在從“量入為主”進入“以質為先”的發展新階段[29]。因此，中國農民合作社治理水平評價指標體系立足于農民合作社面臨的治理環境特點，側重于組織結構，強調內部控制、社員治理、利益相關者治理和信息披露等方面，表1具體顯示了農民合作社內部治理水平評價體系指標構建的具體內容。

表1 農民合作社治理評價指標體系

組織結構。農合“三會”指理事會、監事會和社員代表大會，分別行使執行、監察和決策的職能。良好有效的決策要求理事會成員具有一定的獨立性，且該會成員應能代表社員總體利益，其成員應占比較高。監事會主要監管理事會和社員代表大會工作，監督效果高低與參與監督成員的獨立性高低呈正相關。另外，合作社日常執行直接關切社員的利益，“三會”成員人數和參與決策和運營的人員比例需要符合《國家合作社規范化條例》，滿足召開次數和成員出席比例。

內部控制。議事決策指“三會”關于本社重大事項決策和修訂的確定，其執行過程按照《關于引導和促進農民合作社規范發展的意見》要求，需要通過“一人一票”完成，強化普通成員的決策參與，提高合作社經營決策的民主性[30]。針對社員日常管理，相關研究從財務記錄是否完整、是否全部向成員公開等角度入手有所測評。另外，結合中國上市公司治理評價系統農民合作社規范化發展要求，通過是否進行審計對內部控制的經濟效益方面研究。

社員治理。社員代表大會切實反映社員的意愿，生產資料的采購以及盈余分配與社員利益密切相關，社員參與度所占比例越低，合作社內部治理越集權，故用生產資料采購參與度、盈利分配決定參與度2個方面對社員參與度進行分析。我國農民合作社的盈余分配主要采取了按交易量返還、按股分紅或者二者相結合的方式，從完全按交易量返還盈余到完全按股分紅，通過盈余分配方式選擇了解合作社的民主程度。

利益相關者治理。農合利益相關者主要是社員、投資者和外部合作者社員與合作社有一定的交易，為全面了解農合經濟能力和發展能力，要按照利益相關者進行細化，將股份結構和外部合作關系納入合作社利益相關者治理的考量中。穩定契約關系有利于降低不確定性，在締結穩定契約或者股權聯結產生的費用低于搜尋成本時，合作社具備較強的外部支持，有較強競爭實力。

信息披露。在組織實現收益一定的情況下，各部分利益相關者的利益此消彼長，為避免侵害到其他部分的利益，評價指標社務公開以定期公開社務狀況為衡量標準，年報報送以是否定期向主管部門報送相關信息為標準。當前我國社員主要關心自身權益是否得到保障，他們主要從社務是否全部向成員公開方面進行監督制衡，因此，選用“合作社是否定期向主管部門報送相關信息”指標測量組織的內部信息治理情況，由政府機構核查其自我約束和相互制衡的治理情況。

2 農民合作社治理指數構建

2.1 指數構建方法選擇

2.1.1 評價指標體系權重的確定

合作社內部治理體系權重的確定直接影響各要素對總體評價的影響程度，對得出結論有顯著作用。綜合考慮數據波動性、數據間相關關系以及數字大小信息，確定采用熵權法計算體系權重，降低主觀賦分法的不確定性影響。熵權法是一種客觀賦權法,其根據各項指標觀測值所提供的信息的大小來確定指標權重。設有m個待評方案，n項評價指標，形成原始指標數據矩陣xij(mn)，對于某項指標xi，指標值xij的差距越大，則該指標在綜合評價中所起的作用越大；如果某項指標的指標值全部相等，則該指標在綜合評價中不起作用。

2.1.2 計算指標的熵和權

以無量綱化后的指標數值為基礎數據，計算第i個用戶的第j個指標的比重，計算第j個指標的信息熵，計算第j個指標的權重。

2.1.3 指標加權計算得分

利用加權求和公式計算樣本的分數或評價值。熵權法能深刻反映出三級指標的區分能力，進而綜合相加得到更高一級指標的權重，作為客觀賦權方法，相對于主觀賦權方法具有較高的可信度和精確度，算法簡單，可實施性強。

2.2 指標值的處理

2.2.1 不可避免的行業因素剔除

在構建合作社治理指數時，需要剔除不可比的因素對評價指標值的影響，明確絕對因素和相對因素的影響。涉及的農民合作社規模大小及盈利絕對值在合作社之間不具有可比性。因此，在構建合作社治理指數時，對此類絕對因素應采取一定方式剔除影響。具體方式為：

拆解合作社規模及盈利相關因素，采用通用指標進行量化，通過分解后的權重賦分得到內部治理效果，同化分母使結果具有代表性和可比性，減小絕對因素的影響。如，采用“三會“成員分別占社員比例大小替代“三會”人數進行評價、采用社員出資比例代替社員出資額進行評價。

2.2.2 極端值控制

農民合作社所處的治理環境不同，相關政策不同，使得評價后的農民合作社治理指數出現極端值，影響其縣區或整體治理指數的研究，造成農民合作社治理指數變動不規律的現象。因此，需要再對極端變量值進行控制和處理的基礎上，進一步對農民合作社內部治理狀況進行評價。對此類社會經濟現象極端值控制，多從正態分布和中心極限定理入手，在樣本量足夠大的情況下，樣本平均數的分布為或者漸進于分布為N(u,σ/n)的正態分布。因此，此處擬定評價指標X服從正態分布,即X～(u,σ/n)，采用 3σ界限進行控制。上限為u+3σ，下限為u-3σ。

2.2.3 無量綱化處理

反映農民合作社內部治理指標的具有不同量綱和量綱單位，每個具體指標數據需按變換公式進行無量綱變化，計算出該指標的變換值，變換值保留小數點后2位。

2.2.4 專家評分評價法

結合《農民專業合作社示范社創建標準(試行)》等國家政策文件對合作社治理判定的基準要求，邀請農民合作社相關領域專家對設計的問卷每一項問題選項進行標記打分，得到每個評估問題選項對應的分值。將所有專家標記打分數值進行逐一對比，討論所有專家所評的分數是否能代表他們的意見，如有不妥之處或是不能反映他們意見的地方，專家對相應問題選項重新標記打分，直至相應分值符合國家文件要求并不再變動為止。

2.3 農民合作社治理指數體系編制采用的標準

評價標準的確定是繼指標選取和得分確定兩要素之后的又一重要要素，直接關系到治理結構評價結果的確定。評價標準的確定由編制治理指數的目的確定。農民合作社治理指數的編制目的在于了解農民合作社內部治理具體優劣勢、方便合作社負責人和政府管理、明確整縣推進試點政策的進度。結合已經較為成熟的上市公司治理指數評價標準，編制農民合作社治理指數體系標準，以FCGI表示農民合作社治理指數，FCGI為“Famer Cooperation Government Index”的首字母縮寫，編制結果采用百分制形式表示，高值為100，低值為 0。具體評價的等級為：

FCGIⅠ：指數評分≥90；FCGIⅡ：指數評分80～90；FCGI Ⅲ：指數評分 70～80；FCGIⅣ：指數評分 60～70；FCGI Ⅴ：指數評分 50～60；FCGI Ⅵ：指數評分<50。

綜合南開大學公司治理指數評價標準和熵權法賦權重的計算結果，進一步將評價等級界定為：優秀、良好、一般、合格、差、較差6種。得分越低，說明該項指標或者該合作社治理狀況越待改進；得分越高，說明該項指標或者該合作社治理狀況越好、規范性越高。

3 農民合作社內部治理狀況分析

3.1 數據來源與樣本特征

本文使用的數據來自2020年7月對四川省10個區縣市進行的實地調查，課題組對全省采取重點抽樣的方法，選取平原區(安州區、江油市、綿竹市)、丘陵區(儀隴縣、恩陽區、羅江縣)、山區(敘州區、屏山縣、漢源縣、天全縣)共計10個區縣市，對合作社領辦人或負責人面對面交談本次調查共回收問卷456份，其中有效問卷439份，有效率96.50%。其中以水果為主導產業的合作社占32%，糧油合作社占18.5%，以蔬菜為主的合作社占9%，以生豬、水產、茶葉等其他產業為主導產業的合作社占比不到8%。樣本具體分布如表2所示。

表2 樣本的地區分布

3.2 農民合作社內部治理狀況分析

3.2.1 樣本農民合作社總體治理狀況良好，不同合作社差異大

數據(表3)顯示，綜合評分最高值為100分，最低值為2.14分，平均值為54.44分，屬于FCGI Ⅴ。全部樣本農民合作社達到FCGI Ⅰ、Ⅱ標準的分別有27和51家，即評分在80分以上的農民合作社為78家，占樣本總體17.77%；達到FCGI Ⅲ標準有67家，占總體樣本15.26%；達到FCGI Ⅳ標準有92家，占總體樣本20.96%。 因此，治理指數在60分以上的樣本合作社占比達到53.92%，這一定程度上說明通過各方努力，農民合作社的治理狀況已經好于各界的預期。

表3 各項治理的得分

進一步從治理結構具體的五大方面來看：

從組織結構治理狀況來看，90.89%的合作社已經設立了“三會”,66.97%的合作社按照章程執行會員代表大會制度，92.26%理事會成員、62.87%監事會成員的設定符合獨立性原則。組織結構治理狀況得分為73.84，在五大指標中最高，說明從組織的形式設定來看，合作社規范化程度和治理水平較高。

從內部控制治理狀況來看，84.28%合作社的“三會”表決實行一人一票制度，74.49%合作社重視審計監督，有69.93%合作社聘請專人進行賬務管理，但超過40%的合作社并未按照規定設立成員賬戶。內部控制治理狀況得分為71.58，財會制度得分為64.30,低于內部控制平均得分。說明從內部控制總體來看，合作社具有一定的規范化，但財會制度方面狀況不佳，尤其是按規設立成員賬戶這一指標并未很好地落實，極大影響內部控制的有效性。

從社員治理狀況來看，66.97%合作社社員按規定出席社員大會，68.34%合作社社員有效地參與生產資料的采購，49.20%合作社社員被動接受盈利分配方式和比例，按照交易量分配并符合國家標準返還比率60%的合作社不到兩成。說明合作社社員參與度不足，并且絕大多數合作社已經具備盈余分配的意識，但難以達到盈余返還的國家標準。這可能與在進行按交易量分配盈余之前，合作社已經在回購等環節和社員進行了分紅，采取了不同盈余分配方式有關。

從利益相關者治理狀況來看，61.73%合作社社員出資比例達到國家標準，39.18%合作社與外部不存在穩定的合作關系。利益相關者治理得分為61.23，說明合作社在利益相關者治理方面效率較低，重視度不足，股份結構較不規范，所有人和出資額比例并未有較好對應，存在與外部上下游企業、農戶等之間沒有良好穩定的合作關系的情況。

從信息披露治理狀況來看，對外，有76.08%合作社定期向主管部門報送年報信息；對內，僅有51.25%合作社定期公開社務狀況。信息透明度得分為63.42，社務公開得分為51.05，低于總體信息披露得分，說明從信息披露角度來看，合作社并不能很好保持信息透明度，對主管部門和對社員的信息披露重視度不一致，普遍存在不公開或較少公開社務的狀況。

3.2.2 示范社和非示范社治理狀況差異較大

根據《國家農民專業合作社示范社評定及監測暫行辦法》等政策文件，國家著重從成員數量和經濟實力入手將農民合作社分為五類：國家級、省級、市級、縣級示范社和非示范社。國家級示范社從事一般種養業人數不低于100人，成員出資總額100萬元以上，固定資產和年經營收入據地區分有東部150萬、400萬元以上，中部100萬、300萬元以上，西部50萬、150萬元以上。五個等級根據等級順序，要求依次遞減。

從綜合值來看，示范社綜合得分均值為62.63，非示范社綜合得分均值為48.51，說明示范社綜合治理水平顯著高于非示范社，但兩者均值均不高，可見，總體情況不樂觀。

示范社與非示范社治理水平分布較為一致，組織結構和內部控制得分最高，社員治理得分最低，結果(表4)表明，兩者在內部治理上著重方面相似，對組織結構和內部控制規范性最為重視，對社員治理的有效性最不重視。

表4 示范社和非示范社相關指標治理得分均值

示范社各項指標均高于非示范社，且差異較大。示范社與非示范社五方面得分均值相差依次為16.68、14.68、13.28、17.94和8.52。說明示范社的設立有利于合作社治理的各方面的提高，這是因為示范社管理規范化、生產標準化和對接市場化，部分已形成自己的品牌，更多的關注也會倒逼合作社發展，另外，今后非示范社在利益相關者方面有很大的提升空間，應該高度重視與上下游企業和農戶的聯系，合理引入外部資源并明確利益聯結關系。

3.2.3 地區治理水平總體較差，經濟實力對治理水平影響不明顯

以GDP衡量地區的經濟發展水平，對10個縣的合作社治理指數進行計算和排序，具體見表5。

表5 農民合作社治理指數排名與所在縣區GDP比較

從地區總體得分分布來看，地區治理水平普遍偏低，地區之間治理水平相差極大。10縣僅有敘州和羅江兩地達到合格標準，調研地區治理平均得分為54.97分，中位數為55.71分，均低于合格分數，地區總體治理水平得分主要分布在50～60區間及50、60節點附近，極差為41.61分。

從地區合作社得分來看，合作社合格率較低且兩極分化較嚴重。10個縣(區)治理水平合格的合作社有161個，總體合格率為36.67%。敘州、江油、屏山、羅江和安州5個縣(區)樣本合作社合格率均高于平均值；相反，漢源、恩陽、儀隴、天全和綿竹5個縣(區)均未達到平均合格率。 5個合格地區和5個不合格地區合作社總量相近，但前者合格合作社達110個，占總合格數量的68.32%，后者僅占31.68%，略超過三成。

從經濟實力和治理水平來看，兩者不呈現顯著相關關系，隨著當地GDP的上升，FCGI分并未顯著上升。如：屏山縣2019年總產值僅為75.7億元、第一產值為18.59億元，但合作社治理得分在10縣中位于第3位；相反，即使綿竹2019年總產值超過340億元、第一產值達到30.61億元，但其合作社治理得分遠低于60分的合格標準。當僅考慮第一產業產值與治理水平時結果亦然。

4 小結與建議

本文在綜合評價法的基礎上，從組織結構、內部控制、社員治理、利益相關者治理和信息披露五個方面，構建農民合作社治理評價體系，創設合作社治理指數，并基于四川省10縣439家合作社的調研數據進行實證研究。研究發現：(1)合作社組織結構普遍較為完整，但在成員賬戶設立、社員參與盈余分配程度、社務信息透明度等內部控制和信息披露方面較為薄弱；(2)利益相關者治理方面合作社表現出與上下游企業和農戶關系不穩定、治理狀況總體欠佳現象，示范社總體治理水平明顯高于非示范社。由此，提出以下對策建議[31]。

4.1 注重內部控制、完善成員賬戶建設

為了建立健全合作社的內部控制體系，合作社應當充分認識監事會不可或缺的監督作用，及時組建和完善監事會。建議從成員組成入手，將無兼任合作社其他職務者作為選拔監事會成員的依據之一，從成員構成上提升獨立性；明確監督過程的權責分布，細化合作社事務監督流程，對監督結果及時公示和反饋，做到“權責對等”。另外，充分利用互聯網技術，盡快按規完善成員電子賬戶建設，一方面便于成員掌握合作社經濟往來情況，了解利益分配關系；另一方面，拓寬監事會成員監管社務的途徑，提高監管效率。

4.2 注重虛實結合適用為主、科學調整盈余返還制度

鑒于現階段大多數合作社無法達到合作社盈余分配中規定的按需交易量60%返還盈余的要求，建議盡快調整交易量返還盈余的相關規定。一是綜合考慮中國農民合作社的發展起步階段，以及當前需要資本資產的積累，深化對達到這一標準原因的認知，制定逐步提高至60%的分階段目標。二是細致考察合作社的財務核算實踐，結合盈利分配時段和方式的多樣性，以及前期社員產品交售定價等因素，優化盈余分配的方式和比例，鼓勵合作社在保證公平性和保護社員利益的基礎上，采取可監控的利益分配方式，賦予合作社更多活力。

4.3 合理引入外部資源、規范社務公開信息制度

合作社推進外部穩定合作關系時，應當按需汲取外部資源，并保持以合作社為主導的原則不變。既要對合作社項目的盈利分配和外部利益訴求進行充分評估，以恰當的盈利點和資源優勢吸引外部資本的有效注入，又要保持自身的主導性，改良利益分享、風險防控和監督等機制，實現內外部資源的有效、準確對接，實現合作共贏。另外，還應注意提高社務信息透明度，保證社員和外部資源對合作社經營狀況的了解，精確推進內外部合作的穩定和升級。

4.4 引導激勵同步、發揮示范社示范效應

目前示范社建設取得的成效顯著。據此情況，建議政府綜合考量合作社和地區特點，進一步推廣示范社政策，建立好“示范社試點、成果驗收、示范社成立和示范社監督”依次遞進的聯結關系，充分發揮政府對合作社的支持作用，確保合作社高質量、可循環發展。同時，針對合作社領導人和先進集體，采取精神榮譽、獎金支持等激勵手段，發揮示范社對農戶和非農戶的帶動和輻射效應，并鼓勵示范性合作社幫扶帶動非示范合作社，形成產業共建、利益共享的發展新格局。