農業合作社規范化發展研究

摘 要：隨著改革開放深入發展，我國農業合作社蓬勃興起，逐漸扮演著把弱勢小農戶帶入現代化市場的重要角色，成為推動農業現代化的重要抓手。但是在我國農業合作社發展過程中出現了“空殼社”、“休眠社”、未實行民主管理等問題，在財產制度方面出現了出資差距大、盈余分配未按交易額返還、公積金提取不規范等現象。本論文以農業合作社法人財產制度為視角，分析農業合作社不規范背后的原因，提出規范農業合作社發展應完善合作社法人財產制度的相關法律規定。

關鍵詞：農業合作社;法人財產制度;小農戶

一、農業合作社是小農戶與現代農業發展有機銜接的重要載體

“大國小農”是我國基本國情。第三次農業普查數據顯示，全國有2.3億農戶，小農戶在農業經營戶中占比為98%，小農戶從業人員在農業從業人員中占比為90%。并且在今后相當長的時間里，一家一戶的小農戶經營生產方式將在我國長期存在。我國要實現農業的現代化必須立足“大國小農”這一基本國情，充分認識到小農戶在農業現代化過程中的作用。習近平總書記在黨的十九大報告中指出要“實現小農戶和現代農業發展有機銜接”。這表明黨中央充分重視小農戶在現代農業發展過程中的重要作用，小農戶的現代化是中國農業現代化的關鍵所在。帶動小農戶現代化的一個重要力量就是農業合作社（以下簡稱合作社）。《關于促進小農戶和現代農業發展有機銜接的意見》要求創新合作社組織小農戶的機制，充分發揮合作社帶動小農戶現代化的重要作用。

在實踐中合作社日益扮演著把小農戶帶入現代化市場的重要角色，成為推動現代農業的重要抓手。自《中華人民共和國農民專業合作社法》（以下簡稱《合作社法》）頒布實施以來，在國家的大力扶持下，合作社在全國各地蓬勃興起，數量逐年增長。目前，全國合作社總數超過220萬家（見圖1）。

合作社聯合社10273家，合作社成員6682.8萬個;合作社成員以農民為主體，普通農戶成員占比95.4%。合作社資產、收益已經達到相當規模。《農民日報》數據顯示，“555家合作社營業收入平均為2329.07萬元，可分配盈余達到338.48萬元，平均盈余返還額213.91萬元。”合作社表現出較強的帶農增收能力（如圖2和圖3所示）。

二、農業合作社發展過程中的問題

1.存在“空殼社”、“休眠社”、“掛牌社”

“空殼社”、“掛牌社”是指沒有明確辦社目的，申請注冊合作社后，合作社并沒有實際運作，而成為名副其實的套利工具。“休眠社”是指本來具有辦社初衷，但是合作社成立之后由于自身實力有限、資金困難等問題經營不下去而走向敗落的合作社。這幾類合作社都可以概括為不規范的合作社，它們完全沒有發揮合作社的主要功能，沒有帶動農民創收致富。我國實踐中存在大量的“空殼社”，據《半月談》調查，東部某鎮20多個行政村，大大小小的合作社有近130家，除了僅有少數幾家合作社較為成功外，80%以上都是“空殼社”。據浙江、山東、廣東、河南、吉林、陜西、四川、寧夏等8省12縣的614家農民合作社和98個縣（市）進行的問卷調研，這些地區普遍存在著空殼社的現象，部分地方比較嚴重，空殼社數量占已注冊合作社數量的一半以上，甚至占絕大多數。根據江蘇省射陽縣地方金融監督管理局調查，江蘇射陽縣1048家合作社中，沒有實質性生產經營活動的合作社占比約為58%。

2.合作社社員出資差距大

根據《合作社法》第十二條，社員出資是合作社依法成立的條件之一。但每個成員是否必須出資沒有做規定，對于出資限額也無法律上的規定。這導致在實踐中出現有的社員未出資，或者出資較少或者非常多的情況，社員出資差距較大。《2018年中國農民專業合作社發展報告》中樣本示范社的理事會成員出資比例平均占60.73%，其中理事長個人平均出資超過半數（占34.57%）。在793個有效樣本中，示范社團體成員平均出資比例也較高，占34.31%（如表2所示）。

在樣本示范社中，超過六成（60.03%）合作社理事會出資占比超過了50%;其中，半數以上（55.68%）理事長的個人出資比例超過20%，更有1/4以上（26.15%）理事長的個人出資比例超過了50%。而在有效樣本中，示范社團體成員出資比例超過50%的也接近1/4。樣本示范社的普通成員出資相對較少，樣本示范社的理事會成員與普通成員出資差距大，理事長出資占比很高。（如表3所示）

3.成員地位不平等，沒有實行民主管理

合作社成員之間出資差距大，這種不平衡出資就為成員地位不平等、合作社無法實現民主管理埋下了隱患。實踐中許多合作社沒有實現民主管理，農民成員地位較低，農民理事成員占比少、話語權少。《中國農民合作社的發展與作用研究》指出，不同類型的合作社中農民理事的數量都偏少，企業家領辦的合作社中農民理事人數最少，低于農民領辦合作社一半;理事長絕對控股的合作社中農民理事少于理事長不絕對控股的合作社，示范社農民理事低于非示范社（如圖3所示）。

4.盈余分配不規范

根據我國《合作社法》第四十四條，我國合作社盈余分配應按照成員和合作社的交易額返還并且占比不得低于60%。在實踐中，我國合作社盈余按股分配導向突出，沒有貫徹盈余按交易額返還的原則，并且存在合作社盈余分配制度不公開、不透明的情況。《中國農民合作社的發展與作用研究》顯示，在合作社盈余分配構成中，按出資額返還的占54.64%;按交易額分紅占6.70%;以交易額為主，出資額為輔和對合作社分配不清楚的各占10.31%（如表4所示）。我國實踐中合作社的盈余分配與《合作社法》規定的按交易額返還不符。

5.合作社公積金提取不規范

根據我國《合作社法》第四十二條，合作社要提取公積金并量化到成員賬戶。但在我國合作社實踐中，存在不提取公積金、公積金提取比例少或提取公積金之后不量化到成員賬戶的情況。據福建林業合作社的調研結果，合作社完全無公積金的合作社占總數的89.2%，存在公積金的合作社數額也較少，均低于可分配盈余的10%（如表5所示）。

實踐中合作社存在不少問題，這些問題導致合作社為農民謀求共同利益的功能被大大削弱，小農戶在合作社中的地位和利益難以得到有效保障;這種情況與國家所要求的發揮合作社對小農戶的帶動作用相背離。《關于開展農民合作社規范提升行動的若干意見》指出要提升合作社規范化水平，增強其服務小農戶帶動小農戶的能力。

三、完善農業合作社財產制度的相關法律規定

促進合作社規范化發展應從完善合作社法人財產制度的相關法律規定著手，完善合作社成立、出資、管理、分配和公積金提取等方面的規定。

第一，完善合作社成立條件的規定。我國《合作社法》所規定的合作社成立條件過于籠統，使得在我國實踐中只要湊齊5個人，再加“一塊牌子、一個章子、一張桌子”即可成立一個合作社。對于合作社的注冊資本金最低應是多少也沒有明確規定，這為“空殼社”、“休眠社”的出現埋下了隱患。我國應盡早出臺《農民專業合作社登記管理條例》修訂版，在條例中盡可能地完善合作社登記所應當具備的具體資格條件，比如設立成員增加到10人以上，規定建立合作社時農民成員應占比例，規定合作社的最低注冊資本金。并且對建立合作社用到的組織機構、住所也應有具體的要求，應基本具有理事會、監事會和執行機構等，合作社所在住所也不能在某個人家里或者隨便一個居所。

第二，完善社員出資的相關規定。我國《合作社法》規定合作社要有符合章程規定的成員出資。對于每個成員是否必須出資沒有做明確規定，對于出資的上限和下限沒有明確規定。這種在出資上的模糊性規定，給社員出資留出了很大的自由空間，為合作社出資差距大埋下了隱患。導致實踐中出現合作社部分社員出資極多、部分社員出資極少，少數核心成員控制合作社的現象。我國《合作社法》須完善社員出資規定。例如，明確社員的出資義務，未出資的社員不能具有社員資格;設定社員出資的上限和下限;在社員義務中明確設置合作社社員的出資比例，即領辦人和普通農民出資比各應占多少比例。這樣可以促進合作社社員之間的出資平衡，也有利于保證農民專業合作社民主管理的實現，防止少數核心成員控制合作社侵犯普通成員的合法權益。隨著我國“三權分置”的逐漸確立，農民可以以土地經營權入股合作社，但土地經營權作為合作社出資的評估作價機制卻不完善。如何對土地經營權作為財產進行核算、采取什么估價程序和標準，這些問題還缺乏法律相關規定，這為農民以土地經營權出資產生了一定阻礙。出資評估機制是土地經營權能否有效入股合作社的重要一環，合作社相關法律中增加科學有效的土地經營權評估制度的內容至關重要。

第三，完善盈余分配制度的相關規定。合作社盈余分配按照交易額返還的提出者是羅虛代爾公平先鋒社的社員何瓦斯，其目的是為了鼓勵社員與合作社多進行交易。國際合作社聯盟確定了合作社盈余分配應堅持按交易額返還原則，我國《合作社法》也明確規定了盈余分配應按交易額返還。但是實踐合作社沒有貫徹這一原則，而是采用了按出資額分紅等形式。這一定程度說明當前階段合作社對資本的需求較大，在“公平”面前更追求“效率”。為了更好地促進資本對合作社的投資，滿足當前階段合作社規模擴張的需要，同時又兼顧小農戶在合作社中的收益。我國《合作社法》可采用盈余分配按交易額返還為主，按股份分紅為輔的分配形式。比如在法律上規定盈余分配按交易額返還和按股份分紅各占一定比例，主要還是按交易額返還。

第四，完善公積金提取的相關規定。我國《合作社法》第四十二條對于合作社是否提取公積金采取的是建議式的規定而不是強制性的規定，這導致合作社可以在章程中規定提取公積金，也可以規定不提取公積金。在公積金方面合作社擁有較大自主權會導致部分合作社不提取公積金，這不利于合作社長久發展。合作社公積金提取之后量化到成員賬戶的標準不明確，以及量化之后的公積金是否可以直接當作分紅沒有規定，這使得實踐中合作社公積金提取和量化都不規范。《合作社法》在公積金提取上可以采取強制性規定，即要求每個合作社必須按一定比例提取公積金。同時應當明確公積金量化的標準，使得合作社公積金提取有據可循。量化標準可以采取以下幾種方式：一是依據成員與合作社的交易額來確定;二是以成員出資為標準，或者將成員出資和交易額結合起來，兩者各占一定比例;三是采用成員平均的辦法。并且對于量化到成員賬戶的公積金是否要在年底分紅的時候予以分割這一點法律沒有明確，學界也有許多觀點，主流觀點認為合作社公積金不應當用于分割。原因是公積金為合作社的公共積累部分，來自于合作社長久社員的貢獻，如果新入社的社員參與公積金分配勢必造成分配不公和社員“搭便車”的現象。對此，我認為分割公積金可以增加合作社成員的收益，增強合作社成員的獲得感和積極性。將公積金予以分割，但是為了避免“搭便車”現象可以將量化到成員賬戶的公積金份額轉化為成員出資份額，而不是直接用于分紅，以這種方式將合作社的公共積累劃分到全體成員的出資中，既增加了成員的出資額，又保存了合作社的公積金。

四、結語

總之，明確合作社的特別法人性質，完善合作社法人財產制度的相關法律規定，切實為合作社規范發展提供法律保障，將有助于解決合作社發展過程中出現的一些問題，更好地推動合作社成為小農戶和現代農業之間銜接的橋梁，促進合作社的規范化發展。

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作者簡介：雷瑾（1996.01- ），女，畬族，江西省贛州市人，復旦大學，馬克思主義中國化專業，研究生，研究方向：馬克思主義在中國的傳播與發展