促進型地方立法實證研究

江國華 童麗

〔摘要〕促進型立法是通過提倡、引導等方式貫徹國家意志的一種新的立法模式。近年來，隨著國家治理重心下沉，我國促進型地方立法發展迅速，并在地方經濟社會文化事業的促進和發展中發揮了重要作用。就內容而言，促進型地方立法重點關涉物質、政治、精神、社會、生態等“五大文明”的促進和發展領域;就數量分布而言，促進型地方立法呈現出法律執行性促進型立法穩中有降、制度實施性促進型立法穩步上升、事務性促進型地方立法漸成主流的發展趨勢。就立法技術和質量而言，促進型地方立法不乏優秀范例，但整體上因立法時間相對集中，橫向移植、內容相似度偏高等問題比較突出，導致相關立法的民主性、地方性、創新性不足。

〔關鍵詞〕促進型立法;地方立法;立法集中;立法移植

〔中圖分類號〕D901〔文獻標識碼〕A〔文章編號〕1000-4769（2021）03-0076-14

〔作者簡介〕江國華，武漢大學法學院教授、博士生導師;

童麗，武漢大學法學院博士研究生，湖北武漢430072。

促進型立法作為中國特色社會主義法律體系的重要組成部分和憲法實施路徑之一，對弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化，增強社會主體法治參與積極性等方面具有價值引導、行為促進的功能，是良法善治之重器。地方的促進型立法實踐已有二十余載，自2015年修訂《中華人民共和國立法法》（以下簡稱《立法法》）賦予設區的市人大及其常委立法權以后，促進型地方立法實踐空前活躍，調整范圍也呈擴寬趨勢，相關立法內容已從經濟領域延展至公共服務等諸多領域。促進型地方法規已具規模，有必要對促進型地方立法展開實證研究，以洞曉其基本面相、發展趨勢以及立法質量。

一、內容考察：促進型地方立法的基本面相

根據已頒布的促進型地方法規來看，我國已初步建立以憲法五類文明建設為核心的促進型立法體系，其調整范疇可分為：物質文明、政治文明、精神文明、社會文明、生態文明五類立法事項，并著重將憲法總綱中的制度性權利、政策性條款落實于促進型立法實踐中，形成內容多元有序的促進型立法模式。盡管有學者認為《立法法》第72條規定的立法事項①屬于“等內”，不宜作擴大解釋②，但是五類促進型地方立法已同經濟、社會發展以及全面深化改革相適應，實現了相關立法內容從原本偏重物質經濟類立法到各領域法治建設多元發展的局面，不限于城鄉建設管理、環境保護以及歷史文化保護。具體調整內容如下：

（一）物質文明類促進型立法

物質文明類促進型立法是我國物質文明法治建設的相關內容，為建設“富強國家”提供了重要制度保障。目前已有的物質文明類促進型地方立法可分為科學技術、商業貿易、經濟制度三個調整領域，且各調整領域下亦存有豐富的立法內容。（1）科學技術類是指以現代科學技術為核心涉及創新、應用、投資、服務、交流等領域的法律規范，例如《四川省促進科技成果轉化條例》《武漢市農業機械化促進辦法》《寧波市科技創新促進條例》《太原市促進科技服務業發展辦法》等。（2）商業貿易類是指在憲法保護的經濟制度下涉及的具體經濟活動、產業領域及其相關參與主體的促進型規范，例如《杭州市跨境電子商務促進條例》《云南省外來投資促進條例》《西安市會展業促進條例》《本溪市中小企業促進條例》等。（3）經濟制度類是指根據《憲法》確立的社會主義經濟制度為立法依據，就其中某一制度組成部分，或某一產業部門具體制定的地方促進型法規③，例如《貴州省促進供銷合作社發展條例》《銀川市促進非公有制經濟發展條例》《煙臺市民營經濟促進條例》《包頭市促進私營個體經濟發展條例》《大連市循環經濟促進條例》等。

頻度上，物質文明類促進型地方法規相較于其他促進型地方立法具有顯著優勢，是我國促進型立法的重要組成部分。在2000年以前，促進型地方法規絕大部分是物質文明類的內容，同期占比達97%。盡管后繼相關立法占比逐期下降，到2016至2020年時段僅為30%，但同類立法頻度仍保持上升趨勢。這表明地方促進型立法的比例變化是其結構調整所致，物質文明類促進型地方立法的供需關系仍然穩健。

內容上，《憲法》總綱第十一條、第十四條、第二十條涉及的商業貿易和科學技術是物質文明類促進型地方立法的主要調整領域，也是促進型立法早先實踐的主要場域。其中，科學技術類的促進型立法初期以科技進步、科技成果轉化為主要關注事項;中期則關注科技成果市場化、立法理念具體化，出現科技成果保護、科技企業、科技服務、科技風投等相關促進型法規;現階段科技創新和技術質量成為新的關注領域。商業貿易類促進型立法主要以中小企業促進型法規為主，兼顧旅游、文化、互聯網、物流等多個領域。此外，傳統產業的促進型立法具有明顯的地方特色屬性，例如《延邊朝鮮族自治州促進人參產業發展條例》《寧夏回族自治區枸杞產業促進條例》《黔南布依族苗族自治州促進茶產業發展條例》等。

（二）政治文明類促進型立法

政治文明類促進型立法是我國政治文明法治建設的相關內容，為社會主義民主提供了重要制度保障。目前已有的政治文明類促進型地方法規可以劃分為民族事務、司法行政、改革開放等。（1）民族事務類是指涉及民族地區發展、民族團結的地方促進型法規，例如《寧夏回族自治區促進民族團結進步工作條例》《廣東省促進民族地區發展條例》《云南省促進民族自治地方科技進步條例》等。（2）行政司法類主要是指國家機關的便民服務類地方促進型法規，例如《江蘇省促進政務服務便利化條例》《武漢市多元化解糾紛促進條例》等。（3）改革開放政策類主要指對內經濟改革政策法律化以及對外開放政策法律化的地方促進型法規，例如《西安市改革創新促進條例》《重慶市促進開放條例》等。

頻度上，政治文明類促進型立法尚屬新興立法領域，相關立法少于其他四類促進型立法。直至2006年深圳市頒布《深圳經濟特區改革創新促進條例》，促進型立法的實踐場域才擴展至政治類，爾后相關促進型立法占比略有小幅上升。其中2016至2020年時段，涉及民族事務、司法行政、改革開放的地方立法在數量上較為均衡，未有明顯的數量差距。初步判斷其立法實踐規模較小的原因或與地方立法需求以及《立法法》規定的立法保留事項④有關。

內容上，以《憲法》第四條民族事務為導向的促進型法規數量居多，并且除《廣東省促進民族地區發展條例》外，相關促進型立法多分布于欠發達的西部地區，例如青海、寧夏、貴州、云南、四川等。⑤司法行政僅包含“政務”和“多元糾紛化解”兩類事項，其立法實踐主要集中于2016至2020年時段，屬于新興立法領域。其中，政務類促進型立法屬于江蘇省的立法創新實踐，全國僅其頒布了《江蘇省促進政務服務便利化條例》。改革開放包含對內經濟改革和對外開放兩個部分，具有政策法律化的特征，多數為授權性立法，并以地方“試點”的方式呈現，例如《上海市人民代表大會常務委員會關于促進和保障浦東新區改革開放再出發實現新時代高質量發展的決定》《廈門經濟特區促進中國（福建）自由貿易試驗區廈門片區建設規定》等。

（三）精神文明類促進型立法

精神文明類促進型立法是我國精神文明法治建設的重要內容，為實現文明國家提供了重要制度保障，已有的精神類促進型地方法規可以劃分為行為道德、文化素質、公共倫理等類型。（1）公民道德類是指關于促進公民個人道德品行，引導、提升公民文明行為的地方促進型規范，例如《鄭州市文明行為促進條例》等。（2）文化素質類是指關于提升公民科學文化素養，增強文化自信，發揚傳統文化的地方促進型法規，例如《煙臺市全民閱讀促進條例》《江蘇省社會科學普及促進條例》《太原市博物館促進條例》《廣東省公共文化服務促進條例》《安徽省家庭教育促進條例》等。（3）公共倫理類是指促進符合社會主義核心價值觀和公共利益的公共關系的地方法規，例如《長沙市慈善事業促進條例》《汕頭市青年志愿服務促進條例》《深圳經濟特區性別平等促進條例》《廣東省社會力量參與救災促進條例》《廣州市母乳喂養促進條例》等。

頻度上，精神文明類促進型地方立法是五類促進型地方法規中起步最晚但發展最快的。在2010年之前很少有相關促進型地方法規，2011至2015年期間也處于緩速發展過程，相關地方法規僅有12部，然而到2016年以后精神文明類促進型地方法規數量陡然增至160余部，同期占比達40%，是上一時段的5倍。初步判斷，這種短時的極速增長或與社會環境、地方立法需求無緊密關聯，而是和《憲法》《立法法》的修訂以及相關立法政策⑥有關。同時這表明法律法規業已成為推廣社會主流價值觀的重要保障。

內容上，《憲法》第二十四條“精神文明建設”中的公民道德是地方促進法規的主要調整領域，其次是文化素質和社會倫理領域。其中，公民道德主要以促進“文明行為”的地方法規為主，文化素質主要以公民閱讀和知識科普為主，社會倫理領域的調整內容則呈現多元化特征，包括慈善救助、公益志愿、家庭倫理等。這類型促進型地方立法與物質文明類促進型立法相比更強調社會自治和公民主體性。

（四）社會文明類促進型立法

社會文明類促進型立法是我國社會文明法治建設的重要內容，為和諧社會提供了重要制度保障。目前已有的社會文明類地方促進型法規是綜合展現現代社會進步成果和進步程度的法律規范，它可以劃分為健康、教育、就業、養老、區域綜合建設等。（1）健康類是指醫療、衛生、健康、體育等關乎國民身體素質的促進型地方法規，例如《山西省保障和促進縣域醫療衛生一體化辦法》《武漢市愛國衛生促進條例》《深圳經濟特區促進全民健身條例》等。（2）教育類是指關于面向社會全民的多元化教育資源、體系、服務的促進型法規，例如《昆明市民辦教育促進條例》《成都市職業教育促進條例》《杭州市學前教育促進條例》《西安市社區教育促進條例》等。（3）就業類促進型地方法規旨在促進社會和諧穩定、社會經濟發展與個人發展相協調，例如《本溪市就業促進條例》等。（4）養老類促進型地方法規旨在以家庭為基礎，規范、引導政府和社會為老年人提供養老服務，例如《連云港市養老服務促進條例》等。（5）區域綜合建設類是指地方就某一行政區域、特殊社會區域或自然區域內的綜合性發展建設制定、頒布的促進型地方法規，例如《湖北鄉村振興促進條例》《濟寧市智慧城市促進條例》《武漢市促進革命老區發展辦法》等。

在頻度上，社會文明類促進型地方立法實踐在近三個時段穩中有升：2006至2010年時段共39部，2011至2015年時段共38部，2016至2020年時段共58部，但占比呈現緩速下降狀態。進一步分析發現，教育、就業屬于社會文明類促進型地方法規的主要調整內容，但近年立法實踐頻度下降;健康、養老、區域發展類促進型地方法規，成為新興增長點，是過去立法頻度的三倍。這表明社會正朝著更加多元價值和多元利益的方向發展，展現出促進型地方立法回應社會各類法治需求為首要、注重以人為本的法治理念。

在內容上，社會文明類促進型地方法規內容最為多元，涉及《憲法》總綱第十九條、第二十一至二十三條規定的全民教育、醫療、健康、人口質量等內容，是反映社會綜合發展狀況的立法，其多元共治的特征也尤為明顯。（1）教育促進型地方法規內容涵蓋多維領域，為現代化教育體系提供了制度支撐。⑦但學前教育、社區教育、老年教育、終身教育等需要更多社會力量參與的促進型地方法規多分布于經濟發達城市。（2）就業促進類地方法規多以《中華人民共和國就業促進法》（以下簡稱《就業促進法》）為立法依據，以“國民經濟和社會發展規劃綱要”為立法指導，并結合本省的實際經濟社會發展水平制定地方法規。因此近年的地方就業類促進型立法多為《就業促進法》2015年修正案頒布后的地方法規的修訂。（3）健康促進類地方法規關注對象以“衛生”為主，其次是學生體質健康，這或許與國務院開展多年的“愛國衛生運動”以及學生素質教育有關。盡管2020年《中華人民共和國基本醫療衛生與健康促進法》已經開始實施，但相關促進型地方立法尚未展開。總體上，健康領域的促進型地方立法供給不足，離《“健康中國2030”規劃綱要》的“加強健康法治建設”⑧目標尚遠。（4）養老促進類地方法規是自2012年《中華人民共和國老年人權益保障法》修訂增加“養老服務”的內容后，一些地方才相繼頒布養老服務促進條例。（5）區域發展類促進型地方法規主要分為傳統的發展式微的區域如革命老區、鄉村的促進型法規，以及符合新興發展理念的示范區域如建設廉潔示范區、環境友好區等的促進型法規。

（五）生態文明類促進型立法

生態類促進型立法是我國生態文明法治建設的重要內容，為美麗中國提供了重要制度保障。已有的生態文明類促進型地方法規旨在增進人與自然和諧發展，實現美麗中國，涉及生態環境建設、資源能源利用、生態環境教育宣傳等領域。（1）生態環境建設類是指將生態環境保護融入經濟、政治、文化、社會建設各方面和全過程的促進型地方法規，如《白山市生態文明建設促進條例》《浙江省人民代表大會常務委員會關于促進和保障長三角生態綠色一體化發展示范區建設若干問題的決定》等。（2）資源能源利用類是指出于節約自然資源、提高資源利用率、改善資源消費習慣、促進可再生能源利用等目的制定頒布的促進型地方法規，如《浙江省可再生能源開發利用促進條例》《云南省清潔生產促進條例》等。

在頻度上，生態文明作為地方促進型立法的重要調整領域，相關地方立法呈穩定發展趨勢。盡管2016至2020年時段相關地方立法頻度比上一時段高近3倍，但總體占比仍維持在11%左右。其中，環境保護和資源利用作為生態文明類促進型地方法規的主要調整內容，2016-2020年時段相關立法實踐頻度較為均衡;2006至2010年時段二者立法實踐頻度相同，2011至2015年時段資源利用類則高于生態環境類促進型立法，然而2016至2020年時段環境保護類反超資源利用類促進型立法。2016-2020年時段首次出現生態教育和宣傳類促進型法規，具有一定創新性。

在內容上，生態類促進型地方立法是《憲法》第二十六條生態環境保護條款的具體實施路徑之一，并且相關立法事項具有一定的時間分布規律。早期有關生態的促進型立法重點在節約資源、實現經濟和社會的可持續發展上，例如《江西省促進發展新型墻體材料條例》;中期是以環境改善為重點、對具體環境要素予以專門保護，例如《重慶市森林建設促進條例》;后期自“生態文明”作為國家建設目標提出后，地方相關立法注重將生態保護融入其他社會建設目標中，呈現生態綜合建設特征，例如《海東市綠色宜居城市建設促進條例》。現有地方生態文明類促進型立法總體上反映了地方立法主體對生態環境認識的深化，以及地方的生態文明法治需求提升。

二、路徑分析：促進型地方立法的發展趨向

促進型地方立法體系建設主要有促進法執行性地方立法、制度實施性促進型地方立法、地方事務性促進型立法三條路徑。隨著國家立法權分配體系的結構性調整，立法主體重心下沉，地方立法已成為國家法治建設的重要組成部分。根據三條路徑產生的法規數量、占比變化趨勢可知，激活地方立法自主性以供國家立法和地方治理之需，是促進型地方立法實踐之目的所在。而這與對地方立法是執行性、輔助性立法的一貫認知不符。⑨

（一）促進法執行性地方立法穩中有降

促進法執行性地方立法路徑是指根據《立法法》第七十三條第一款第一項規定⑩，地方立法主體為貫徹實施促進型法律，結合地方實際情況制定地方法規的路徑。該路徑產生的地方促進型法規一般有兩種形式：一是直接采取行政區域名稱+“實施辦法”的范式，例如《武漢市實施〈中華人民共和國中小企業促進法〉辦法》;二是間接以促進法中的主題+“促進條例”的范式，例如《沈陽市促進中小企業發展條例》。作為促進型立法實踐的路徑之一，它具有如下特征和發展趨勢：

其一，目前促進法執行性地方法規共138部，在促進型地方法規中占比24%，該路徑產生的促進型地方法規在促進型地方立法總量中位居第三。其主要調整領域為物質文明和社會文明兩類，精神文明類和生態文明類所占比重較小。截至2020年12月我國共有促進型法律9部，分別涉及科技成果轉化、農業機械化、循環經濟、中小企業、電影產業、就業、民辦教育、基本醫療衛生與健康、清潔生產事項。經統計，590部促進型地方法規中B12，促進法執行性地方法規共139部，包括中小企業促進型地方法規36部、科技成果轉化促進型地方法規34部、就業促進型地方法規28部、民辦教育類促進型地方法規17部、農業機械化促進型地方法規11部、循環經濟促進型地方法規8部、清潔生產促進型地方法規4部。新頒布的《基本醫療衛生與健康促進法》與《電影產業促進法》尚無專門的地方實施性法規。（見圖1）

其二，促進法執行性地方立法主體大多為省級人民代表大會及其常務委員會。具體分析如下：《促進科技成果轉化法》的地方實施性法規共34部，省級相關立法30部;《就業促進法》的地方實施性立法共28部，省級相關立法22部;《民辦教育促進法》的地方執行性法規共17部，相關省級地方法規11部;《中小企業促進法》的地方執行性法規共36部，相關省級地方法規28部;《農業機械化促進法》的地方執行性法規共12部，相關省級地方法規9部;《循環經濟促進法》的地方執行性法規共8部，相關省級地方法規5部;《清潔生產促進法》的地方執行性法規共4部，全部為省級立法。

其三，促進法執行性地方立法數量總體呈現穩中有降的趨勢。1996年《中華人民共和國促進科技成果轉化法》（以下簡稱《促進科技成果轉化法》）頒布，此后1996至2000年時段促進型地方法規多根據該法制定。2001至2010年時段國家先后頒布6部促進法，地方的國家促進法的執行性立法實踐在整體地方促進型法規的占比由82%降至49%。2011至2020年期間國家促進法進入修法時代，幾乎每年都有一部促進法進行修改，執行性地方立法實踐頻度卻降至22.4%。（見表6）這種下降趨勢意味著地方促進型立法的目的已逐漸由過去單純實現國家立法主體意志偏向注重本土立法需求。

上述立法特征及其發展趨勢表明：（1）從地方法規數量看，促進法執行性地方立法是央地立法權力連接的重要途徑，具有不可替代性。（2）從相關地方立法主體的位階分布看，國家立法技術逐漸精進導致地方立法精細化空間降低，在促進法執行性地方立法這一路徑中，基層立法自主性、能動性基礎有限。（3）從立法穩中有降的發展趨勢看，基層立法觀念轉變，不再單純以縱向立法權力貫徹為主導，而是根據實際情況，以立法事項為主，某種程度上避免了權力同構導致的重復立法現象。

（二）制度實施性促進型地方立法上升

制度實施性促進型地方立法兼具《立法法》第七十三條第一款第一項和第二項的特征，它是地方立法主體基于調整地方事務需要，將相關法律制度地方化、精細化的立法實踐。從立法依據看，該路徑又可分為兩類情形：一是根據非促進類型法律、行政法規制定促進型地方法規，例如北京市根據國務院頒布的《志愿服務條例》制定的《北京市志愿服務促進條例》;二是根據某一具體法律規則、制度頒布的促進型地方法規，例如連云港市根據《老年人權益保障法》第三章“養老服務”制度頒布的《連云港市養老服務促進條例》。制度實施性促進型地方立法具有如下特征和發展趨勢：

其一，目前制度實施性促進型地方法規共171部，在促進型地方法規中占比29%，在地方促進型立法總量中位居第二位。其調整領域多元，包括科技、知識產權、教育、資源能源、生態文明、公共文化等13類。和促進法執行性地方法規相較，物質經濟類立法和非物質類立法數量比重相當。其中根據《科學技術進步法》《教育法》《專利法》制定的促進型地方法規分別以32部、25部、23部占據數量前三位。（見圖2）

其二，制度實施性促進型地方法規帶有“同類不同據”和“一法多據”的特征。前者是指促進型地方法規調整內容相同但立法依據不同，后者是指一部促進型地方法規同時有兩個以上的立法依據。以“新型墻體材料”應用為例釋明“同類不同據”：《邯鄲市新型墻體材料與建筑保溫材料促進條例》的立法依據是《節約能源法》和《民用建筑節約能源條例》;《貴州省新型墻體材料促進條例》和《南昌市促進發展新型墻體材料條例》立法依據是《循環經濟促進法》;《新疆維吾爾自治區促進新型墻體材料發展應用條例》和《廣西壯族自治區新型墻體材料促進條例》則沒有明確的法律依據。類似的情況還有“農作物秸稈綜合利用和禁止露天焚燒”“促進散裝水泥”“全域旅游”等事項的地方促進型法規。以《唐山市促進企業科技進步條例》為例解釋“一法多據”：該地方法規是根據《科學技術進步法》《科技成果轉化法》及《河北省科學技術進步條例》《河北省企業技術進步條例》四部法規范制定，與促進法執行性地方法規僅有一部立法依據的情況明顯不同。

其三，制度實施性促進型地方立法、修法數量總體呈上升趨勢，超過促進法執行性地方立法，成為第二大促進型地方立法路徑。1996至2000年時段，制度實施性促進型地方立法實踐不足，僅限于《科學技術進步法》中的科技創新制度。2001至2010年十年間，《專利法》《教育法》《勞動法》《老年人權益保障法》《大氣污染防治法》等法律陸續成為地方促進型立法的立法依據，相關立法內容開始多元化且數量占比上升。2011至2015年時段立法數量上升，平均占比達到41.1%，成為該時段地方促進型立法的首要途徑。但在2016至2020年時段隨著立法主體擴容，設區的市的自主性立法增加，該占比又回落至20%左右。（見表7）

制度實施性促進型地方立法的特征和發展趨勢表明它是一種區別于促進法執行性地方立法的路徑：（1）立法內容自主，其結果是立法內容更多元化。立法主體可以根據立法內容選擇具體法律條款作為立法依據，因此出現“同類不同據”的現象。（2）立法形式自主，其結果是促進型地方法規形式由立法主體自行決定，而不是由上位法的法律形式確定，該路徑產生的地方法規存在“一法多據”現象也便有其合理性。（3）基于前兩點結論并結合該路徑的發展趨勢，制度實施性促進型地方立法是解決基層治理和立法權限矛盾的重要路徑。2011至2015年時段地方立法主體尚未擴容，但基層立法需求快速增長，制度實施性促進型地方立法則成為基層地方法規的重要支柱。2015年設區的市人大及其常委被賦予立法權后，雖然基層法治需求增長，但由于立法結構優化，該類促進型地方立法占比下降但數量仍在上升。

（三）事務性促進型地方立法漸成主流

事務性促進型地方立法是指根據《立法法》第七十三條第一款第二項規定B14，依據地方事務需要制定的促進型地方法規。經統計，目前共有事務性促進型地方法規294部，總占比48%，在地方促進型立法總量中位居第一。該路徑具有以下特征和發展趨勢：

其一，事務性促進型地方立法數量與地區經濟發展具有顯著相關性，相關地方立法數量同經濟發展一樣存在較大差異。借助SPSS工具對地方事務促進型法規數量與地區生產總值進行Pearson相關性分析B15：經統計檢驗31份樣本，所得概率P值小于顯著性水平0.01，相關系數R值為0.751。B16這表明事務性促進型地方法規數量與地方經濟具有顯著正向緊密關系。（見表8）此外，事務性促進型地方法規數量最大值為廣東省22部，最小值為西藏自治區1部。各省的地方事務促進型法規數量均值是9.19部，標準差是6.02，中位數是8部，四分距是8，偏度為0.714大于0，峰度為-0.364小于0，表明各地方的事務性促進型立法數量同經濟發展水平一樣存在較大差異，且呈負偏態分布，除了頭部幾省的地方事務性促進型法規數量超過18部以外，大多數省份集中在5到11部之間。（見圖3）

其二，事務性促進型地方法規類型多元，但因自然稟賦和社會環境不同而存在類型分布差異。首先，因自然稟賦不同，促進自然資源開發利用的地方法規分布具有明顯的地方屬性。例如，延邊的人參產業促進型立法、寧夏和青海的枸杞產業促進型立法、貴州福建以及浙江的茶產業促進型立法等。B17其次，因地方文化差異，傳統文化的促進型地方立法也具有明顯地方屬性，其中包括少數民族地區促進、革命老區保護促進、鄉村振興等。B18再次，因經濟社會發展水平差異，使具有創造性的地方促進型法規多分布于經濟發達地區，并且重視以人為本的立法理念，例如《廣州市母乳喂養促進條例》《深圳經濟特區性別平等促進條例》《北京市志愿服務促進條例》等。最后，雖然存在地緣差異，但促進型地方立法突破了傳統的行政區劃限制，以事務確定立法適用范圍，形成區域化的促進型立法。例如以長三角、長株潭城市群、皖江城市帶、沿海經濟帶、農牧交錯帶、大運河文化帶等為依托的相關促進型立法。B19

其三，事務性促進型地方立法漸成主流。事務性促進型地方立法實踐經歷了三個階段：第一階段是2000至2005年的實踐探索階段，此時段新頒布《立法法》，地方性法規的制定主體限于省級人大及其常委會、國務院確定的較大市的人大及其常委會以及經全國人大授權的經濟特區所在地的人大及其常委會。因地方立法主體有限，該時段的事務性促進型地方法規數量較少。第二階段是2006至2015年的實踐發展階段，事務性促進型地方立法數量已突破十位數，處于穩定上升階段，占比穩居第二。第三階段是2016至2020年的實踐擴大階段，此時段由于《立法法》修訂，地方立法主體擴容至設區的市人大及其常委會。事務性促進型地方立法在基層法治實踐中得到更多適用空間，相關立法數量成倍增長，同時段占比達54%。

上述事務性促進型地方立法特征和發展趨勢表明，該立法路徑中地方立法主體最具自主性、地方屬性和創造性，是未來基層促進型立法的主要發展方向：（1）事務促進型地方立法受經濟、文化、自然因素影響具有明顯的數量和類型分布差異，它不同于前兩種立法路徑主要受上位法影響。（2）盡管設區的市人大及其常委會的立法范圍有限，但事務性促進型地方立法仍在三種立法路徑中最具創造性、多元化特征，原因在于該立法路徑強調立法主體立足于地方環境，以人為本，積極主動發揮立法權力。（3）從事務性促進型地方立法漸成主流的趨勢看，地方立法進入活躍期，依法治國理念深入基層，促進型立法模式的價值引導和推動作用在基層法治實踐中得到重視。

三、橫際比較：促進型地方立法的質量述評

盡管2015年《立法法》修訂后，促進型地方立法得到空前發展，但作為回應基層法治需求、補充國家法治資源的地方立法，在確保立法規模與社會經濟發展水平相適應的同時，應當重視立法質量——其是地方法治建設的基石。但通過對促進型地方立法的質量分析發現，一些地方存在“運動式”集中立法、橫際立法移植、立法內容同質化等問題。這與地方立法須具備地方性、創新性、先行性品格相悖B20，也有違《立法法》確立的民主性、科學性、可執行性立法原則。

（一）時間區段對比

通過各時間區段的立法多元性比較發現，促進型地方立法存在“運動式”立法現象，即某一時段內，地方立法主體就某一事項集中立法的現象。這在某種程度上將擠占其他事項的立法資源，造成地方法治資源浪費，加重地方立法負擔，而且因立法周期過短而影響民主參與的效果。尤其是近年來地方立法主體范圍擴大，立法數量成倍增長，集中立法現象異常突出，需審慎待之。

其一，1996至2000年時段“促進科技成果轉化”存在集中立法情況。該時段各地共制定24部促進科技成果轉化的地方法規，占該時段促進型地方立法總數的73%。其中地方法規首次頒布時間是1996年，峰值在2000年。在2000年集中制定了10部相關地方法規，距1997年國家制定頒布《科技成果轉化法》時長為三年。這表明集中立法與上位法變動相關，具有必要性和合理性。

其二，2001至2005年時段“促進個體私營經濟”和“促進中小企業發展”存在集中立法情況。該時段共制定8部促進個體私營經濟的地方法規，同期總占比15%，其中峰值在2004年，集中制定了4部相關法規。此外，促進中小企業發展的相關地方法規共5部，總占比為9.4%，首次頒布時間是2005年武漢市制定的相關辦法，峰值在2005年，集中制定了5部相關法規。該組數據變動或與2004年憲法修正案第二十一條明確“國家鼓勵、支持、引導非公有制經濟”有關。

其三，2006至2010年時段“中小企業”“民辦教育”“就業”“專利”“農業機械化”類促進型地方立法存在集中立法現象。首先，促進中小企業的地方法規共22部，總占比約15%，峰值在2006年，集中立法6部。該集中立法背景可能仍與2005年憲法修正案相關。其次，促進民辦教育的地方法規15部，總占比約15%，首次頒布相關地方法規是2004年，峰值出現在2006年，集中立法8部，距2004年國務院出臺《民辦教育促進法實施條例》為2年，集中立法可能與之相關。再次，促進就業的地方法規共17部，總占比約7%，峰值為2009年制定的12部，依據《就業促進法》制定的首部地方法規頒布于2009年，與國家相關促進法時距2年，不排除與《就業促進法》存在相關性。從次，促進專利發展的地方法規共13部，總占比約9%，峰值為2009年制定的5部，此時正值全國人大常委會修改《中華人民共和國專利法》，可能與之存在關聯。最后，促進農業機械化的地方法規8部，占比約5%，峰值為2008年制定的4部，與2004年國家頒布《農業機械化促進法》相距4年，無法排除其他因素導致集中立法現象，例如2007年農業部確定“全國農業機械化示范區”，以及國家積極推行的“社會主義新農村”政策等。B22

其四，2011至2015年時段“就業”“中小企業”“民辦教育”“散裝水泥”存在集中立法現象。首先，促進就業的地方法規10部，總占比約7%，峰值為2012年制定的6部地方法規，因距2008年《就業促進法》修正時間較遠，排除上位法變動因素，初步考慮與2012年初國務院批轉的《促進就業規劃（2011-2015年）》B23相關。其次，促進中小企業發展的地方法規12部，總占比8%，峰值為2012年制定的4部地方法規，且無上位法變動因素，所得結論與促進就業的地方法規立法原因相同。最后，促進散裝水泥發展和民辦教育發展的地方促進法規都是6部，各自占比4%，峰值分別為2013年制定的4部，2014年制定的4部，二者都與上位法的修改相關。

其五，2016至2020年時段促進型地方立法數量增長異常的主因是地方集中制定“文明行為促進條例”。該時間段共制定、修改文明行為促進類地方法規142部，總占比34%，首部相關地方法規是2013年的《深圳經濟特區文明行為促進條例》，峰值為2020年制定的75部地方法規，數量增長周期和峰值皆異于其他類型的促進型地方法規。與前四組的立法集中現象不同之處在于，該組促進型地方法規屬于純粹的地方立法事項，并且是促進型立法調整的新興領域。現行有效的事務性促進型地方法規共285部，其中文明行為促進型地方法規就有136部。一些地方的事務性促進型地方法規數量全憑設區的市所頒布的促進文明行為的地方條例來支撐。（見圖4）由于相關立法政策B24和立法主體擴容時間與文明行為集中立法時距較遠，因此不排除存在橫際立法競爭或立法“跟風從眾”的可能。

經促進型地方立法的時間區段對比，立法集中現象原因各異，應區別對待：（1）上位法變動和立法政策導向下，地方立法主體潛在的傾向性問題。地方立法集中現象下降表明地方立法主體的自主性增強，而且地方立法主體偏重物質文明類立法。例如，促進法修訂次數最多的是《民辦教育促進法》，但地方集中立法多發生于促進中小企業等經濟類立法事項。（2）非立法變動導致的促進型地方立法集中，顯示出地方立法主體的盲目性問題。新興事項的立法頻度異常，設區的市的立法質量須得到關注，尤其是立法事項的必要性、合理性和有效性，避免盲目創新、競爭、跟風性質的立法，造成法治資源浪費。（3）事務性促進型地方立法內容失衡問題。事務性促進型地方立法實踐在“虛假繁榮”的景象之下，存在立法內容單一化、異常化隱患。例如，精神文明類促進型地方法規以促進文明行為占絕大多數，其他精神文明類立法事項則有待發展。（4）在“運動式”集中立法影響下，事務性促進型地方立法普遍存在立法周期較短的問題，影響立法的民主參與程度和地方法規的實施效果。

（二）體例結構對比

通過對同類促進型地方立法的體例結構對比發現，一些促進型地方法規高度相似，可能存在“橫際移植”現象。體例結構相似表現為促進型法規的組成要素、要素排列組合、要素內容形式之間的相互關系具有同構性。橫際移植是指在無上位法的情況下，一地方立法主體吸收、采納另一地方立法經驗，并制定出體例結構高度相似的地方法規的現象。B25地方法規間移植的本質是地方立法“抄襲”。B26該情況又可分為首創性地方法規移植和政策法律化后的橫際移植。

其一，首創性的地方法規移植是指在無上位法和立法政策的前提下，基于地方實際情況和立法權力，制定的創新型地方法規被其他地方立法主體借鑒移植的現象。以促進多元化解糾紛為例，在無相關上位法和立法政策的前提下，2015年廈門首先頒布了《廈門經濟特區多元化糾紛解決機制促進條例》，隨后山東、安徽、湖北武漢、云南紅河等地相繼制定類似促進型地方法規，并且規范形式和體例結構高度相似：一是五部法規都以“條例”為范式，規范結構分成總則、分則、附則三個部分;二是總則部分的規范適用條款都采取概念解釋的方式明確多元化解糾紛的適用范疇，并且概念大致相同;三是分則的結構要素和順序高度相似。（見表11）

其二，政策法律化后的地方法規橫際移植是指一方立法主體基于中央政策導向，并結合當地實際情況制定了促進型地方法規，另一方立法主體吸收采納相關地方法規要素的現象。例如地方信息化立法：在中共中央、國務院頒布《2006-2020年國家信息化發展戰略》以前，相關地方法規多帶有管理型立法特征，強調政府的電信管理職能。B27而2007年第一部促進型信息化地方法規《天津市信息化促進條例》出臺，其新增了“信息技術推廣”和“信息安全保障”兩章，北京、山東、云南、新疆等地相繼頒布相關促進型地方法規。（見表12）以《天津市信息化促進條例》分則的要素結構排列為參照，除了同年出臺的《北京市信息化促進條例》的構成要素與之不同以外，其他幾個省級行政單位的相關地方法規從立法模式到結構體例皆與之高度相似。盡管地方信息化促進法規的結構同質化可能與信息化專業性相關，但是諸如信息技術推廣目的、信息化的重點領域以及信息化推進的基礎社會環境均存在地域差異，然而在相關立法中并未看到立法內容的地方屬性或創新性。

雖然法律移植是法律制度發展的路徑之一，但是一國之內的地方立法橫際移植可能對國家立法體系產生負面影響：（1）導致促進型地方法規無法回應民眾真正需求。由于我國各地的法治建設水平和法治環境差異較大，相關立法需求多元。盡管地方法規在立法程序上通過了合法性審查，但在相關立法事項尚未成為國家立法事項之前，其普遍性和合理性仍待實踐考證。所以應當審慎移植缺乏上位法的地方事務性促進型法規。在未做緊急性、合理性、必要性論證，又缺乏立法后評估的情況下，大量的橫際移植有違《立法法》確立的從實際出發和科學立法原則。（2）導致促進型地方立法無法向國家立法供給有效法制資源和法治經驗。地方立法實踐和國家立法相比，在應對社會環境變化方面更具信息優勢，因此有地方立法先行之說B29，其目的在于通過基層立法實踐積累法治經驗，為未來國家立法提供法治資源。地方立法主體若對橫際移植產生路徑依賴，將失去地方特征，最終隔斷地方立法與中央立法之間立法資源的有效供給，導致促進型立法的功能無法實現。

（三）條文內容對比

通過對同類促進型地方法規的內容對比發現，一些地方的促進型立法存在立法內容同質化問題。該問題具有一定的隱蔽性，無法直接通過法律規范文本的語素語料的相似度做判斷，而只能是在排除既定的法律內容、相同的立法調整事項等客觀影響因素的基礎上，根據具體制度規則相似程度，判斷其創新程度。立法內容同質化反映出立法主體對地方民眾的促進型立法需求、地方知識背景等認識不足，導致相關地方法規創新寥寥。具體分析如下：

其一，盡管促進型地方法規文本相似度普遍較低，但無實質創新。在立法表達方面，通過文本相似度分析對法律規范進行同質化驗證：將完整的法律規范拆分為語素語料并去除無意義詞后，使用TF-IDF模型進行語料庫建模，繼而測試每類促進型地方法規的文本相似度，計算稀疏矩陣相似度，建立索引，得到0到1的數值結果。最終發現同類促進型地方法規的文本相似度數值大多不足0.5，即文本相似度趨近于0，表示文本相似度較低。（見表13）但這并不意味著促進型立法的立法內容多元。細觀之下，促進型地方立法的文本相似度低可能源于立法表達技術有差別，相關主旨內容卻未變。以促進文明行為的地方法規為例：《汕頭經濟特區文明行為促進條例》以倡導性和禁止性的兩個條款明確文明行為范疇;而《德陽市文明行為促進條例》則進一步細分了不同場域的不文明行為范疇，諸如交通、旅游、網絡等場合類別。雖然二者都旨在確定文明行為范疇，但因立法表達技術不同導致文本相似度較低。

其二，一些促進型地方法規的具體制度規則高度相似，缺乏創新。以促進全民閱讀的地方法規為例：2013年國家將全民閱讀納入立法計劃B31，但因有關全民閱讀的立法提案爭議較大，至今未有專門法律出臺，由此可以排除法律內容既定因素的影響。在此背景下，江蘇省于2015年出臺了我國首部全民閱讀的地方法規《江蘇省人民代表大會常務委員會關于促進全民閱讀的決定》，遼寧、吉林、河南、廣東、貴州、寧夏等省（自治區）相繼出臺促進全民閱讀的地方法規。其中遼寧與河南的相關地方法規形式和具體內容與江蘇省高度相似（見表14）。排除“讀書日”等既定事實條款以及法律責任條款后，立法原則、全民閱讀的立法定位、資金保障、引導和主管部門、基本設施服務、非全職推廣隊伍、針對性的社會推廣、無償信息服務、活動形式內容、社會主體義務、激勵制度等內容皆高度相似。

橫向立法內容同質化是一種區別于地方重復立法的現象，其本質是地方立法創新動力不足而非權力同構。因此不受《立法法》第七三條第四款禁止重復立法的限制。同時它與立法橫際移植也存在差異，即不受典型性、首創性地方法規影響，它是立法主體的立法能動性不足導致立法內容抽象化，相關促進型地方法規在外觀上呈現出“放之四海皆可”的特點。其負面影響包括：（1）地方促進法規內容同質化，立法創新能動性不足，沒有從社會經驗中汲取有效制度規則;（2）立法內容的相似性源于立法意圖模糊化、同質化，無法真實反映地方立法需求;（3）立法形式追求大于立法內容研究，“宜粗不宜細”的立法原則B33，導致促進型地方法規失去可執行性而被地方政府規章架空。

結語

綜上分析，當前我國促進型地方立法實踐主要有三個特征：一是以憲法五類文明建設為核心的地方促進型立法體系初現樣態，非物質類促進型立法經驗、法治資源不斷豐盈完善，但仍需繼續深化擴展。二是立法權力結構分配調整背景之下，地方自主立法空間擴大，促進型地方立法的實踐路徑優化，事務性促進型地方立法和制度實施性促進型地方立法成為重要的促進型地方立法路徑。但相關地方法規分布差異較大。三是地方立法需求增大，促進型地方立法體系建構過程中出現集中立法、橫際移植、內容同質化現象，歸根結底這是新時期人民立法需求與國家立法供給不平衡而引發的問題。對此，促進型地方立法實踐活動應遵守《立法法》確立的合憲合法原則、民主原則、科學原則;依靠憲法總綱儲備的基本權利供給資源B34，充分發揮地方社會、自然資源稟賦，改善其地方屬性、創新性不足的問題。具體措施包括但不限于：（1）通過立法規劃制度來解決集中立法的問題;（2）嚴格遵守民主立法程序，積極對待公眾立法建議，解決橫際立法移植的問題;（3）認真實施立法評估和立法后評估B35，對立法技術、內容同質化形成倒逼機制;（4）形成立法績效考核制度，不能唯立法數量論，而應注意立法意圖與立法效果的實現。

①《立法法》第七十二條第二款：“設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規，法律對設區的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定。”

②曹海晶、王衛：《設區的市立法權限限制研究》，《湖南大學學報》（社會科學版）2020年第5期。

③王邦佐、鄧偉志編：《大辭海·政治學社會學卷》，上海：上海辭書出版社，2010年，第608頁。

④《立法法》第八條第三項、第九項、第十項規定下列事項只能制定法律：（三）民族區域自治制度、特別行政區制度、基層群眾自治制度;（九）基本經濟制度以及財政、海關、金融和外貿的基本制度;（十）訴訟和仲裁制度。以及《立法法》第九條規定，本法第八條規定的事項尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務委員會有權作出決定，授權國務院可以根據實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規，但是有關犯罪和刑罰、對公民政治權利的剝奪和限制人身自由的強制措施和處罰、司法制度等事項除外。

⑤參見《海西蒙古族藏族自治州促進民族團結進步事業條例》《寧夏回族自治區人民代表大會常務委員會關于促進民族團結進步創建活動的決定》《貴州省促進民族團結進步條例》《北川羌族自治縣促進民族團結進步條例》等。

⑥參見2013年中共中央辦公廳印發《關于培育和踐行社會主義核心價值觀的意見》;2014年中共中央委員會《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》;2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設的指導意見》;2018年中共中央《社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法規劃》。這些立法政策的頒布與地方精神文明類促進型立法實踐在時間上存在關聯。

⑦參見2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《加快推進教育現代化實施方案（2018-2022年）》第十段的有關論述。

⑧參見2016年中共中央、國務院印發《“健康中國2030”規劃綱要》第二十五章“加強健康法治建設”的有關論述。

⑨封麗霞：《中央與地方立法事權劃分的理念、標準與中國實踐——兼析我國央地立法事權法治化的基本思路》，《政治與法律》2017年第6期。

⑩參見《立法法》第七十三條第一款第一項（地方性法規可就下列事項作出規定）：（一）為執行法律、行政法規的規定，需要根據本行政區域的實際情況作具體規定的事項。

B11圖表標簽內容分別為：促進型地方法規類型，現行有效的促進法規范數量，占比。

B12由于是靜態數量描述，因此只統計現行有效的地方促進型立法和已頒布但尚未實施的地方促進型法規。

B13該表格展示了每五年段的國家促進法的地方執行性立法、修法數與該年段地方促進立法總數的比例，為直觀展示其數量變化，所以沒有化簡比例。以下表7和表9情況相同，故不做重復說明。

B14《立法法》第七十三條第一款第二項（地方性法規可就下列事項作出規定）：（二）屬于地方性事務需要制定地方性法規的事項。

B15本文相關性分析和探索性數據分析所應用的工具為IBMSPSS23版。

B16相關系數密切程度：系數小于0.3時，二者無相關;系數在0.3到0.5的區間時，二者為低度相關;系數在0.6到0.8區間時，二者為顯著相關;系數為0.8以上時，二者高度相關。參見李紅松、鄧旭東主編：《統計數據分析方法與技術》，北京：經濟管理出版社，2014年，第141頁。

B17參見《延邊朝鮮族自治州促進人參產業發展條例》《寧夏回族自治區枸杞產業促進條例》《海西蒙古族藏族自治州促進枸杞產業發展條例》《黔南布依族苗族自治州促進茶產業發展條例》《福建省促進茶產業發展條例》《景寧畬族自治縣促進惠明茶產業發展條例》等。

B18例如《貴州省促進民族團結進步條例》《青海省促進民族團結進步條例》《湖北省促進革命老區發展條例》《廣東省促進革命老區發展條例》《福建省促進革命老區發展條例》《湖北省鄉村振興促進條例》等。

B19參見《上海市人民代表大會常務委員會關于促進和保障長三角生態綠色一體化發展示范區建設若干問題的決定》《江蘇省人民代表大會常務委員會關于促進和保障長三角生態綠色一體化發展示范區建設若干問題的決定》《浙江省人民代表大會常務委員會關于促進和保障長三角生態綠色一體化發展示范區建設若干問題的決定》《湖南省人民代表大會常務委員會關于保障和促進長株潭城市群資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試驗區工作的決定》《安徽省促進皖江城市帶承接產業轉移示范區發展條例》《山西省促進雁門關農牧交錯帶發展條例》《遼寧沿海經濟帶發展促進條例》《江蘇省人民代表大會常務委員會關于促進大運河文化帶建設的決定》等。

B20劉松山：《中國立法問題研究》，北京：知識產權出版社，2016年，第353-354頁。

B21本文考察“集中立法”的條件有三：首先是同年度相同類型的促進型立法法規數量大于3部;其次是相關年段中該促進型立法數量存在明顯峰值;最后是該地方促進型立法數量的峰值與相關上位法或最新立法政策的時距。以此來排除偶然相似、穩定立法、上位法影響三種情況。

B22參見2007年《農業部關于確定全國農業機械化示范區的通知》;2007年《中共中央國務院關于積極發展現代農業扎實推進社會主義新農村建設的若干意見》。

B23參見2012年國務院批轉的人力資源社會保障部、發展改革委、教育部、工業和信息化部、財政部、農業部、商務部制定的《促進就業規劃（2011-2015年）》。

B242013年12月中中央辦公廳印發《關于培育和踐行社會主義核心價值觀的意見》第三條第（八）項提出“法律法規是推廣社會主流價值的重要保證。要把社會主義核心價值觀貫徹到依法治國、依法執政、依法行政實踐中，落實到立法、執法、司法、普法和依法治理各個方面，用法律的權威來增強人們培育和踐行社會主義核心價值觀的自覺性。”

B25本文所指“橫際移植”借鑒了“法律移植”概念，將發生在不同法律體系，以及國與國之間的法律吸收、借鑒現象，變作在統一法律體系之下、一國之內的地方立法吸收、借鑒的現象。相關考察要素有三：首先，存在典型意義的地方立法，即具有首創性;其次，同類立法之間存在明顯的時間先后關系;再次，地方法規的體例結構相似;最后，同類立法不具有全國普遍性。該篩選條件用以排除因上位法規定、時間偶然性、社會普遍法治需求等導致的地方促進型立法相似的情況。

B26孫波：《試論地方立法“抄襲”》，《法商研究》2007年第5期。

B27參見2004年深圳市人大常委頒布的《深圳經濟特區信息化建設條例》、2007年寧波市人大常委頒布的《寧波市信息化條例》。

B28表中的分則體例結構和相關排列是以《天津市信息化促進條例》為參照組，數字表示分則構成要素的排列順序，沒有數字的表示該地方法規沒有制定相應章節。

B29杜維超、殷書建：《國家級新區先行先試法治化的制度成本》，《哈爾濱工業大學學報》（社會科學版）2020年第6期。

B30由于樣本數量較多，出于篇幅考慮僅展示文本相似度較高的前三組促進型地方法規。

B31《我國將立法推動全民閱讀已草擬初稿》，2013年8月4日，https：//news.sina.com.cn/c/2013-08-04/112827858428.shtml，2020年11月6日。

B32相似度=（相似地方法規條款數量-客觀事實條款數量）÷該文本總條款數量

B33丁祖年、粟丹：《地方立法精細化的內涵與路徑》，《地方立法研究》2020年第4期。

B34王理萬：《制度性權利：論憲法總綱與基本權利的交互模式》，《浙江社會科學》2019年第1期。

B35俞榮根：《立法后評估：法律體系形成后的一項重要工作》，《西南政法大學學報》2011年第1期。

（責任編輯：周中舉）