全面實施績效預算的現實分析

◎姚歡洋

績效預算是指根據政府職能和施政計劃制定實施目標和實施方案，并用成本效益量化確定為實現目標而所需的支出，分析評價計劃實施取得的效果，以此確定財政資金安排的預算。其重點在于要用最少的財政資金投入，達到最優的計劃目標和執行效果?？冃ьA算的實施，有助于提高預算編制的科學性、準確性、效益性，提高財政投入的有效性，最終推動政府部門厲行節約和高效運作，提高政府部門績效。

從發達國家推行績效預算改革的實踐來看，績效預算對提高公共資金使用效率、改進政府部門績效等方面取得了明顯的效果。實施績效預算是一項系統性強的工程，對財政部門及相關制度、機制提出了系統性、全面性的高要求和高標準。在預算編制、執行、評估、監督等全過程中，我們需綜合考慮諸多因素，才能使預算達到預期既定目標和效果。但由于歷史原因，一些體制機制和現實存在的問題，阻礙、制約著績效預算的推行。

一、績效預算存在問題的現實分析

（一）預算編制仍立足于短期行為，長遠宏觀性不足。

雖然目前財政部門要求部門每年編制本部門的三年財政中期規劃，但在實際操作中，往往是第一年做實，第二、三年只是第一年做實資金的延續。各部門編制預算時往往只著眼于局部效益、短期效益，沒有考慮國家政策對長期發展的要求。而且，隨著近年我國經濟從高速度發展轉入到低速穩定發展階段，特別是2020年新冠肺炎疫情對全球經濟帶來的極大沖擊，財政部門預算編制主要立足于保目前，對一些宏觀發展需求只能“看菜吃飯”。為確保當地經濟平穩，一些地方和部門脫離實際盲目建設，甚至是重復建設，造成財政滯后或損失，影響了財政資金使用績效。另一方面，部分地方財政審核步入了“資金越少越好”的誤區，安排預算往往不能保障項目最優實施，導致資金投入了但效果卻一般，甚至造成“半拉子”工程，不上不下。這種現象比比皆是。

（二）預算的事權、財權存在不一致行為，權責不配比。

雖然近幾年來，國家推行財政事權劃分，對中央、省和地方事權進行明確劃分，但事是基本確定了，財并沒有隨之匹配。目前大部分地方特別是經濟落后地區，中央或省一般性轉移支付僅夠維持當地工資發放，財政“越位”或“缺位”現象仍有存在，各級政府部門對財權、事權的匹配關系尚未建立或建立不夠到位，無法做到績效預算要求的“大事優先、績效優先、民生優先”權衡分配，造成了財政資金效率低下。

（三）績效預算指標體系存在欠缺，規范管理未完善。

一方面，現有一些部門的編制預算仍存在大而粗的現象，特別是在結合行業要求建立個性化指標方面不夠完善和到位，沒有準確和全面地反映業務開展和資金支出情況，缺乏合理的財政支出績效評估指標。另一方面，從項目立項、論證決策、目標設置、資金管理、事項管理、產出效益、竣工驗收等環節，直到財政支出績效評估全過程，對項目的社會綜合效益分析不夠。此外，評價結果運用仍需改進，多數部門單位只作為存檔，缺乏結果運用導向，沒有發揮預算績效應有的績效作用。科學、有序的績效預算體系有待從制度和現實操作層面進行健全和完善。

（四）績效預算實施欠缺約束機制，有效監督未健全。

一方面，績效預算內部管理法制體系未建全。預算績效評價工作經過多年推行與實踐，已初步建立了與市場經濟發展相適應的財政法律體系，財政部已下發文件要求全面推行績效預算，但現有的關于預算績效的法制規定并不完善，2015年實施的《中華人民共和國預算法》對此沒有明確要求，績效預算缺乏法律約束和制度保障，績效預算的權威性和規范化尚有待進一步完善。另一方面，績效預算的外部監督體系未建立。目前，財政監督體系正逐步健全并完善，從各級財政部門來說，監督的范圍、內容正向績效預算推進，但受監督手段等因素影響，部門“重分配、輕監督”的問題仍較普遍存在，當前的財政資金績效審計也主要監督各預算單位編制和執行預算的規范性和支出進度，對資金使用的效益性和社會效果的關注不太夠，且由于評價標準千差萬別，績效評價尺度無法有效把握。預算編制、資金分配仍不夠透明，管理上還不夠規范，影響了預算公開的透明度，社會公眾的監督作用發揮不太明顯。

二、推進績效預算的幾點思考

我國政府部門要實現高效運作，必須要加快績效預算實施，強化預算績效管理，加強財政資金投入和使用績效評價的科學化、法治化、規范化建設。針對現實存在問題，必須采取有效措施加快相關配套工作的推進。

（一）要轉變預算管理觀念，實現“保運轉”與“前瞻性”有效統一。

各預算編制部門要轉變“只看眼前”“編大數反正財政要減”的觀念，在全面分析當前形勢的基礎上，根據政府職能的轉變和經濟社會發展要求，把握本部門業務發展方向。根據工作遠期規劃和推進計劃，在立足“保運轉”的基礎上，集中統籌財政資金，有序、合理地規劃預算項目，測算準實際資金規模，科學地編制短、長期資金預算，使財政資金投入預算與經濟社會發展要求、政府職能范圍和方向相適應。財政部門要轉變“越少越好”“部門都是報大數”的觀念，財政資金審核把關應立足于如何用最小的資金使資金實現效益最大化，而不是安排越少越好，這樣才能使有限資金發揮最大效益，使財政資金預算與經濟社會中長期發展規劃有機銜接，促進經濟社會事業的長遠發展。

（二）要推進財權優化改革，實現事權與財權相匹配的有效統一。

一方面，要進一步優化確定地方事權的范圍，進一步厘清明確政府具體職責，加強放管服務改革，把通過市場處理更有效率的事務交給企業和社會組織，政府做該做的事情，提高行政效能。另一方面，要進一步研究優化財稅分配制度，確保承擔具體事權的地方和部門掌握相應的財力，公正科學地分配財政資源，既保障各級政府部門的基本運作支出，又調動各地推進工作的積極性。

（三）要加快績效預算管理體系的研究，實現預算與績效的有效統一。

一方面，財政部門要結合我國實際，及時開展預算績效指標的系統研究，探索制定分門別類的預算績效指標體系，科學合理地分類、細化財政支出，簡化報表體系，明確各項指標要求，提高其科學性和透明度，使之能反映資金的用途和績效。另一方面，要加強績效結果的管理和運用，從制度上規范預算績效的使用和績效結果的運用，強化結果運用，使用預算績效真正發揮效益。

（四）要探索建立預算績效監督管理機制，實現內部管理與外部監督的有效統一。

一方面，要加強依法行政立法，按程序研究制定和完善績效預算的基本法律和規章，進一步加強法律法規與現實的銜接，形成符合具有中國特色社會主義市場經濟特點，符合績效財政管理要求的法制完備、運行有效的財政法律法規體系，把績效預算工作納入法制化、規范化軌道，做到有法可依。另一方面，要研究建立有效的外部公開監督制度，完善預算公開的內容和科目，細化績效目標的公開要求，使預算績效理念融入社會公眾層面，形成內外結合、各有側重的有效績效監管體系，促進績效預算改革的全面有效落實。