城市軌道交通工程交付問題現狀及對策研究

何志平，馮國冠，劉 淼

（ 1.廣州地鐵集團有限公司，廣東廣州 510030；2.北京安捷工程咨詢有限公司，北京 100037）

1 研究背景

隨著我國城市軌道交通工程建設的深入開展，建設交付運營的規模及頻次不斷增加，工程交付過程中的問題也越來越突顯，包括工程交付不及時、交付不完整、遺留問題整改滯后等[1-3]，甚至個別城市出現了實際交付與法律層面交付脫節的情況，嚴重影響我國城市軌道交通建設及運營工作的持續健康發展。

長期以來，我國城市軌道交通對工程交付工作的重視程度不足，相關法律法規和技術標準較少，對于交付時間節點、交付條件、交付內容、交付程序等的規定不明確，在實際操作過程中存在大量銜接問題[4-8]。沈秀芳[9]通過對城市軌道交通建設與運營銜接中的常見問題進行深入研究，指出試運行時間不足、專項驗收在試運營前無法按期完成、各系統間協同性及接口技術不完善等問題的原因及應對建議。白季波[10]以成都地鐵2座車輛段接管期間影響安全生產、設備設施調試、人員管理等問題為基礎，研究了問題產生的原因及解決方案。胡傳[11]研究了城市軌道交通新線接管的基本條件及流程，并對接管過程中的責任及問題處置進行探討。上述研究對工程交付問題處理提供了重要借鑒。

中華人民共和國國務院辦公廳印發的《關于保障城市軌道交通安全運行的意見》（國辦發[2018] 13號）中[12]明確要求：“加強城市軌道交通建設與運營的交接管理，完善交接內容和程序”。本文以我國城市軌道交通工程交付過程中的問題現狀為切入點，通過問卷調研和實地訪談，總結工程交付問題及原因，提出有針對性的措施建議，相關研究可為類似項目提供參考。

2 工程交付問題現狀

為查明我國城市軌道交通工程交付過程中的普遍問題，在2018年6月向全國已開通運營城市軌道交通的34座城市的39家建設及運營單位發放了調查問卷，最終有25家單位反饋。

在反饋的25家單位中，影響交付的主要問題有遺留問題整改不及時、交付內容不完整、竣工檔案移交不及時、實體交付不及時等，具體情況如圖1所示。

圖1 影響交付的問題統計（單位：家）

2.1 工程遺留問題整改不及時

2.1.1 問題基本情況

工程遺留問題根據其影響運營安全程度不同、整改時限不同等可分為A、B、C 3類。

（1）A類問題（試運行之前完成整改）：①不滿足城市軌道交通工程試運營基本條件；②違反工程建設強制性標準；③直接影響運營安全的問題。

（2）B類問題（初期運營之前完成整改）：①設備設施主要功能未實現、未達到設計使用功能；②間接影響運營安全的問題。

（3）C類問題（正式運營之前完成整改）：①設備設施功能未達到運行需求；②有情況說明的不具備整改條件或無法整改的問題。

根據調研成果，工程遺留問題整改進度及整改質量無法滿足要求的普遍性最高，如部分線路在移交前未全部完成A類問題整改，開通前的問題整改率不達標，試運營滿1年時仍有遺留問題未全部完成整改，部分“已整改”問題未達到運營單位提出的問題整改完成標準。工程遺留問題整改不及時、不到位對運營安全存在一定的隱患風險。具體表現在以下幾個方面：

（1）B類、C類遺留問題整改時間較長，部分問題（如滲漏水）整改不徹底；

（2）建設與運營雙方對整改標準意見不一致，部分問題整改不到位；

（3）部分工程遺留問題整改存在工程條件限制，難以按期整改；

（4）部分工程遺留問題很難整改到位，且較易復發。

2.1.2 原因分析

工程遺留問題產生的原因較為復雜，如標準規范的變動、規劃設計不合理、施工預留欠妥、工后養護不到位等，部分遺留問題缺乏必要的整改基礎條件，導致建設單位無法整改或無法按標準整改[13]。此外，建設工期緊張也是工程遺留問題整改不及時的重要原因，部分遺留問題客觀上需要充足的時間來完成整改。

2.2 交付內容不完整

2.2.1 問題基本情況

城市軌道交通建設工程經常出現無法按照規范要求進行整體交付現象，一般采取“車輛段/場、主變電站、正線軌行區車站及附屬設備設施”分區域開展交付，部分線路正線軌行區、車站及附屬設備設施甚至出現“先交付軌行區后交付車站”“正線軌行區、車站及附屬設備設施分段交付”等形式，并且各階段交付內容不全面、不完整。造成接管后工程管理接口部位多，圍蔽工程量大，安全管控風險大等問題。具體表現在以下幾個方面：

（1）個別站點、區間或車站出入口工期嚴重滯后，造成整條新建線路不能同時交付；

（2）部分附屬工程緩建或甩項；

（3）部分設備設施、隨機附件、備品備件未及時完成交付；

（4）部分工程未及時完成系統調試；

（5）實物資產移交手續未及時辦理。

2.2.2 原因分析

交付內容不完整的根源是工程總體的工期緊張，并且工程各區段施工進展情況存在一定差異。

2.3 竣工檔案移交不及時

2.3.1 問題基本情況

目前，絕大多數城市軌道交通線路在進行“指揮權、管理權、使用權”移交時無法同步完成圖紙資料、驗收資料、結算決算資料等竣工檔案的同步移交。

2.3.2 原因分析

竣工檔案無法同工程實體同步交付的原因主要包括以下幾個方面：

（1）竣工檔案涉及施工、監理、前期征拆、變更、結算等各方面，受多種客觀因素制約，收集周期較長；

（2）竣工檔案移交滯后，驗收后施工單位人員明顯不足，個別施工單位不重視檔案工作，檔案編制不及時；

（3）竣工檔案組卷歸檔工作周期較長；

（4）竣工檔案及圖紙數量大，缺少專業的移交審核確認程序，存在檔案移交不完整現象。

2.4 實體交付不及時

2.4.1 問題基本情況

（1）眾多城市軌道交通建設工程無法按照既定的目標時間（通常車輛段/場開通前18個月移交，主變電站開通前18個月移交，軌行區、車站及附屬設備設施開通前6個月移交）進行實體交付，個別正線線路區段移交時間距離開通時間甚至不足3個月；

（2）備品備件及技術資料交付存在一定滯后；

（3）部分不影響安全和行車的設備設施因工期原因無法及時交付；

（4）存在緩建或甩項工程。

2.4.2 原因分析

實體交付不及時的原因主要是我國城市軌道交通工程建設現狀基本都屬于倒排工期，計劃開通時間不變，但工程建設過程中經常出現征地拆遷問題導致施工進場晚、外部因素影響施工進場及施工開展、施工方案遲遲未確定導致關鍵工期受影響、土建施工過程中的特殊地質風險等因素導致工期比原計劃時間滯后，而開通時間未調整導致工期緊張，無法按計劃時間進行移交。

2.5 交付流程不規范

2.5.1 問題基本情況

個別城市軌道交通項目在工程交付過程中存在交付流程不規范的現象，如交付手續不完備、未及時簽署交付文件或質量保修文件等。

2.5.2 原因分析

一體化管理的建設與運營單位未嚴格履行交付程序，交付過程中相關手續不完善。

3 對策與建議

通過我國城市軌道交通工程在交付過程中的突出問題總結及原因分析可知，這些問題出現的根本原因在于缺少制度及標準上的約束與規范，另外，建設工期緊張、工程質量不理想等實際現狀，對于工程交付工作也產生了不利影響。因此解決工程交付過程中存在問題的關鍵在于從制度層面以及實操層面進行規范與完善。

3.1 建立健全工程交付管理法規制度

應分別在政府層面和企業層面制定城市軌道交通工程交付工作的相關法律法規、技術標準及實施指南，明確政府部門、建設單位、運營單位以及其他相關方在交付過程中的權利和職責，規范工程交付流程，細化工程交付條件及交付內容，建立健全考核管理體系，強化遺留問題的整改。

城市軌道交通工程建設應嚴格執行基本建設程序，開展前瞻性規劃研究，科學籌劃，精細組織，實施全過程風險管理，保證合理工期和造價，做好建設與運營協調銜接，強化工程交付的過程管理，在工程滿足交付條件時再開展交付工作，確保工程質量和運營安全。

3.2 加強工程交付的實操管理

3.2.1 加強工期與進度管理

（1）建設單位應根據工程推進現狀，充分評估前期工作推進情況、進場條件具備情況及其他風險因素對工程整體工期的影響，對于無法滿足工期需求的應及時提出工期順延要求，保證工程的合理工期，確保工程質量安全。

（2）科學規劃分步分段交付計劃，減少管理接口，預留合理的交付工作時間進程，保證工程交付與后續各項工作的順利銜接。

（3）建設單位應做好合同管控，確保隨機附件的按時到貨及移交。加快變更審批流程、加強過程資料的及時收集與整理歸檔，及時完成移交，以滿足運營接管后的生產運作需要。

3.2.2 加強設計管理

（1）在設計階段，設計、建設單位應加強與運營單位的溝通聯系，確保運營單位的參與度，使運營需求能有效落實到前期設計中。

（2）設計單位總體統籌各專業設計，保障各專業設計的匹配性，在建設過程中發現匹配性問題應及時完善設計圖紙或變更；設計變更后，設計單位與施工單位需做好溝通，并將變更后圖紙及時反饋給施工單位及業主。

（3）確因現場條件所限，無法嚴格按照運營需求落實的，設計單位需因地制宜提出解決方案，盡力為運營使用維護提供條件。

（4）提升設計人員的業務水準，設計人員需緊跟科技發展要求及管理提升的需求，不斷優化設計、提升設計水平，確保設計的前瞻性，以適應城市軌道交通行業及各相關技術領域的快速發展。

（5）建立設計對運營的定期回訪體制（重點針對既有工程建設過程中出現的設計問題、新增需求類問題），并針對回訪意見的落實情況建立閉環跟蹤機制。

3.2.3 提升工程質量

（1）提升工程設計標準質量要求，在工程施工前及時根據最新的設計標準要求調整設計，降低設計失誤（尤其較大的工程設計問題）出現的概率。

（2）加強工程施工的過程質量管控，尤其是隱蔽工程質量，杜絕因施工工藝把關不嚴造成施工缺陷問題。將用戶需求做細做實，嚴格把關設備質量驗收環節，確保設備質量。

（3）加強工程主體及設備設施的養護與保養，避免在驗收及交付期間出現質量問題及功能損壞現象。

3.2.4 健全交付組織機構和管理制度

（1）建議成立獨立于建設與運營單位的第三方管理機構，整體管控建設與運營各階段銜接工作。

（2）建立施工、監理、供貨商等單位評價體系，調動各方內部自主性，提高工程質量。

（3）制定工程交付工作考核機制，完善考核標準與獎懲制度。

（4）總結并不斷完善各專業技術需求，及時反饋至新線設計工作中，在后續線路的設計前期提前規避，不斷降低問題出現的頻率，提升工程質量，降低工程成本。

3.2.5 加強工程遺留問題的整改

（1）建設與運營雙方應共同制定工程遺留問題分類標準及整改要求，制定各類問題的整改時限。

（2）建設單位應制定工程遺留問題考評獎懲機制，對于未按原計劃協商時間完成整改的（除客觀原因外）、對問題整改不積極導致整改率低下的，應給予處理。

4 結論

通過對我國城市軌道交通工程交付過程中存在問題的調研統計，分析了問題出現的原因并提出相應的對策及建議，主要研究結論如下：

（1）我國城市軌道交通工程交付過程中存在的突出問題主要有工程遺留問題整改不及時、交付內容不完整、竣工檔案移交不及時等，上述問題出現率達到50%以上；

（2）造成交付過程中問題的主要原因在于我國城市軌道交通工程交付相關的法律法規不健全，缺少有效的約束制度與指導標準；

（3）為解決工程交付過程中的問題，建議建立健全工程交付相關的法律法規和技術標準，完善企業層面的規章制度體系，同時也應加強建設與運營單位的全過程協調銜接，標本兼治。