現代學校治理新思考：一個五維度綜合分析框架

趙德成 曹宗清 張穎怡

摘要隨著教育改革的持續推動，學校治理現代化逐漸成為教育改革的熱點。為衡量中小學治理現代化的程度，基于概念辨析、文獻綜述及政策分析，提出一個綜合性框架，從自主辦學、多元共治、依法治校、監督問責、效率公平與可持續發展等五維度進行分析。在未來，要在實踐中深入推動治理現代化，中小學要加強治理主體的能力建設，建立健全現代學校治理的體制機制，以測評驅動學校治理現代化。

關鍵詞 現代學校治理；治理現代化；多元共治；自主辦學；依法治校

中圖分類號G63

文獻標識碼A

文章編號1002-2384（2021）04-0009-05

隨著教育改革的深入推動，學校治理現代化逐漸成為當前教育改革的熱點。特別是2013年審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》首提國家治理現代化，將“國家治理體系和治理能力現代化”作為繼工業現代化、農業現代化、國防現代化、科學技術現代化之后的“第五化”發展目標。這一文件強有力地推動了教育領域學校治理現代化的進程。在這一政策推動下，教育部就教育治理、學校治理現代化、建立現代學校制度等議題發布了多個相關文件。

當前，現代學校治理已經從理論分析、文獻綜述、國際比較研究進入政策話語體系，又由政策文本轉化為改革實踐。但是不少中小學校長對學校治理現代化或現代學校治理還比較陌生，在理解上存在一定的偏頗。那么到底應該怎樣理解學校治理現代化？現代學校治理具有哪些特點？如何衡量中小學治理現代化的程度？如何在實踐中深入推動治理現代化？上述有關問題亟待從學理上予以辨析與澄清。

一、走出認識誤區：準確理解學校治理現代化

1. 中小學校長對現代學校治理缺乏充分認識

2020年，受北京市教育科學規劃辦委托，我們啟動了“中小學學校治理現代化：問題、原因分析與改進”課題研究。在研究初期，課題組對來自全國多個地市的地區性骨干校長進行一對一訪談，詢問他們如何理解學校治理現代化，以及認為現代化的學校治理應該具備哪些核心特點，以了解他們對現代學校治理的認識。

結果發現：多數校長只是望文生義地理解現代學校治理。比較典型的認識是將學校治理現代化理解為利用現代信息技術手段提高管理效率，如“現代學校治理可能要靠更多的一些現代化平臺和手段，包括一些（新）媒介。這樣的話，可以提高管理的效率”；有人將與時俱進看作現代學校治理的核心特點，如“現代化的學校治理要跟上時代步伐，在硬件上學校要有現代化的教學設備，管理手段要現代化，要建設智能校園，在軟件上教師的思想觀念也要不斷更新”；有人則認為現代學校治理的核心特點是科學化和制度化，如“所有的干部和教師都清楚自己的職責范圍，能夠按照自己的工作崗位要求做事，學校才能良性運轉”；只有少數校長能抓住現代學校治理的本質，明確提出治理與管理不同，現代學校治理“更強調民主和共治，一所學校應該在決策中加強民主，讓各種人都有機會發出他們的聲音”。

針對上述情況，我們有必要對現代學校治理的有關概念和核心特征再次進行學理上的辨析。

2. 厘清現代學校治理的核心特征

治理，對應的英文單詞是governance，其英文基本含義是操縱或控制。在早期，治理一詞主要應用于政治學領域，通常指政府如何運用國家權力來管理國家和人民，后又被借鑒和延伸到公司治理、醫院治理、自然環境治理、旅游治理等領域。由于應用范圍比較廣泛，所以治理的定義也逐漸多樣化，但我們從中可以發現這些定義具有三個共同的特點：[1]首先，治理不局限于政府管理，其應用范圍比政府更廣；其次，治理研究通常要回答誰在決策中有話語權、誰決策、怎么決策及誰來負責等相關問題；再次，治理意味著政府控制力的降低，要允許多種利益相關者參與到決策與管理實踐中。

隨著全球化時代的到來以及新公共管理理論的廣泛應用，治理被賦予新的內涵，強調權力應該由不同的機構或個人根據其在公共事務中的相對作用來分享。1989年，世界銀行編寫的一份報告《撒哈拉以南的非洲：從危機到可持續發展》，首次在政策文本中使用了治理的概念，并用這一概念引領體制改革，以促進經濟發展和建立一個更好、更有效的公共部門。[2]1995年，全球治理委員會在《我們的全球伙伴關系》中明確闡釋了治理的內涵，認為治理是各種公共的或私人的機構管理其公共事務的諸多方式的總和，是使不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續過程。這種定義強調多中心治理（polycentricity）理念，鼓勵利益相關者個人或團體組織積極參與公共事務，以協商交往、民主共治以及伙伴關系來實現對公共事務更加民主、有效的管理。[3]

借鑒上述定義，我國學者在探討治理現代化時都強調多中心治理、多元共治或民主決策。在國家治理現代化的有關討論中，有學者指出民主是現代國家治理體系的本質特征，[4]公共治理和制度安排都必須保障人民當家做主，公共政策要從根本上體現人民的意志，有利于人民的福祉。在有關討論中，很多學者認為教育治理現代化就是轉變政府職能，建立新型政校關系，讓多元主體共同管理教育公共事務，最終形成政府宏觀管理、學校自主辦學、社會廣泛參與的多元共治格局，更好地激發每個學校的活力。[5][6]進一步具體到學校治理現代化，學者們將其定義為通過多種利益相關者群體的民主參與、合謀共治、協商對話及相互協調，實現學校育人目標的活動過程。[7]

需要指出的是，多元共治是現代學校治理的核心特征，但不是唯一屬性。多元共治是推動學校治理現代化的關鍵途徑和重要手段，但我們不能為多元而多元，就共治談共治，要把現代學校治理放在國家治理體系和治理能力現代化的宏觀背景之下，將其回置于中小學治理實踐的本土情境中，予以系統性的分析。

二、構建五維度模型：一個綜合的現代學校治理分析框架

俞國平指出，衡量一個國家的治理體系是否現代化至少有五個標準，分別是公共權力運行的制度化和規范化、民主、法治、效率、體制機制的協調性；[8]秦建平等人構建的教育治理現代化評估體系包括教育決策科學民主、教育法治、教育公共事務透明、教育政務效能、教育監督質量、教育清廉六個維度；[9]尤納（Yüner）和布爾加斯（Burgaz）建議從法治、民主參與、公開透明三個維度評估學校治理的現代化程度。[10]

借鑒上述成果，基于概念辨析、文獻綜述、政策分析，我們提出一個綜合性分析框架，從自主辦學、多元共治、依法治校、監督問責、效率公平與可持續發展五個維度分析中小學治理現代化的程度。

1. 自主辦學是現代學校治理的前提和先決條件

學校如果缺乏甚至沒有辦學自主權，不能自主辦學，那么就難以在治理過程中向干部、教師、學生、家長等利益相關者分權或授權，讓他們有更多機會分享權力和參與共治。要推動中小學治理現代化，政府和教育行政部門必須轉變職能，深化“放管服”改革，保障學校享有一定的辦學自主權。需要強調的是，保障中小學辦學自主權的主要責任在政府，但自主辦學卻是中小學的事。也正是因此，我們將“自主辦學”作為分析中小學治理現代化的一個重要維度。

對于中小學而言，管理者一方面要與政府保持積極有效的互動，向政府爭取合理的自主權空間，明確雙方可支配的權力清單和責任清單制度，有條件的地方和學校還可開列政府負面清單，清單之外的事項由學校自主施行；另一方面要加強學校章程建設，進一步完善決策與監督機制，用好辦學自主權，不斷提高自主辦學能力。學校如果能用好辦學自主權，能自主發展，取得多方認可的良好績效，就有理由、有底氣向政府爭取更多更實的辦學自主權，學校與政府之間相互制衡、相互促進，用績效換自主的良性互動機制就能建立起來，從而為學校治理現代化與可持續發展創造更有利的條件。

2. 多元共治是現代學校治理的核心特征和根本路徑

如前所述，現代學校治理強調多元參與和民主決策。中小學尊重多種利益相關者，讓他們充分表達自己的意見與訴求，并以適當方式參與協商、監督乃至決策，才能有效回應和平衡多方利益，增加治理的民主性與有效性。但必須指出的是，多元共治并不是說什么事務都需要所有利益相關者廣泛而深度的參與，都要同等參與。這種看上去廣泛而平等的參與，與傳統組織中由處于權力金字塔頂端的領導者在大事小情上大包大攬，同樣都是危險的。它不僅可能降低決策與管理的效率，而且可能在一定程度上破壞決策的質量。決策應由具備專業技能、相關經驗豐富，且掌握信息多的專業人士主責，輔以其他利益相關者的適度參與，從而兼顧專業、民主與效率。

中小學校長要用好分權與授權，既要明確各個部門、機構（如家委會、學生會）、崗位的職責權限，又要建立健全各項事務的議事流程與配套制度，建立權力邊界清晰、責權一致、運行順暢、充滿活力的多元共治工作體系。

3. 依法治校是現代學校治理的基本要求

法律面前人人平等。政府、學校、校長、教師、學生、家長、社區人士等利益相關機構、群體或個人，在參與學校治理的過程中都沒有超越法律的權力。自主辦學與多元共治必須守法依章。2012年，教育部印發《全面推進依法治校實施綱要》，要求中小學要“牢固樹立依法辦事、尊重章程、法律規則面前人人平等的理念”，確保學校辦學宗旨、制度規范、教育活動，乃至師生交往符合民主法治、自由平等、公平正義的法治要求。特別是中小學要“以提高學校章程及制度建設質量、規范和制約管理權力運行、推動基層民主建設、健全權利保障和救濟機制為著力點，增強運用法治思維和法律手段解決學校改革發展中突出矛盾和問題的能力”，提升依法治校能力和水平。

由此可見，依法治校要求治理主體不僅要依從各種正式法律條文，而且要加強學校章程與配套制度建設，對于法律沒有明文規定的事項，要依從章程和制度的規定，確保治理合法合規，也合情合理。近些年來，隨著國家法治建設進程的推動，中小學教育工作者依法治校的意識與能力逐漸增強，但實踐中仍存在有法不依、有法難依、執法不嚴的問題，學校章程“寫在紙上，掛在墻上”、形同虛設、執行不得力的問題也還比較突出，亟待關注與改進。

4. 監督問責是現代學校治理的保障

權力需要接受監督。中小學有了辦學自主權，為學校自主發展創造了更好的條件，但不是所有學校、所有校長都能用好這些自主權。有些學校校長獨攬大權，權力過于集中的問題比較突出；有些學校強調集體決議，但出現多種治理主體相互牽制、相互推諉和扯皮的問題。為防止權力濫用或失控，學校要建立健全校務公開與民主監督制度，確保治理公開透明，把權力放在陽光下，讓每個主體的治理行為都接受監督，每個主體都為自己的治理行為負責。權力與監督相互依存、對立統一，不能只有權力沒有監督問責，也不能過分強調監督問責而壓制了權力的運作空間。

5. 效率、公平與可持續發展是現代學校治理的終極追求

學校是教書育人的場所。推動學校治理現代化的目的不是為了讓管理者得心應手地管理教師、學生乃至家長，而是協同各種力量為學生提供公平而有質量的教育，從而促進全體學生全面而有個性地成長，確保學校教育的效率與公平，完善學校自主管理，推動學校可持續發展。這是學校治理現代化的初心，管理者在治理實踐中不能忘掉這個初心，要以此為引領，也以此作為衡量改革成敗得失的重要標準。在過程上，現代學校治理要切實保障學生的各項權益，基于學生成長的特點與主客觀需求分析與改進工作；在結果上，現代學校治理要切實提高學校管理效率和公平，提升每個學生、教師及家長的實際獲得感，將學校建設成學生喜愛、教師幸福、家長滿意、社會認可的學校。

將五個維度整合起來，不難發現，它們既相互制約又相互促進。圖1形象地呈現了現代學校治理五維度及其相互關系。

進一步審視這個模型，我們又發現，對于中小學管理者、教育者和研究者來說，現代學校治理的每個維度其實并不陌生，它們早已存在于我國中小學管理改革政策話語與實踐層面中。實際上，學校治理現代化與我國長期推行的教育改革思路一脈相承，但它特別強調學校內部的自主辦學和多元共治，并將依法治校、簡政放權、管辦評分離、建設現代學校制度、以生為本、追求公平而有質量的教育等理念整合起來，形成一個具有創新性與時代意義的改革框架。從這一意義上而言，學校治理現代化是一場全方位的深刻變革，正在推動我國中小學管理的迭代升級。

三、面向2035：推動學校治理現代化的建議

《中國教育現代化2035》為我國未來教育發展描繪了一個宏偉的藍圖。它聚焦教育發展中的突出問題和薄弱環節，立足當前，著眼未來，將“更加注重共建共享”作為面向教育現代化的基本理念，將“推進教育治理體系和治理能力現代化”作為推動教育現代化的戰略任務。面向2035，現代學校治理必將成為當前和今后很長一段時期的改革重點。為深入推動中小學學校治理現代化，基于五維度現代學校治理模型，我們提出如下建議。

1. 加強治理主體的能力建設

好的制度需要有人來制定與踐行，現代學校治理需要多種治理主體合力實施與推動。在多元共治的背景下，各種主體的治理能力在很大程度上制約著治理的實效。要切實推動學校治理現代化，必須加強治理主體的能力建設，讓他們具備參與治理的基本能力。應該說，治理能力是一個外延很廣的寬泛概念，是一項涵蓋多種理念、品質、知識、技能與能力的復合體，需要持續培養和培訓。就校長而言，校長要在現代學校治理體系中發揮領導力，首先要更新觀念，牢固樹立依法治校、以人為本、以學生為中心、五育并舉、以德為先、因材施教等各種理念；其次要修德立行，具備正直、謙虛、誠信、勤勉、友善、耐心等優良品質；此外還要具備引領學校發展所需的各種知識（如政策知識、心理學知識）、技能（如溝通技能、數據分析技能）與能力（如規劃能力、研究能力）。

值得注意的是，在現代學校治理體系中，治理主體是多元的，因而治理主體的能力建設也不能局限于針對校長的培養。要在培養培訓中特別關注教師、學生、家長等傳統管理體制沒有給予足夠重視的治理主體，通過多樣化的培訓、研討與實踐，提高他們的民主參與意識和民主管理能力，使他們能理性表達利益訴求，善于傾聽與溝通，并站在學校發展的高度進行協商互動和參與決策，避免決策失誤。

2020年底，我們指導一所項目學校為完善教師績效工資制度而進行崗位價值分析，并據此確定各崗位的獎勵性績效工資額度、津補貼額度及分配辦法。這是關乎教師切身利益的大事，所以學校貫徹現代學校治理理念，讓教師代表和干部代表、校外專家一起采用德爾菲法進行崗位價值分析。令人意想不到的是，在五輪具名分析與研討中，有多名教師代表囿于個人理解和利益訴求，在多輪分析、多個維度上，給自己所屬崗位的評分都不合常理地明顯高于其他崗位。比如：有小學語數學科教師認為本崗位承受的“工作壓力”明顯高于中考科目教師和中層干部等所有其他崗位。這使我們深刻地意識到，人是現代學校治理中最關鍵的因素，各種主體的治理能力都具有重大影響，必須從整體上加強治理主體的能力建設。

2. 建立健全現代學校治理的體制機制

在中小學全面深入推動現代學校治理改革，必須強調以制度建設為中心，構建完善的制度體系和規范的運行秩序，健全治理體制機制。誰有權力參與決策、權力來自哪里、參與哪些事務的決策、參與決策的哪個環節、以何種方式參與、議事規則怎么安排、怎樣制衡與監督權力、如何與外部治理主體合作互動、誰最后為決策負責以及建立何種糾錯機制等各種問題，都需要以章程或制度的形式予以明確規定，使治理行為有法可依，有章可循。

治理體制機制的改革必須注重整體性、系統性與協同性，因為各種利益相關者的立場、訴求，以及參與治理的程度與方式各不相同，很多制度改革經常“牽一發而動全身”，一項很好的制度可能因其他配套制度細節跟不上而在實施中陷入困境。以教師績效考核制度為例，要建立多勞多得、優勞優酬的勞動分配制度，學校需要通過考核對教師績效做出等級評定，并將評定結果與績效工資聯系起來，讓干多干少不一樣，干好干壞也不一樣。那么，誰來評定？無論是由校長或主管干部來評，還是由校長、干部共同組成的小組來評，教師都會批評說這是領導專斷，認為領導“說你行你就行，說你不行你就不行”。如果把決定權交給全校教師或全部門教師，由大家投票或評分決定，那么我們又經常發現這種方式選舉出來的教師有的績效表現其實很一般。于是，有學校成立由部門主管為組長，有干部代表和教師代表共同參與的考核小組，在小組基于各種資料充分討論的基礎上確定教師績效等級。可這樣做又出現了一個新問題：在考核小組討論時，參與者不太愿意發表意見，怕自己的意見傳出去后得罪人。借鑒企業經驗，學校可以在制度中不僅規定誰來評，而且對評價者提出要求，規定評價者有責任在評議中站在多元立場上發表意見，且在評議結束后不得將討論意見外傳，如若違反上述規定需承擔相應的責任。這樣一來，制度更加完善，績效考核的公平公正就有了保證。

中小學有必要基于現代學校治理理念，以民主參與的方式，廣泛征求利益相關者的意見與建議，對各項制度進行系統性梳理、分析與改進，有效預見并規避可能遭遇的問題，完善治理體制機制，為深入推動有關改革提供有力的保障。

3. 以測評驅動學校治理現代化

在PDCA質量管理循環中，“C”即Check，指檢查評估，具有導向、診斷、激勵和發展的多重功能，是工作推動的重要環節。正是從這一意義而言，以評促建是一種有效的工作推動思路。診斷性測評可以發現中小學在推動治理現代化過程中的優勢與不足，并在此基礎上探尋有針對性的改進策略。但由于我國學校治理現代化改革啟動時間不長，有關評估工具尚在開發之中。我們可基于前文述及的五維度分析框架，編制包括問卷和訪談提綱在內，面向干部、教師、學生及家長等多種利益相關者的360°測評工具套件，并開發地區性常模。這一方面為現代學校治理評估提供可靠、有效、實用的測評工具，另一方面也為學校治理現代化研究的科學化創造方法上的條件。

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注釋：

① 本文系北京市教育科學“十三五”規劃2020年度重點課題“中小學學校治理現代化：問題、原因分析與改進”（課題批準號：CCAA2020037）的研究成果之一。