整縣推進：農業農村現代化的“濰坊模式”

王立勝 劉岳

[關鍵詞]鄉村振興 濰坊模式 農業產業化

習近平總書記在參加十三屆全國人大一次會議山東代表團審議時指出，改革開放以來，山東創造了不少農村改革發展的經驗，貿工農一體化、農業產業化經營就出自諸城、壽光、濰坊，形成了“諸城模式”“壽光模式”“濰坊模式”。總結提升包含“壽光模式”“諸城模式”在內的農業農村現代化發展的“濰坊模式”，既有重大的理論意義，也有重要的實踐價值。本文希望通過對“濰坊模式”形成的歷史過程、主要特點及經驗啟示的討論，在理論提煉的基礎上形成完整系統的可復制、可推廣經驗，為扎實推進鄉村振興戰略提供參考。

“濰坊模式”形成發展的歷史過程

“濰坊模式”發端于農業產業化經營創新實踐，豐富于黨的十八大以來的總結提升，完善于實施鄉村振興戰略之后的全面突破。

第一階段是濰坊創造性地提出農業產業化，并不斷在實踐中體系化、制度化。上世紀90年代以來，一方面，農民在實現溫飽之后，增加貨幣收入的愿望強烈，落后的農業產業結構和較低的勞動生產率水平對這一愿望的實現構成嚴重制約;另一方面，農民單家獨戶分散經營與大市場之間的矛盾越來越突出，周期性出現“菜賤傷農”“糧賤傷農”現象，市場化對農業持續發展、農民持續增收形成巨大壓力。

黨的十四大明確提出建立社會主義市場經濟體制后，山東省委要求濰坊市在總結提升諸城市商品經濟大合唱、貿工農一體化做法基礎上，按照建立社會主義市場經濟體制的要求，率先探索更高層次的農業發展機制。濰坊市在系統梳理諸城市貿工農一體化、壽光市靠市場帶動農村經濟、寒亭“一村一品”“一鄉一業”、安丘實施名牌戰略、高密實施區域化種養等經驗做法基礎上，學習借鑒日本、法國、美國等國家農業發展先進理念，提出了“農業產業化”概念和政策思路。“農業產業化”具體表述為“確立主導產業，實行區域布局，依靠龍頭帶動，發展規模經營”，并在工作中進一步深化為：以市場為導向，以效益為中心，以科技為支撐，圍繞主導產業，優化組合各種生產要素，對農業和農村經濟實行區域化布局，專業化生產，一體化經營，社會化服務，企業化管理，形成市場帶龍頭，龍頭帶基地，基地連農戶，集種養加、產供銷、內外貿、農科教于一體的農業經濟管理體制的運行機制。1993年5月，濰坊市委市政府印發《中共濰坊市委、濰坊市人民政府關于按照農業產業化要求進一步加強農村社會主義市場經濟領導的意見》，這是歷史上第一個以黨委、政府名義出臺的關于發展農業產業化的地方性文件。1994年初，山東省委印發1號文件在全省推廣濰坊農業產業化經驗;1995年底，人民日報發表社論《論農業產業化》并配發三篇述評，充分肯定了農業產業化思路和做法;2001年10月，全國農業產業化現場經驗交流會在濰坊召開，標志著農業產業化開始在全國推行實施。

農業產業化不但是一種新的農業經營組織方式，同時也是新的農村發展和運行機制。經過多年的實踐、探索、提升，農業產業化已經成為中國特色農業現代化道路的重要內容。

第二階段是黨的十八大以后，濰坊市干部群眾在以習近平總書記為核心的黨中央堅強領導下，總結完善農業產業化經驗，不斷充實豐富“濰坊模式”。

在這一階段，濰坊以完善農業產業化體制為基礎，圍繞“經濟體制改革的核心問題是處理好政府和市場的關系”這一命題，通過不斷地組織創新和產業政策創新，比較好地化解農戶與市場不相容的難題，在“發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用”方面實現了較大的突破。

“濰坊模式”中，政府與市場的關系，不是簡單的相互補充關系，即不是市場做什么，政府做什么的簡單分工模型，而是構成一組持續動態互補的耦合關系。積極有為的地方政府主導建立了完善的農業社會化服務體系，并將政府信譽注入到地方農產品品牌中去，極大降低了農戶經營者資本形成的門檻和市場風險，使無數作為分散經營主體的小農戶與廣闊市場、科技研發體系、質量標準體系實現了很好對接，較好地解決了小農戶與現代農業發展銜接的問題。例如壽光，大棚種植技術剛出現的時候，政府主要抓技術推廣和產業引導。到蔬菜大棚實現規模化之后，技術和產業的推廣與擴散就交給市場，政府開始解決基礎設施水平不高的問題，調配資源建高標準基地。市場對于“綠色、無公害、有機”蔬菜提出要求時，政府的主要精力轉向制定和推廣蔬菜質量標準;省內外設施蔬菜大規模發展之后，壽光黨委政府開始大力培植種子產業。壽光成為中國蔬菜產品的集散中心、蔬菜信息的交流中心、蔬菜價格的形成中心、蔬菜標準的制定中心，得益于種植技術、設施水平、市場開拓的迭代進化，更是地方政府產業政策實現主動迭代進化的結果。這也是無論其他地方蔬菜種植和銷售規模多大，都始終無法撼動壽光地位的根本原因。

第三階段是黨的“十九大”提出實施鄉村振興戰略以來，濰坊市全面落實習近平總書記提出的“六個推動”要求，立足于將濰坊建設成為鄉村振興齊魯樣板的先行區和示范區，著眼于實現從“農業現代化”到“農業農村現代化”目標的跨越，構建完善新時代“濰坊模式”。

在這一階段，濰坊著眼解決農業質效低、產業鏈條不完整的問題，加快農村三次產業融合，以農業供給側結構性改革為主線，推動農業由增產導向向提質導向轉變;著眼從根本上破解城鄉二元結構矛盾，加快城鄉融合，以健全城鄉融合發展體制機制為動力，推動城鄉由不均衡發展向融合一體發展轉變;著眼解決農村生態環境建設滯后的問題，加快推動農村生產生活生態融合，以美麗鄉村建設和農村人居環境整治行動為抓手，推動由單純注重抓農業生產向更加注重促進農業強、農民富和農村美相協調轉變;著眼解決農業國際競爭力不強的問題，加快國內國外要素融合，以創建濰坊國家農業開放發展綜合試驗區為引領，推動由“高端進口、低端出口”向更高水平引進來、更大力度走出去轉變;著眼破解抓“三農”工作體制機制與“三農”工作重中之重地位不相稱的矛盾，加快各種力量與服務資源融合，以深化機構改革為契機，推動由單一系統抓“三農”向全黨全社會抓“三農”轉變，著眼于實現鄉村全面振興的“濰坊模式”整體成形。

“濰坊模式”的主要特點

“濰坊模式”是在農業產業化經營的制度成果和實踐成果基礎上建立起來的，其出發點在于解決農業生產經營中的具體問題。經過20多年的發展完善，特別是在黨的十八大以后，按照中央總體戰略布局，針對農業農村發展新形勢、新任務，其內涵特點和任務定位已經遠遠超過2000年左右對農業產業化經營的經驗總結。在實施鄉村振興戰略的時代背景下，呈現出更具總體性和整體性的鮮明特點。

一是實現內生性發展。與以“蘇南模式”為代表的長三角地區和以“珠江模式”為代表的珠三角地區比較，一方面，長三角地區的現代化過程強烈依賴于上海在產業升級過程中的“產業外溢”，早在上世紀80年代就有“星期日工程師”現象，國營企業的技術人員和銷售人員利用業余時間為鄉鎮企業和私營企業服務，國營企業長期積累的技術、工藝、材料、設備以及銷售渠道網絡的轉移為這一經濟區域的發展提供了巨大動力;珠三角地區的發展初始階段依賴于“三來一補”產業形式，依托與香港結成的“前店后廠”模式，在較短時間內解決了農村剩余勞動力問題，積累了資金、技術、管理經驗，掌握了國際市場網絡，為此后的發展提供了非常好的基礎。而濰坊是在沒有獨特資源稟賦、特殊區位優勢、特殊政策支持，也缺乏上海、香港這樣的首位城市拉動的情況下，依靠自身力量，依靠改革精神，依靠群眾首創，依靠內生發展，不斷實現產業的迭代進化，成功探索了一條獨特的農業農村現代化發展道路。另一方面，無論蘇南模式還是珠江模式，都是通過工業化實現了現代化的起飛，而濰坊基本上是依靠農業（如壽光的種植業、諸城的養殖業）完成了現代化的起飛階段。內生性發展的鮮明特點，是濰坊有能力成為鄉村振興齊魯樣板先行區和示范區的重要精神基礎。

二是實現小農戶和現代農業發展有機銜接。這是習近平總書記在黨的十九大報告中提出的明確要求。西方經濟學理論歷來認為小農戶無法實現與大市場和現代農業體系的對接，因此“消滅”小農以實現規模化是唯一出路，也因此推導出必須全面改變作為基本生產資料的農村土地制度的一系列意見，從產權理論入手提出土地私有化的理論導向，動搖農村基本經營制度。而“濰坊模式”無論從實踐中還是理論上都很好地證明，典型的小農戶，如壽光的蔬菜種植戶完全可以實現與現代農業發展的有機銜接。小農戶經營方式，以發達健全的農業社會化服務體系為中介和平臺，可以與廣闊的國內國際農產品市場、與農資供應體系、農業科技體系、農業信息體系很好地對接。“濰坊模式”在很好堅持農村基本經營制度的前提下，破除對西方經濟學理論的迷信，實現農民的共同富裕。

三是充分實現第一、二、三產業融合發展。在恩格爾系數的不斷下降和第一產業在區域生產總值中的比重不斷下降的條件下，實現農民收入持續增長，必須不斷降低農民在總人口中的比重，以提高農業生產者在社會財富分配中的人均份額。但是這樣就必然要求農村人口大量流出，在導致農村衰敗的同時，給城市發展和就業帶來巨大壓力。在我國人口和土地等基本國情條件約束下，這一過程不可持續。這也是習近平總書記提出“城鎮化與逆城鎮化要相得益彰”重要指示的現實基礎。

“濰坊模式”的重要特點在于依托發達的第一產業，在達成第一產業內部較高勞動生產率的基礎上，大力推進農業、農產品加工業、涉農生產性服務業實現三次產業融合，推進產業鏈相加、價值鏈相乘、供應鏈相通。除了壽光的蔬菜種植業，諸城的養殖業之外，如青州的花卉產業，全市花卉種植面積13.1萬畝，年產值85億元，花卉生產專業村136個，從業人員12萬人，年花卉交易額110億元，成為山東省花卉交易會永久會址，是中國花木之鄉;昌邑的苗木產業，全市苗木面積達到12萬畝，600多個品種，各類園林綠化苗木存圃量達到了2億株，年產值達15.76億元，成為國家綠委辦命名的“中國北方綠化苗木基地”“國家級苗木交易市場”。通過產業鏈條整合吸納大量分散農業生產經營者，提供充足就業機會，在社會總財富水平增加的同時，使農民可以分享整個涉農產業鏈條的利潤，實現農民收入持續增長;在保證合理城鎮化水平的前提下，農村沒有出現衰敗;三次產業形成完整閉環，保證了經濟的持續穩定增長。

四是實現農村經濟發展和社會治理同步推進。依托第一、二、三產業融合發展，濰坊各縣市均形成各具特色的發達縣域經濟，形成巨大產能，基本解決就業問題，形成連綿不斷的城鎮群。2018年，濰坊市農村勞動力轉移就業總量162萬人，其中在鎮外縣內95萬人，占58.7%，在縣外市內37萬人，占22.7%，超過80%的農村轉移勞動力實現在本市內就業。大部分農村轉移勞動力在縣內、市內實現就業，加之目前相當完備的農村交通通信條件，一方面，習近平總書記所關注的農村“留守現象”在濰坊不嚴重，保障了農民家庭的穩定和諧，保障了農民的獲得感和幸福感;另一方面，意味著農民即便離開村莊，也始終生活在原有親屬圈、文化圈當中。原有的鄉土文化、輿論氛圍、倫理結構、社會結構都沒有解體，總書記所強調的“鄉土文化的根”沒有斷。傳統社會治理資源仍然發揮著很強的社會教化和控制功能，也使得在保持社會合理流動性的前提下，社會治理成本很低，社會穩定有了可靠保障，黨的“十九大”提出的“自治法治德治相結合的農村社會治理體系”基本成形。

“濰坊模式”的實踐，形塑了濰坊農業生產經營組織形式、形塑了農業農村社會化服務體系特點、形塑了基層黨委政府行為模式、形塑了縣域經濟結構和產業結構、形塑了城鄉關系結構，也形塑了農村空間結構、社會結構和人口結構。因此，“濰坊模式”的種種實踐構成了濰坊工農城鄉關系的基本底色，形成了均衡發展的特點，為實現“融合城鄉”打下很好的基礎。

“濰坊模式”的經驗啟示

一是正確處理市場與政府的關系。“濰坊模式”在各個時期都比較好地同時發揮了政府的引導調控和市場的資源配置這“兩只手”的作用。政府既沒有進入微觀農業經營領域，以政府的積極性替代農民積極性，以政府決策替代農民選擇，也沒有簡單地扮演所謂“守夜人”的角色，在產業發展方面無所作為。第一，政府科學制定并積極推進地方性產業政策，切實發揮產業政策在農業結構調整、產業布局等方面的巨大作用。第二，政府發揮財政資金的“種子”和杠桿功能，在產業培育、方向引導方面起到巨大作用。第三，政府花大力氣進行基礎設施投入，搭建產業發展平臺。如壽光“菜博會”、青州“花博會”、昌邑“綠博會”的舉辦以及隨之進行的大量基礎設施配套投入，都對這些產業的發展發揮了至關重要的作用。第四，政府提供了充足的公共產品，在農業科技、市場環境、產業規范等方面充分作為。

例如在2010年左右，由于日本提高了蔬菜進口標準，主要出口日本的安丘蔬菜遇到了重大危機。安丘市政府迅速建立起嚴格的質量監控追溯體系，引導農戶按照統一標準種植蔬菜，在短時間內使日本重新認可安丘出口的蔬菜，并使安丘蔬菜的品質和利潤都上了一個新的臺階，出口規模不斷擴大。再如，濰坊創建了全國唯一的國家農業開放發展綜合試驗區。試驗區創建了東亞畜牧交易所，成為中國面向東亞地區乃至全球唯一的畜牧產品交易平臺。在壽光，由于從事蔬菜種植業的小農戶主導的生產品類是鮮食蔬菜，加工深度不深，因此更加需要政府主導建立完善的產前、產中、產后社會化服務體系以及沿著生產鏈條進行的水平整合，更加強調政府功能的發揮。在諸城，畜牧業作為主導產業，產業鏈條長、加工深度深，因此更加強調貿工農一體化、產加銷一條龍，強調資本沿著產業鏈條進行垂直整合，更加強調龍頭企業作用。無論是壽光還是諸城，種植業還是畜牧業，都是使分散小農掛在完善的社會化服務體系上，與大市場實現了緊密聯結。實現了有為政府和有效市場結合，避免了很多地方在農業發展中出現的“政府失靈”和“市場失靈”現象。

二是始終堅持整縣推進。濰坊市深刻認識到，第一、二、三產業融合發展，事關產業布局、鏈條延伸和產業規模，關鍵在縣;城鄉融合，事關基礎設施投入、公共產品統籌和多規合一，關鍵在縣;實現農業農村現代化，關鍵也在縣。必須以縣為基本發展平臺和推進單元，實施整縣推進。濰坊市在財力分配和管理體制、土地指標等發展的關鍵環節和領域上，都沒有向中心城區過度平調，而是著力向縣域傾斜，保障縣一級的發展權，給縣一級提供充足的發展空間。

三是正確處理城鄉關系，形成良性城鄉關系結構。國內大多數地方，城市規模擴張必然帶來農村縮小甚至衰敗;工業發達地區，農業的重要性和地位必然下降。濰坊農業增加值在區域生產總值中的占比不高，但是加上農產品加工業和為農生產性服務業增加值，在區域生產總值中的占比就達到相當高的比重;第一產業就業人口在總人口中的比重不高，但是加上在農產品加工業和為農生產性服務業的就業人口，在總人口中的比重也達到相當高的水平。濰坊實現了大城市、大農村并存，大工業、大農業并存，因此也就具備了城鎮化、逆城鎮化并舉的現實條件，可以在此基礎上率先實現實質意義的城鄉融合。

四是“濰坊模式”是中國經驗、中國道路的有機組成。“濰坊模式”是中國特色農業農村現代化道路的鮮明體現。“濰坊模式”形成發展完善的過程，是一個地方依靠黨的領導和地方政府的積極作為、強力推動，主要發揮內生性力量，通過體制機制創新，迅速成為較發達經濟體的過程，是一個由落后經濟體向較發達經濟體轉化的典型發展經濟學過程，具有重要的發展經濟學意義，也是構建中國特色社會主義政治經濟學理論體系的重要實踐依據和靈感來源。

從“濰坊模式”看實施鄉村振興戰略的幾個關鍵問題

一是要著眼于農業農村優先發展推進農村土地制度改革，增加農村內生性動力。農村土地制度是農村基本經營制度的核心。十九大報告指出，保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年，這是繼續發揮農村基本經營制度優越性，發揮好農村作為現代化建設戰略總后方作用的根本保障。無論是農村承包地、宅基地還是集體建設用地改革，都應當以促進農村穩定、農業發展、農民利益為依據，而非一味地以推進城市化和發展工業為目的。在雙循環新發展格局條件下，應當更有效地推進城鄉增減掛鉤節余指標交易，更好地落實土地用途規劃，凸顯土地價值，為農村建設提供充足資金保障。通過土地指標交易渠道，城市資金、發達地區資金可以直接進入農村地區和欠發達地區，較各級層層轉移支付的財政渠道更直接便捷。農村土地價值通過有形規范市場得以顯化，交易價格明顯提升，土地增值部分作為地方財政收入可用于農業農村建設的資金量將會大幅增加，農村建設領域隨之產生社會資金進入的利潤空間，避免目前完全依靠基層財政投入進行農村建設帶來的政府債務等一系列問題，可以將城市開發建設的成熟經驗、充裕的社會資金供給、農民改善生活條件的強烈愿望、地方政府積極的行政作為充分結合起來，使農村作為今后一段時間建設的主戰場，有效化解過剩產能，全面改善農村基礎設施條件、農民居住生活條件，提升農村地區負載產業和人口的能力水平，為實施鄉村振興戰略提供更好的展開條件。

二是要發展農村集體經濟多種實現形式，發揮集體經濟綜合功能。壯大集體經濟是推動鄉村振興、實現內生性發展的基礎。首先，要鼓勵基層和農民群眾在創新集體經濟組織形式、產權形式上進行大膽實踐，在實踐基礎上做好集體經濟實現形式理論和政策的創新。其次，要重點研究解決當前集體經濟“兩張皮”的問題。尤其是農民合作社中，“一股獨大”必然使合作社變相成為翻牌公司。合作社社員成為大股東的雇用勞動力，失去集體經濟的性質特點;而如果股權分散，則缺乏組織性，決策成本高昂，市場競爭能力減弱。如何真正發揮合作經濟和共有產權在農村的積極作用，成為農村集體經濟的重要形式，是關鍵性的課題。此外，要將集體經濟發展與農村基本治理單元相結合，通過發展集體經濟構建農村新型生產生活共同體，在保障農民權益的同時全面提升農村社會治理水平。以行政村為單位發展集體經濟不是唯一的形式，而農民合作社等經濟組織由于功能定位單一，生產與生活相分離而不能有效發揮社會治理的功能。應當在發揮集體經濟解決農民就業、增加農民收入功能的同時，通過政策安排，賦予集體經濟組織擔負一定的為本社區提供公共服務的職能，使農民共享集體經濟的基礎設施，以各種類型具有集體主義色彩，體現社會主義性質的農村經濟體，重塑農村社區居民的生活習慣、心理結構和精神面貌，使生產組織與生活共同體在空間上高度融合，利益訴求方面高度一致，實現物質、人口和精神三個再生產的統一，這將是鄉村振興的理想圖景。

三是要積極鼓勵農民返鄉創業，構建良性鄉村治理體系。鄉村振興，關鍵在人。政策導向上應當從鼓勵“資本下鄉”轉向大力支持外出農民返鄉創業，推動建立城鄉相互吸納機制和城鄉精英循環機制。實踐證明，資本下鄉這種“資合”方式不可避免地具有社會成本高昂和“道德風險”等問題，資本逐利和流動的基本特點也在切割農村原有社會關系結構，容易引發農村社會治理中一系列問題。習近平總書記指出：“鄉村振興也需要有生力軍。要讓精英人才到鄉村的舞臺上大施拳腳，讓農民企業家在農村壯大發展。”外出農民返鄉創業，可以將他們多年積累的經濟資本、社會資本、管理經驗與鄉土資源、信任關系很好地結合，將經營成本、道德風險降到最低，實現地緣、血緣、業緣紐帶的充分聯結，實現“資合”與“人合”的內在統一，實現企業與農村社區的高度融合，同時很好地發揮農村精英的“組織員”功能，有利于實現“三治融合”的目標。

四是要特別注意保護小農戶利益，避免“平均數掩蓋大多數”。“家家包地、戶戶務農”仍然是我國農業生產經營組織方式的常態，小農戶與現代農業發展所要求的市場體系、金融體系、法律體系、科研體系之間的矛盾仍然非常突出。必須正視這一問題并且實事求是地提出應對解決辦法，而不是一味地推進土地流轉，扶持規模經營。一方面，小農戶經營在我國人地關系高度緊張的國情下有天然的合理性。實踐證明，在當前普遍較為粗放的生產經營方式和低下的管理水平下，較大規模經營幾乎無法做到土地產出率、資源利用率和勞動生產率同步提高，往往導致單產下降，浪費寶貴的耕地資源。而“半耕半工”的家庭生計模式，在解決農村中老年人就業的同時，充分發揮精耕細作的傳統農業優勢，在保障糧食安全方面作用巨大。因此不能在觀念上將小農戶和新型經營主體對立起來，貼上絕對的落后與先進的標簽，必須立足中國國情，走中國特色的現代農業道路。另一方面，土地流轉水平其實是城鎮化水平在農村土地上的投影，換言之，有多少農村人口永久離開土地進入城市生活，決定了農村土地流轉水平。因此，提高農村土地流轉水平，實現農業規模經營不是一廂情愿的事情，而是決定于城鎮化水平這一基本約束條件。必須以大力發展各種新型經營主體，實施多種創新形式緩解小農戶經營導致的土地細碎化帶來的一系列問題，但是也必須要以城鄉人口結構、農村人地關系結構作為建立政策體系的依據和出發點。長期以來，從資金投入上看，由于“項目制”的國家扶持政策和產業資金投放方式，決定了能夠承接項目的只能是大戶、企業等新型經營主體，政策導向上將大戶、新型主體作為先進的、正面的、積極的評價標準，基層政府為了獲取項目資金只能扶持大戶，作為“大多數”的小農戶很難獲得直接的政策資金支持;從政策供給上看，努力建立的現代農業體系，包括法律和金融、農業科技、市場流通、農業基礎設施建設等政策體系，多數是以規模經營為指向，以滿足新型經營主體需求為目的，較少考慮小農戶的需求，客觀上損害了小農戶的利益。同時要注意到，產業資本承接政策項目資金產生的經濟效益往往不能夠留在農村地區實現循環拉動，對更直接、更廣泛的農民增收作用有限，“平均數掩蓋大多數”，這在一定程度上可以解釋為什么國家支農資金投放力度與農村面貌改變程度不相匹配。因此，必須進一步完善農業社會化服務體系，平衡新型經營主體和小農戶的關系，設計制定更加符合小農戶利益的國家支農資金投放方式，建立能夠更好地回應小農戶需求的政策供給模式，建立更加符合實際的小農戶與國家政策的承接對接機制，這樣才能真正實現小農戶與現代農業的有機銜接，這是實施鄉村振興戰略的關鍵性問題。