國家治理的智能化轉向及其實施進路

陳 鵬

(安徽師范大學 法學院，安徽 蕪湖 241002)

國家治理是治理主體運用一定的治理手段來完成特定治理任務的行為和維系特定治理秩序的過程。黨的十八屆三中全會將推動國家治理體系和治理能力現代化作為全面深化改革的一項總目標予以明確。國家治理現代化目標的實現，不僅需要將傳統的管理思維變革為治理理念，也依賴于治理技術的不斷進步和治理手段的積極創新。黨的十九大報告指出，要提高社會治理社會化、法治化、智能化、專業化水平[1]49。當前，人類正處于以人工智能技術為核心的第四次工業革命浪潮之中。伴隨大數據時代的到來、人工智能深度學習算法的重大突破和云計算技術的日漸成熟，人工智能在國家治理中的應用場景不斷拓展，應用程度不斷加深，國家治理的成本和難度得以有效降低，國家治理能力隨之顯著提升。人工智能在國家治理中的廣泛應用和深度嵌入，在加速國家治理現代化進程的同時，也推動著國家治理格局和治理秩序發生深刻變革，使得人類社會的治理形態開始出現轉向，一種新的治理形態——智能治理正隨之而來。智能治理形態的出現，在給現代國家治理帶來諸多機遇的同時也誘發出一定的治理困境和挑戰。當前，在確保現有國家治理格局大體穩定和全球治理秩序總體安全的前提下，積極推動國家治理向智能治理形態轉型，是人類在智能治理時代的重要職責。

1 國家治理的智能化轉向

治理是一種與統治和管理不同的處理事務的理念，強調通過多元治理主體的積極參與以達成有效的共識機制來規范和約束彼此的行為，最終實現善治的目標。國家治理作為多種治理類型中的一種，是治理主體依據一定的治理權限和治理規則，運用一定的治理技術和手段來實現特定治理目標的行為過程。國家治理是治理藝術和治理技術的有機統一。為了實現和維系特定的國家治理秩序，治理主體在不斷更新治理理念和有效運用治理藝術的同時，還需要利用和依靠一定的技術手段來提升國家治理的能力和水平。同時，治理技術和治理手段上的變革，也在很大程度上決定了國家治理所處的階段性特征，國家治理形態的變遷與人類社會的重大技術變革之間存在密切的關聯。自治理理念被引入國家事務管理中以來，伴隨用于國家治理和社會治理中的技術手段的日漸成熟，國家治理譜系大體經歷了傳統的科層式治理、“互聯網+”治理和智能治理三個階段。科層式治理是指依靠傳統的科層制的行政管理體制，來完成國家治理任務和實現國家治理目標的治理形態。科層式治理從本質上來說是傳統的科層體制與現代治理理念的有機融合。但由于傳統的科層制體制以縱向的層級劃分和橫向的職能分工為主要特征，導致條塊分割明顯和等級分工明確的科層制體制與治理本身內含的開放、多元的理念之間難以有效兼容，公民、企業和社會組織等主體參與國家治理和社會治理的主動性和積極性不高，國家治理現代化目標的實現需要推動科層式治理形態發生相應的變革。

伴隨互聯網時代的到來，互聯網技術在國家治理中的影響不斷擴大，各級政府及其職能部門紛紛開通了門戶網站，各種類型的電子政務平臺也不斷出現，國家治理實現了線上治理與線下治理的有機融合，公民、企業和社會組織參與國家治理和社會治理的技術門檻大大降低，參與治理的成本也隨之下降，“互聯網+”治理開始成為國家治理和社會治理的主要形態。互聯網的出現及其技術的不斷成熟，改變了傳統的國家治理范式，使得國家治理的運行效率得以大幅提升。但互聯網只是實現了人與人、組織與組織、人與組織之間的互聯，并未真正實現萬物的互聯互通，互聯網驅動下的國家治理范式并未出現顛覆性的變革，主導國家治理的主體依然是由人類按照一定結構模式組成的各種類型的組織，國家治理水平的提升和治理績效的改善仍期待國家治理范式繼續發生深刻變革。而物聯網技術的出現真正實現了萬物之間的互聯互通，社會的運行狀態、個體的行為過程、物體的位置和運行軌跡等都能以數據的形態呈現出來，為人工智能在國家治理中應用場景的不斷拓展和應用程度的不斷加深提供了無限可能。具有深度學習算法的人工智能依據大數據能夠較為快速準確地完成人類在之前看來非常復雜甚至是不可能完成的治理任務，國家治理的形態也隨之發生著深刻變革，智能治理形態日漸凸顯。如表1所示，與科層式治理和“互聯網+”治理相比，智能治理在治理的主體、治理的依據、治理的標準和價值取向等方面具有根本性的不同，在一定程度上預示著一種新型治理形態的到來。

表1 國家治理形態的變遷

首先，在治理主體上，人工智能將成為智能治理時代的重要治理主體。智能治理與科層式治理和“互聯網+”治理在治理主體的構成上存在著根本性的差異。在工業社會的科層式治理和互聯網社會的“互聯網+”治理等治理形態中，人以及由人組成的不同類型的組織始終是治理的主體。但是在智能治理中，實施治理的主體將不再完全是人類和由人類構成的各種類型的組織，具有深度學習算法的人工智能有逐步取代人類成為治理主體的可能。目前，在國家治理中廣泛應用的人工智能技術平臺雖然都是由人類設計出來的，但這些具備深度學習算法的人工智能技術平臺在運行過程中呈現出來的自主行為能力正不斷增強。伴隨人工智能技術在國家治理中應用場景的不斷拓展和應用程度的不斷加深，人工智能在國家治理中扮演的角色已不再單純是治理的技術手段，擁有深度學習算法的人工智能已經具備了根據具體應用場景自主生成治理指令來完成特定治理任務的能力，人類與人工智能在國家治理中的關系正發生著深刻改變。“以人工智能為代表的新技術，讓人類的生活方式發生天翻地覆的變化。但人工智能也可能將人鎖定，人的被動性甚至是客體性特點彰顯出來。”[2]因此，如果不對人工智能在國家治理中的應用進行適當的引導和規制，人類利用人工智能來實現治理可能會演變成人類聽從人工智能指令來治理，人工智能主導國家治理的時代在不久的將來可能成為現實。

其次，在治理依據上，小樣本數據被大樣本甚至是全樣本數據所取代。數據以及通過處理和分析數據所得到的信息，是國家治理的重要依據。科層式治理和“互聯網+”治理在識別治理需求、界定治理問題、設計治理議程和選擇治理方案時，通常依據的是數量有限的小樣本數據。“小數據是人們有意、主動測量與采集的數據，是對選擇性對象的追蹤、記錄、分析獲得的精準信息，并且力圖探求數據之間的因果聯系，尋找研究對象或事物的內在邏輯。”[3]由于數量有限且樣本選擇帶有很強的主觀隨意性，依據小樣本數據界定出的治理問題和制定出的治理方案，必然存在一定程度的瑕疵。而智能治理則不同，智能治理依據的是大樣本甚至是全樣本的數據。大數據不僅在數量上巨大，而且具有生成和傳輸速度快、形式多樣、客觀性強和真實度高等特點。利用具有強大計算能力和深度學習算法的人工智能系統，對大樣本甚至全樣本數據進行實時的處理和有效的分析，可以對治理需求進行較為準確的識別，為治理問題的準確界定、治理方案的科學設計和選擇提供充分且可靠的依據，有助于國家治理水平和治理績效的顯著提升。

最后，在治理標準上，科學化和智能化所體現的技術導向正日漸成為國家治理的主要取向。國家治理在依靠治理技術的同時，也表現出鮮明的價值取向，民主便是現代國家治理應遵循的重要價值取向之一。科層式治理雖然強調嚴格的縱向分層和嚴密的橫向分工，但是在治理指令的生成上也強調決策過程的民主。“互聯網+”治理在大幅提高行政運行效率的同時，也為民眾參與公共政策議程提供了更多的便利，原本橫亙在政府與民眾之間的互動限制大為減少，網絡問政成為可能，政府對民眾訴求和社會關切的回應更加及時有效，決策的民主化程度得到提升。與此同時，在智能治理形態中，人工智能成為重要的治理主體，具有深度學習算法的人工智能系統通過對大數據的提取和處理，能夠科學地完成治理需求的有效識別、治理議程的精準設定和治理績效的準確評估，國家治理更加傾向于治理議程確立的科學化和治理方案生成的智能化。“政府通過建設基礎數據庫、數據交換共享平臺，將存在于各個部門的人口、法人、地理信息、宏觀經濟、證照資料等數據匯集之后，推向跨部門‘一體化’數據應用系統，由此推動政府治理模式的轉變，使政府治理從‘主觀主義’‘經驗主義’邁向‘精確主義’‘預測主義’。”[4]

2 智能治理的基本內涵

近些年來，伴隨智能技術在國家治理中嵌入程度的不斷加深，學界對于智能治理及其相關概念的研究也逐步增多。布萊克曼(Blackman)等學者把智能治理作為一個概念框架，將其用于研究地方政府治理與外部環境之間的關系[5]。奇卡萊(Chikhale)等人認為，智能治理本質上是對傳統治理模式所蘊涵的治理能力的懷疑，重點關注信息技術在政府治理中的深度嵌入[6]。顏佳華和王張華在對智能治理與數據治理、數字治理、智慧治理等概念之間的關系進行辨析后認為，智能治理實質上是一個治理智能化的問題[7]。劉永謀將智能治理視為一種技術治理手段[8]，是指運用智能技術手段進行公共治理的活動[9]。

學界現有關于智能治理的研究成果，為智能治理內涵的科學界定以及智能治理形態的出現給國家治理帶來的深刻變革等問題研究的進一步深入奠定了堅實的理論基礎。但上述研究主要是從如何借助智能技術提升國家治理能力和改善國家治理績效的視角來探討智能治理的，而且有關智能治理內涵的論述也基本上都是描述性的，并未對智能治理的內涵進行較為明確的界定。同時，現有研究對于智能治理形態的出現將會給國家治理帶來哪些機遇和挑戰，以及如何推動傳統國家治理模式向智能治理轉變等問題也缺乏系統的論述。作為一種技術治理形態，智能治理是伴隨智能社會的到來以及人工智能技術在國家治理中應用場景的不斷拓展和應用程度的不斷加深而出現的。智能治理是智能與治理的緊密結合，主要由人工智能和國家治理兩部分組成。作為人工智能三要素的數據、算法和算力在智能時代的國家治理中發揮著重要的作用，因而從人工智能構成三要素的視角來對智能治理的基本內涵進行界定較為科學合理且可行。具體來說，智能治理是一種以擁有先進的深度學習算法和強大計算能力的智能技術系統為治理平臺，通過對大數據的自動提取和深度分析，來自主完成特定治理任務并實現特定治理目標的技術治理形態。數據是智能治理的依據，算法是智能治理的核心，算力是智能治理的支撐。

2.1 數據是智能治理的依據

在智能治理時代，數據已經從傳統的數據形態向大數據轉變。大數據不僅數據量大，而且數據的生成速度非常快，單位數據的價值密度低。同時，大數據的類型也較為多樣，從傳統的以圖片、文字為主發展到圖片、文字、視頻、物體運行軌跡、位置信息、熱力分布圖等多種類型。這些數據類型大體上可以分為結構化數據、非結構化數據和半結構化數據三種類型，其中結構化數據處理的難度最小，非結構化數據處理的難度較大。近年來，人工智能技術的快速發展與大數據時代的到來和數據處理技術的進步密不可分。“人的本質是一切社會關系的總和，在一個由數據構成的世界，人也是一切數據足跡的總和。人工智能時代，公民個體社會經濟生活以數據形式留下記錄，每個個體無時無刻不是數據的生產者”[10]，人類數字化生存[11]55的特質日漸凸顯。數據作為人工智能的基石之一，是人工智能的智能化程度不斷提升和自主意識不斷增強的原料保障。要想提升人工智能的自主決策和自主行為能力，必須要給人工智能提供充分的數據，讓其利用這些數據來自主完成高強度的學習和訓練任務，從而有效提升人工智能的智能化程度和自主解決問題的能力。

從人工智能技術發展的歷程來看，人工智能技術快速發展及其應用場景不斷拓展的階段也正是大數據開始出現和數據處理技術日漸成熟的時期，人工智能與大數據之間存在著極強的內在關聯。“進入信息時代，大數據作為一種核心資源日益深入人們生產與生活之中，數據本身暗含著政治、社會與倫理意義”[6]，數據在國家治理中的應用場景不斷拓展的同時應用程度也在不斷加深。在智能治理時代，“無論是把大數據單純作為一種技術，還是一種抽象理念，或者是一個時代背景，它都將對政府治理理念、治理范式、治理內容、治理手段等產生不同程度的影響”[12]。智能治理形態的出現，使得特定的治理主體要運用一定的人工智能技術平臺來完成特定的治理任務，而數據則是人工智能平臺完成特定治理任務的依據。人工智能技術平臺只有從既有的存量數據和實時的增量數據中提取到用于完成治理任務所需要的數據，才能運用算法來完成治理主體交付的治理任務。因此，在智能治理形態中，作為重要的戰略性資源，數據是智能治理的依據。數據供給數量的多少和數據質量的好壞，在很大程度上決定了智能治理績效的高低，那些掌握大數據采集、存儲、處理和分析技術優勢的國家和組織通常能夠贏得智能治理時代的主動權。具體來說，數據作為智能治理的依據主要體現在以下三個方面。

首先，數據是智能治理議題確立的依據。國家治理需要完成特定的治理任務，治理任務的確定通常是由治理議題來決定的，而數據正是智能治理時代治理議題確立的依據。在大數據時代，社會運行的過程和個體運行的軌跡都可以以數據的形式和狀態被保存下來。相比于傳統數據，大數據的生成和存儲較少受到人為因素的干擾和影響，從而保證了大數據的客觀真實性。治理主體通過對相關數據的采集和分析可以對特定社會問題的出現和發展過程進行精準分析并對其未來的演變趨勢做出較為準確的預判，從而據此確立相關的治理議題，明確具體的治理任務。在智能治理時代，“數據是人工智能的重要組成內容，人工智能基于海量數據的提煉與分析，數據特性賦予政治行為過程的數據信息化特性。通過信息收集和智能篩選，在政治決策領域形成智能化的‘科學建議’。國家的治理、政治的管理、公民的社會生活等都基于數據，對數據產生巨大的依賴度”[10]。

其次，數據是智能治理方案設計和行政運行流程優化的依據。在治理議題和治理任務明確后，治理主體還需要通過設計相應的治理方案來完成特定的治理任務，而智能治理方案設計的過程也離不開大數據的支撐。信息是決策方案設計的重要依據，決策主體掌握必要的數據和信息是確保決策科學化水平不斷提升的前提和基礎。在智能治理形態中，海量的數據為智能治理方案的設計提供了充分的決策依據，特別是大數據在數據內容上能做到實時更新，為智能治理方案設計的科學化奠定了堅實的基礎。同時，借助于對行政運行過程中產生的數據的提取和分析，人工智能技術平臺“可以有效識別行政流程中的冗余環節，并以遠超人力的形式形成公文流轉過程，從而提高整個政府內部的行政流程效率”[10]。

再次，數據是檢驗智能治理績效的依據。智能治理作為一種新的技術治理形態，不僅在治理手段的先進性上要優于傳統治理形態，而且在治理績效評估的客觀性和準確性上也強于傳統治理形態。在傳統的國家治理形態中，國家治理的績效如何，通常是依據隨機抽樣調查的結果來作為評判依據的。由于國家治理績效評估樣本的選擇帶有很大的主觀性以及能采集到的供績效評估主體使用的數據數量的有限性，使得治理績效評估結果的科學性和準確性難以得到保障。而進入智能治理時代后，國家治理和政府治理的績效如何，評估主體可以依據人工智能技術平臺對行政運行過程中產生數據的處理和分析結果來進行客觀的評判，國家治理績效評估的科學性和準確率得到大幅提升。

2.2 算法是智能治理的核心

算法是人工智能技術不斷升級、自主功能不斷增強和應用場景不斷拓展的技術支撐，與數據一起構成了人工智能的兩大基石。人工智能作為人類設計出來用于提高生產效率和方便人類生活的智能技術系統，實質上就是一個會學習的計算機程序，而決定人工智能系統學習功能強弱的核心因素之一便是人工智能的算法。算法原本是計算機學科中的一個專業術語，指的是“一種有限、確定、有效并適合用計算機程序來實現的解決問題的方法，是計算機科學的基礎”[13]5。相比于一般的計算機程序，人工智能算法不是一個完整的計算機程序(一組指令)，而是一個解決單個問題的有限步驟，是由設計者設計出來用于完成特定任務和解決特定問題的代碼。人工智能概念自20世紀50年代出現至今已經有60多年的歷史，但人工智能技術的快速發展和廣泛應用還是最近20年的事情。在人工智能出現之后的很長一段時期內，人工智能技術的應用場景難以有效拓展，主要原因之一便是人工智能的算法設計始終沒有取得重大突破，人工智能的算法長期停留在被動地執行人類設計的指令的機器學習階段，人工智能機器缺乏自主學習和深度學習的能力。近20年來，伴隨深度學習算法的出現，人工智能技術實現了跨越式發展，人工智能的應用場景不斷拓展，應用程度也隨之不斷加深，算法時代[14]214正悄然來臨。“算法或軟件是人工智能的靈魂。智能硬件的運行、數據資源的挖掘、利用都需要算法的參與……面對海量的數據，計算機主要是通過搜索和計算對其進行快速處理，特別是在深度學習出現之前，計算機主要是通過‘蠻力’完成。深度學習方法，特別是深度卷積模型(卷積神經網絡)，使機器有了人類思維的某些特性，因此新一代人工智能有了比較大的進步。”[15]

國家治理是治理主體利用一定的治理技術手段來完成特定治理任務的行動和過程，治理主體的存在是治理任務得以順利完成的前提和保障。例如，傳統的科層式治理主要就是依靠等級嚴密的科層體制來實現國家治理指令的下達和治理任務的完成等治理目標的。“互聯網+”治理形態的出現，雖然對政府治理效率提升幫助很大，但國家治理的每項環節還是離不開國家機關及其工作人員的全程參與，電子政務平臺只是在很大程度上加快了政務數據傳遞的速度，提高了行政運行的效率，并未從根本上改變國家和社會依靠人來治理的實質。而智能治理則不同，國家治理進入智能治理時代后，擁有先進算法的各類智能政務平臺逐漸成為治理的主體，它們可以在脫離國家機關及其工作人員監督的前提下根據事先設定的治理目標來自主設計并執行治理方案，實現以最低的成本來完成治理任務、改進治理績效的目標。目前，包括我國在內的世界很多國家使用的智能政務平臺基本上都具有先進的深度學習算法，這種算法使得智能政務平臺可以通過不斷自主學習來模擬各種方案的運行結果，然后從中選擇最優的方案以完成系統設定的任務，而這種深度學習的算法正是智能治理的核心，智能治理在某種程度上就是算法的治理。例如，杭州市在2018年9月發布的2.0版的城市數據大腦，具備自動發現套牌改裝、亂停亂放等110種交通亂象的功能，然后對其進行規律性分析，據此來判定城市中哪些地方是交通的堵點、亂點、事故隱患點，以幫助交警部門實現警情閉環處置。目前，杭州市內59個高架匝道的交通信號燈已經由人工智能算法技術接管，通過2分鐘、4分鐘、6分鐘的不斷學習、反饋和自我評價，人工智能系統可以不斷優化交通信號燈的配時方案，有效提升了道路的通行效率[16]。

智能治理作為一種技術治理形態，算法是智能治理的核心，智能治理在某種程度上就是人工智能的算法在進行治理。在人工智能技術出現后的很長一段時期內，人工智能的算法主要停留在監督學習階段，人工智能機器只能機械地完成人類提供的學習任務，尚不具備自主學習的功能，使得人工智能在國家治理中的應用場景難以有效拓展。深度學習算法的出現，使得人工智能具備了不需要在人類監督下進行自我學習的能力；具備了深度學習算法的人工智能，通過對人類提供的學習素材不斷學習和訓練，自主行為能力不斷提升，可以根據具體的應用場景來設計相應的運行方案，自主完成特定任務。伴隨人工智能在國家治理中應用場景的不斷擴大和應用程度的不斷加深，人工智能對國家治理形態變遷的影響日漸增強，推動著傳統國家治理形態向智能治理形態的轉變。目前，“伴隨借助于海量的數據和具備強大計算能力的硬件設備，擁有深度學習算法的人工智能機器可以通過自主學習和強化訓練來不斷提升自身的能力，解決很多人類難以有效應對的治理難題。伴隨人工智能算法在國家和社會治理中重要性的日漸凸顯，國家和社會對于算法的依賴也逐漸加深，一種新型的權力形態——算法權力也隨之出現”[17]，算法統治世界的隱憂可能正一步步變成現實[18]323。

2.3 算力是智能治理的支撐

算力也是人工智能技術的重要構成要素，人工智能技術的發展需要依賴具備強大計算能力的硬件作為支撐，智能治理是一種以算力為支撐的技術治理形態。算力雖然不像算法和數據那樣是智能治理的基石，但作為人工智能技術提升的基礎，其在智能治理當中扮演著非常重要的角色，深度學習算法的突破除了依靠模擬多層神經網絡技術的快速發展，也離不開具備強大計算能力的計算機系統給人工智能機器提供的自主學習空間。人工智能機器在對海量的數據進行自動分類和有效提取時，需要依靠具備強大計算能力的計算機系統，否則數據的價值和算法的功能難以得到有效呈現。物聯網、移動互聯網技術推動下的大數據時代的到來和人工智能深度學習算法取得的重大突破，推動著智能治理形態的出現。但僅有大數據的出現和人工智能算法的變革，尚不能完全實現從傳統國家治理向智能治理形態的跨越，如何能夠快速、準確、自動地完成海量數據的處理任務并從中提取出有效的數據來為人工智能系統完成特定治理任務提供依據，成為智能治理必須要解決的問題。人類的數據處理技術能否取得重大突破，特別是計算系統處理海量數據的能力即算力能否大幅提升成為決定智能治理形態能否出現的重要因素。因此，智能治理除了要依靠數據和算法外，還需要具備強大計算能力的超級計算機系統，超級計算機系統具備的超強算力是智能治理的有效支撐。

在智能治理形態中，智能治理運行的全過程都離不開對大數據的運用。大數據的數據量非常大，現有的大數據計量單位已經從之前的TB級別躍升到PB級別，海量的數據在為國家治理提供有效依據的同時，也對處理數據的計算機的計算能力提出了更高的要求。伴隨大數據時代的到來，數據的價值日漸凸顯，有關數據處理的技術也取得了較大的進展，云計算技術的出現和快速發展使得計算機具備的計算能力不斷提升，為傳統治理模式向智能治理形態的變遷提供了強大的算力支撐。“云計算是一種按使用量付費的模式，這種模式提供可用的、便捷的、按需的網絡訪問，進入可配置的計算資源共享池(資源包括網絡、服務器、存儲、應用軟件、服務等)，這些資源能夠被快速提供，只需投入很少的管理工作，或與服務供應商進行很少的交互。”[19]云計算技術通過互聯網絡可以將一項十分龐大而復雜的計算任務自動分拆成無數個小計算程序，然后交由多部服務器來同時完成自動搜索和計算過程，最后將計算結果反饋給用戶。云計算作為一種分布式計算技術，突破了傳統的集中式計算技術對計算速度和計算能力的限制，相同計算任務所需的計算時間大幅縮短，計算結果的準確性大幅提升。云計算技術的運用，可以實現在幾秒之內完成海量數據的搜索和分析任務，使得對海量數據的處理變得不再困難，為智能治理中的數據處理提供強大的技術支撐，推動著智能治理水平的不斷提升。

3 智能治理時代國家治理面臨的機遇和挑戰

人工智能時代的到來，“不僅僅是一場技術革命，更是一場決策革命和治理革命，它正在開啟一個新的未知空間，可能帶來一場社會變革，特別是公共治理領域的變革與創新”[20]，而這一變革與創新既給現代國家治理帶來了一定的機遇，也誘發了一定的治理難題和困境。

3.1 智能治理時代國家治理面臨的機遇

大數據的出現、人工智能深度學習算法和云計算技術的重大突破，催生了智能治理時代的到來。智能治理形態的出現，有助于社會治理需求的準確識別、治理議程的精準設定、治理成本的有效降低和治理能力的顯著提升，加快了國家治理體系和治理能力現代化的步伐。

第一，社會治理需求準確識別。治理是治理主體圍繞特定的治理任務和滿足治理對象特定的治理需求而展開的行為過程。在國家治理中，“決定哪些問題成為政策問題，甚至比決定這些問題的解決辦法更為重要”[21]28。由于治理主體在特定時期內擁有的治理資源和治理時間是有限的，如何通過準確識別社會治理需求并將有限的治理資源和治理時間進行合理的配置，在很大程度上決定了治理成效的好壞。在傳統國家治理形態中，各級政府與社會公眾之間的溝通通常會存在一定的障礙，政府難以及時有效地掌握社會輿論的變化并對社會治理需求做出準確辨識和界定。同時，自上而下的考核體制使得各級政府在回應社會治理需求上缺乏主動性和積極性，大多數的社會治理需求難以得到及時回應，政府提供的治理產品和服務難以有效滿足社會公眾真實的治理需求和偏好，進而造成治理資源和時間的浪費。而進入智能治理時代，智能政務系統通過對社會運行過程中產生的大數據的自動提取和快速分析，“使得人們可以通過這些數據對個人或者群體及其行為進行深入推斷”[22]9，并據此將社會公眾的行為表現和社會輿情的最新動向及時反饋給各級政府及其相關部門，治理主體可以據此對社會公眾的治理需求進行準確識別并采取有效措施予以及時回應。

第二，國家治理議程精準設定。在傳統的國家治理實踐中，治理信息的不對稱和不完全使得治理主體在確定治理議題、明確治理目標、設計治理方案等環節上通常會面臨或多或少的不確定性風險，治理主體的經驗和感知往往成為治理議程設定的決定性因素，治理議程的設定難以做到精準有效。大數據時代的到來和人工智能深度學習算法的重大突破，使得治理主體利用智能治理系統在準確識別社會治理需求的基礎上，能夠有效確定特定時期內的治理議題，明確主要的治理目標并圍繞著預定的治理目標設計出一定數量的治理方案供治理主體選擇。憑借大數據獲取和超級算法的模式正在顛覆“憑借經驗和直覺”的模式[23]，治理主體在選擇治理方案的過程中，智能治理系統對各種治理方案的成本、收益和風險等方面的模擬和預判，為治理主體依據特定的價值偏好和利益意圖來選擇治理方案提供了科學的參考，從而使原本粗放式的治理議程設定變得更加精準，為國家治理績效的改善奠定了堅實的基礎。

第三，國家治理成本有效降低。伴隨工業化和城市化進程的加速，現代國家承擔的經濟社會管理和公共服務職能越來越多，國家治理的難度不斷加大，國家治理的成本也隨之攀升。同時，為了有效提升民眾對政府的滿意度和獲得感，現代國家在治理中要能及時識別和回應民眾的真實需求，并采取相應的措施來滿足民眾對美好生活的需求，這就要求國家治理要從之前的粗放式治理向精細化治理轉變。精細化治理在提升國家治理能力的同時，也需要國家不斷加大在治理方面的投入力度，國家面臨治理成本不斷提升的巨大壓力。智能治理形態的出現，使得很多原本需要投入很多人力和財力才能完成的治理任務，可以交由智能治理系統來完成，大大降低了國家治理的成本。并且，智能治理系統通過對數據的智能提取和分析，可以有效增加治理的精準度，在有效控制國家治理成本的同時不斷提升國家治理的精細化程度。

第四，國家治理能力顯著提升。國家治理是一項復雜的系統性工程，需要建構一定的治理體系，利用一些較為先進的治理手段，以實現治理能力的提升和維系特定治理秩序等目標。完善國家治理體系和提升國家治理能力是國家治理變革要實現的兩大基本目標，而智能治理形態的出現使得上述任務的完成變得更加現實。在傳統的國家治理體系中，治理主體都是由人構成的，不管參與國家治理的主體如何多元化、國家治理的體制和機制如何優化，人類在認知能力上的缺憾和治理主體在治理方案選擇上存在的主觀偏見和判斷偏差等問題始終是難以避免的，從而使得國家治理能力的提升受到一定程度的限制。而智能治理形態的出現，使得國家治理體系中除了傳統的由人構成的各種組織外，人工智能也逐漸成為國家治理的主體之一，國家治理體系變得更加豐富。具有深度學習算法的人工智能在數據提取、處理和分析上的優勢，可以有效彌補人類在治理中存在的各種缺憾，從而使得現代國家治理能力顯著提升。

3.2 智能治理時代國家治理面臨的挑戰

智能治理形態在給國家治理帶來諸多機遇的同時，也給現代國家治理帶來了一定的挑戰。伴隨人工智能從弱人工智能向強人工智能時代的轉變，人工智能在國家治理中的強勢地位將更加穩固，甚至可能取代人類成為國家治理體系的主導者。同時，擁有人工智能算法和大數據優勢的少數企業憑借自身在技術上的優勢對國家公共事務治理的影響力和控制力將不斷增強，數據霸權和算法獨裁可能會給智能治理時代的國家主權和全球治理秩序帶來巨大的沖擊。

第一，人工智能可能取代人類成為國家治理體系的主導者。智能治理形態的出現，是國家治理譜系沿革史上的一次具有顛覆性意義的變革。智能治理使得人工智能成為現代國家治理的技術主體，在豐富現代國家治理體系的同時，也對傳統上一直由人類主導的國家治理體系產生了巨大沖擊，人類與人工智能的關系應該如何協調，人工智能會不會取代人類而成為現代國家治理體系的主導者正成為智能治理時代國家要認真考慮并加以有效回應的問題。“以色列歷史學家尤瓦爾·赫拉利在《未來簡史》中曾不無憂慮地認為，人類的進程其實是由算法來決定的，在未來，人類的生化算法將被外部算法超越。”[24]人工智能雖然是人類制造的智能機器，但其與一般的機器不同，伴隨人工智能自主學習和深度學習功能的不斷強化，人工智能的自主性正不斷增強，人工智能脫離人類控制的可能性越來越大，特別是未來超級人工智能的出現，可能會使世界進入人類智能與人工智能并存的時代。在不久的將來，一旦人工智能脫離了人類的掌控，現有的由人類主導的全球治理秩序將會走向崩潰，智能治理也將會從一種人類借助于人工智能來治理的時代轉變為由人工智能來治理世界的時代。

第二，國家治理對數據和算法的技術依賴誘發的數據霸權和算法獨裁風險。面對日益繁重的國家治理任務，國家治理能力的提升離不開治理技術的變革和治理手段的創新。智能治理在治理的技術手段上比傳統的科層式治理和“互聯網+”治理更加先進，智能化程度更高，使得智能治理時代的國家和政府面臨的治理困境隨之大幅減少。但同時我們也要注意到，治理技術是一把雙刃劍，治理技術領域發生的深刻變革在推動國家治理績效持續改進和提升的同時，也使得政府等治理主體產生了對治理技術的高度依賴，國家與掌握治理技術優勢的資本主體之間的關系正發生著微妙的變化，進而深刻改變著原有的國家治理格局。數據是智能治理的依據，算法是智能治理的核心，國家和政府對人工智能技術的依賴程度越深，掌握人工智能算法和大數據技術優勢的企業對主權國家的技術優勢就越明顯。

“人工智能時代，得數據者得天下，控算法者控天下。相比財力雄厚、職能單一、目標明確的科技巨頭公司，政府在數據采集、算法研發、人才儲備、資金投入、技術創新等方面有所滯后。”[25]目前，“不少國外企業已經搭建完成了人工智能底層模塊，這個模塊類似于智能手機的操作系統，任何應用和計算都基于底層模塊而產生。這些企業會伴隨使用底層模塊應用的增多而獲取大量數據，這些數據不僅限于一個國家或一個區域，而可能是全球性的，企業完全可以利用這些數據做利于企業自身甚至本國政府的事情，從而成為跨越國界的超級‘政府’”[26]。由于絕大多數國家在數據的存儲處理和人工智能核心算法的研發設計等方面的技術要滯后于少數互聯網平臺企業，如果這些企業充分利用自身在數據和算法上的技術優勢，可以很輕易地對各主權國家推行數據上的霸權或者實施算法上的獨裁。而數據霸權和算法獨裁的出現，將會使得國家治理格局和全球治理秩序的主導權從傳統的主權國家轉變為少數企業，現有的國家治理格局和全球治理秩序將隨之發生顛覆性的變革，民族國家的主權安全面臨巨大的挑戰。特別是那些發展中國家，“由于缺乏相應技術積累，發展中國家并沒有充分有效的方式保護自己的數據安全，也沒有足夠的能力應對算法所帶來的干涉。人工智能技術的進步將進一步凸顯其在政治安全領域的脆弱性特征，傳統的國家政治安全將面臨嚴峻的考驗”[27]。

第三，技術理性有取代價值理性成為國家治理秩序主導者的可能。智能治理形態的出現使得國家治理的效率大幅提升，但也使得國家治理的技術導向在一定程度上被不斷放大，理應在國家治理中扮演重要角色的價值理性在技術理性耀眼的光輝下顯得黯然失色。同時，伴隨人工智能在現代國家治理中應用場景的不斷拓展和應用程度的不斷加深，國家治理能力在不斷提升的同時也逐漸產生了對人工智能技術的高度依賴，政府在治理需求的識別、治理議程的設定和治理成效的評估等方面幾乎完全依賴具備深度學習算法的智能治理系統對大數據進行分析和處理的結果，一些在政治上應該要堅守的紅線也被技術理性給沖淡，技術理性有取代價值理性成為國家治理主導者的可能。由于人工智能技術不同于人類歷史上一般的技術變革，作為智能治理核心的“算法的創造者并不完全理解自己的創造物，這使算法成為一種影響人和社會的不可思議的神秘力量”[28]。因此，如果將價值理性懸置，完全由技術理性來主導國家治理秩序的話，國家治理必將面臨諸多不確定性風險，人類甚至可能會失去在治理過程中的主導地位。

4 推動國家治理智能化轉向的基本進路

“國家治理是人類有史以來最為復雜的社會活動。這不僅因為國家是人類所形成的最大的正式組織結構，還因為國家治理覆蓋了國家范圍內幾乎所有的社會行為。”[29]智能治理形態的出現，給現代國家治理帶來了很多的機遇，也催生了一定的風險。面對日漸凸顯的智能治理形態，當今世界各國不僅要努力實現國家治理理念的轉變，更需要積極推動現有國家治理向智能治理的轉型，而明確國家治理中人工智能輔助人類治理的角色定位，加快數據立法和國家大數據系統建設，從法律、倫理和技術等方面增強對算法設計和運行環節的規制力度，有效平衡國家治理中的技術理性與價值理性等，是推動國家治理向智能化轉型的基本進路。

4.1 明確人工智能輔助人類進行治理的角色定位

治理技術和手段是治理主體實施治理行為和完成治理任務的必要條件，治理技術和手段的先進程度通常會對治理績效產生較大的影響。伴隨人工智能技術在國家治理中嵌入程度的不斷深化，具有深度學習算法的人工智能在扮演降低國家治理難度和提升國家治理能力的技術手段角色的同時，也逐漸成為國家治理的主體之一，很多治理任務都是由工作人員依據人工智能平臺自動生成的作業指令來完成的。面對人工智能可能取代人類成為治理主體的可能以及由此引發的責任認定的困難，各主權國家需要加強相關的立法和制度供給。首先，要明確人工智能在國家治理體系中輔助人類治理的角色定位，要在現有人類主導的國家治理秩序框架內充分發揮人工智能在提升國家治理水平和能力等方面的作用，特別是要充分發揮人工智能在行政執行和行政監督等環節中的功效。在智能治理時代，雖然利用先進的治理技術手段來降低國家治理成本和提升國家治理能力是現代國家治理的內在要求和必然趨勢，但也要防止人工智能取代人類來進行治理的局面出現，智能治理時代的治理秩序和治理格局必須掌握在人類自己手中。如果把現代國家治理完全交由人工智能來治理，其結果必將是人工智能對人類的取代或者是少數掌握數據和人工智能算法技術優勢的企業對人類的治理，人類的命運將會面臨很大的風險。其次，要建立清晰的人工智能在輔助決策和執行特定任務等方面的責任認定與分擔機制。明確在有人工智能系統參與的公共政策制定和治理方案設計等涉及多元價值調適和多方利益博弈的事務上，決策的主體即是責任的主體，防止決策者和執行者將原本應由自身承擔的責任推給人工智能系統而導致無人擔責問題的出現，確保在維護現有國家治理秩序穩定的前提下來推動現有國家治理的智能化轉型。

4.2 加快數據方面的立法和國家大數據系統建設

數據是智能治理的依據，“隨著大數據技術的不斷演進和應用持續深化，以數據為核心的大數據產業生態正在加速構建”[30]。大數據的出現及其在國家治理中的深度應用，為政府在社會治理需求的準確識別、治理議程的精準設定、治理成本的有效降低和國家治理能力的顯著提升等方面提供了很大便利。但同時，我們也要注意防范數據在國家治理應用過程中存在的安全風險。而且，少數掌握數據存儲和處理技術優勢的互聯網平臺企業在利益動機的驅使下有壟斷數據的可能。對此，一方面，國家要加大數據方面的立法供給，保障數據所有者的合法權利，明確數據使用者的義務，有效規范數據的應用范圍和邊界。在智能治理時代，“面對大數據對個人隱私潛在的威脅，我們必須重視智能革命時代隱私權的保護”[31]，而從法律層面賦予數據以產權并加以有效的保護是重要的手段。數據產權的確認有利于明確數據生產者和使用者的權利和義務，給少數互聯網平臺企業在數據的使用上劃定清晰的法律邊界，有效防控對大數據的濫用，切實保護公民、企業、社會組織和政府數據的安全。另一方面，要加快國家大數據系統建設。針對當前數據管理中存在的“數據鴻溝”和“數據孤島”現象，要統一全社會的數據采集標準和格式，構建國家大數據系統，將互聯網平臺企業數據與國家大數據系統對接，明確國家對整個社會數據的主導權，在確保全社會數據安全和使用規范的前提下充分挖掘和發揮數據在國家治理中的價值。

4.3 從法律、倫理和技術等方面增強對算法設計和運行過程的規制力度

算法是智能治理的核心，算力是智能治理的支撐。伴隨智能治理形態的日漸凸顯，各主權國家在注重利用人工智能技術提升國家治理能力和改善國家治理績效的同時，也要密切關注自身在智能治理算法和計算系統等方面的技術安全問題。目前，包括中國在內的很多國家使用的智能治理系統主要是由少數互聯網平臺企業研發的，這些企業在為智能治理系統的日常運行提供技術支撐的同時，也輕易獲取了治理過程中產生的海量政務數據。并且，智能治理系統的核心算法也是由少數企業掌握的，這些算法的研發和運行存在不同程度的不透明性和不可解釋性，智能治理系統的運行存在黑箱操作的可能。對此，首先，各主權國家要加大在算法設計和運行過程方面的規制力度，通過出臺相關的法律法規和政策來增強算法的透明性和可解釋性，增加開源算法的比例，破除算法運行中存在的黑箱，“確保算法設計回應社會的關切和民眾的需求”[32]262。其次，要加強算法倫理的設計，將以確保人類生命安全、維護社會公平公正等為基本內容的算法倫理嵌入算法設計和運行的全過程，有效防范和控制智能治理過程中倫理悖論現象的出現。最后，各主權國家特別是在數據存儲處理和深度學習算法等方面劣勢較為明顯的國家，要加大在人工智能深度學習算法和強大計算能力設備等方面的研發投入，補齊自身在深度學習算法和強大算力系統等方面存在的技術短板，降低對少數互聯網平臺企業的技術依賴，確保智能治理系統在運行安全的前提下來提升國家治理能力和改善國家治理績效。

4.4 堅持技術理性與價值理性的有機統一

國家治理是治理技術與治理藝術的有機結合。先進治理技術的應用有助于降低國家治理的難度和成本，提升國家治理的效率和水平。在智能治理時代，包括人工智能在內的先進治理技術和治理手段的利用，為國家治理能力的提升和國家治理績效的改善提供了強大的技術支撐。伴隨技術手段在國家治理中所發揮功效的日漸增強，政府對技術的依賴也隨之不斷加深，技術理性日趨強勢。但同時，我們也要注意到，國家治理不僅需要借助先進技術的力量，也需要運用一定的治理藝術，正確的價值導向是國家治理活動有序開展和國家治理秩序有效構建的必要前提和保障。國家治理涉及的事務非常繁雜，關聯的主體較為多元，牽涉的利益關系比較復雜，在處理具體的治理問題時需要在不同主體的利益訴求和價值取向之間進行必要的調節，價值理性也是必須要關注的。因此，在現代國家治理中，以效率為導向的技術理性固然重要，但以公平公正為主要導向的價值理性也應該成為現代國家治理關注的重點，在國家治理向智能治理形態轉變的過程中要努力做到技術理性和價值理性的有效平衡。

5 結語

科學技術是一把雙刃劍，“技術上最偉大的勝利與最大的災難幾乎并列”[33]16。國家治理能力的提升和國家治理績效的改善有賴于國家治理所運用治理技術的不斷變革和持續創新。同時，國家治理技術發生的重大變革也會對國家治理格局和國家治理形態產生深刻影響。當前，世界正處于以人工智能技術為核心的第四次工業革命進程之中，人工智能技術在國家治理中的廣泛應用和深度嵌入不僅有效提升了國家治理能力，驅動著國家治理績效的改善，而且也對傳統的國家治理形態產生著深刻的影響，推動著智能治理形態的出現。智能治理形態的出現及其應用場景的不斷拓展給現代國家治理帶來了很多的機遇。與此同時，智能治理形態的凸顯也給現代國家治理格局和治理秩序帶來了諸多挑戰。伴隨數據和算法在智能治理時代重要性的日漸提升，數據和算法已經從單純的技術手段向具備一定權力屬性的治理工具轉變，數據引發的霸權和算法誘發的獨裁正逐漸成為智能時代國家治理要注意防范的風險。目前，面對國家治理譜系中出現的智能治理這一新的治理形態，認真思考其給現代國家治理帶來的機遇和挑戰，然后在確保現有國家治理格局穩定和國家治理秩序安全的前提下，積極推動國家治理向智能化轉型，是各國政府在智能治理時代的重要職責。