橫琴新區與澳門城市規劃工程管理制度對比研究

李家樂 王哲翱 黃偉

北京師范大學珠海分校不動產學院 廣東 珠海 519087

《粵港澳大灣區發展規劃綱要》中明確指出珠海橫琴在建設粵港澳大灣區中，要充分發揮試驗示范作用，拓展澳門經濟適度多元化發展的空間。在符合橫琴城市規劃建設基本要求的基礎上，探索實行澳門的規劃及工程監管機制，由澳門專業人士和企業參與民生項目開發和管理。橫琴國土規劃局局長王淳指出，橫琴的建設初衷是為了幫助拓展澳門經濟適度多元化發展的空間，“橫澳雙城關系”的建立肩負著歷史重任。然而兩地規劃管理制度存在差異，對兩地的規劃工程管理模式展開對比研究，對在橫琴探索實行澳門的規劃及工程監管機制的有重要幫助。

1 澳門建筑、擴建工程計劃

圖1 澳門建筑、擴建工程審批行政程序

澳門與內地規劃工程對應的稱為建筑、擴建工程。澳門建筑、擴建工程計劃的行政程序包含七個步驟：申請城規條件、審批工程計劃的草案和正則、審批分層建筑物管理規章、核發工程準照、工程施工、工程驗收、物業登記。為方便對比研究，按照工程進程分為四個階段：工程計劃審批階段、工程施工階段、工程驗收階段、物業登記階段。

1.1 工程計劃審批階段

澳門的工程計劃審批階段包含三個部分：申請城規條件、審批工程計劃的草案和正則、審批分層建筑物管理規章。其牽頭部門為澳門土地工務運輸局，依據澳門第1/2015號法律、第79/85/M號法令、第29/97/M號法令和相關標準進行審批。申請城規條件這一階段，開發商需要先從地籍局處獲取《地籍圖》，再向土地工務運輸局申請對應的《規劃條件圖》，《規劃條件圖》中包含地界（街道準線）、用地性質、開發強度、地塊周邊市政設施信息等內容。

審批工程計劃的草案和正則這一階段，草案是選擇性提交的，審核的主要內容包括：建筑設計方案、施工方案、基礎設施設計方案等。

審批分層建筑物管理規章這一階段，是對分層樓宇中的獨立單位進行管理，該部分的審批通過是發出《工程準照》的前提條件。另外，申請《物業登記證明書》時也會以該規章作為審核依據，影響物業登記和樓宇交付。

工程計劃審批階段以《工程準照》的核發作為結束，該階段結束意味著設計方案、分層樓宇的管理規章均已通過，且已經完成土地批給的流程。

1.2 工程施工階段

圖2 澳門建筑、擴建工程監管四方關系圖

工程施工階段中，負責監督工程的，除了代表政府部門的土地工務運輸局和勞工事務局，還有業主聘請的監督單位。代表政府的土地工務運輸局和勞工事務局在工程監管上有著不同的分工。土地工務運輸局的工作主要是檢查工程本身是否按照原定計劃進行、施工是否符合工程圖則。勞工事務局的主要工作是巡查施工是否存在安全問題、是否具有合法的勞工保險。“監督單位”指業主找的第三方監理機構，負責對施工的進度、質量、安全等方面進行監督，評估并分析施工模式并完成其合同要求的其他內容，承擔相應法律責任。監理單位每天都會派駐場人員進行監理工作。

1.3 工程驗收階段

工程驗收階段，由申請驗收、進行驗收和發出《使用準照》三個部分組成。

申請驗收這一階段屬于驗收前的準備階段，建議提前3個月申請驗收，按實況遞交工程修改計劃，以便提前審批。在該階段主要進行地段測量，并根據工程規模提前4至6個月向消防局申請消防系統前期檢驗；應當向澳門電力股份有限公司申請驗電，并向澳門自來水股份有限公司申請驗水。

進行驗收這一階段，由土地工務運輸局負責牽頭，所有的相關部門都要參與驗收工作并給出相關意見。例如：消防局驗收消防方面、電力公司驗收電力方面、衛生部門則衛生方面（驗收抽煙、抽氣、通風等）、交通事務局驗收交通方面（道路、停車場等）。土地工務運輸局根據已批給的工程圖則進行驗收，并負責收集、整合各相關部門的意見。

發出《使用準照》的前提是已經完成驗收并已辦理其他相關程序（如贈地程序等）。經過檢驗且符合要求，方可發出樓宇的《使用準照》，一般在驗樓報告書后三十天內發出。

2 橫琴新區建設用地規劃管理制度概況

橫琴規劃工程管理依《城鄉規劃法》采用 “兩證一書”制度，并結合自身的創新管理規定共同作為規劃工程管理的實施依據。按照工程進度管理，可以分為工程報建、規劃檢驗和規劃核實三個階段。

2.1 工程報建階段

工程報建階段包括申請《建設用地許可證》、建筑工程規劃設計方案報建、申請《建設用地批準書》、《建設工程規劃許可證》。

在內地，取得《建設工程規劃許可證》的前置條件是規劃設計方案已得到規劃部門的批復通過，取得《建設用地批準書》以及完成施工圖的設計和審查和規劃經濟技術指標的預測算，進而進入工程的施工階段。然而，橫琴新區為了加快建筑單位辦理報建，采取了減少前置條件、分批報建等措施，節省建筑工程的審批時間。

圖3 橫琴建筑工程審批流程創新規定示意圖

具體做法是當建筑單位取得《建設用地批準書》后，規劃設計方案滿足城市規劃強制性指標的內容時，建設單位和設計單位可以向規劃國土局遞交《申請建設工程規劃許可證承諾書》，承諾施工圖階段不再改變已批準的容積率、建筑密度、綠地率、建筑高度等規劃指標和總平面布局、立體整體效果等內容，規劃國土局不再將施工圖的設計和審查和規劃經濟技術指標的預測算作為前置條件，提前頒發《建設工程規劃許可證》。建設單位在預售前一個月將審查合格的施工圖及相對應的經濟技術指標預算報告提交規劃國土局備案，并以此作為規劃核實的依據。

除此之外，為了進一步加快工程的建設，在《橫琴新區社會投資類建設工程管理模式創新方案》中明確建筑工程可分階段報建施工。在規劃方案未取得批復的情況下，可申請基坑支護開工和樁基礎開工。項目建設單位可單獨就基坑范圍、建筑總平面圖向規劃部門申請確認，規劃部門依申請可按地下室（基坑施工）、總平面圖（樁基礎施工）分別給予意見。所報的基坑范圍、總平面圖經規劃部門的同意后，項目建設單位即可到建設行政主管部門申請基坑施工、樁基礎施工提前開工許可。此階段以獲得《建設工程規劃許可證》為止。

2.2 規劃檢驗階段

規劃工程的建設單位需要在施工放線前；施工放線完成后，進行施工前；地下或半地下結構完成，進行上部結構施工前或者覆土前；首個標準層完成后；商品房項目的在申請預售許可前這幾個工期節點向規劃部門申請規劃檢驗。規劃部門則在7個工作日內對申請進行規劃檢驗。

2.3 規劃核實階段

當用地范圍內的規劃許可的內容已經全部完成，當申請范圍內的規劃許可內容已經全部完成，應當拆除的建筑物、構筑物及設施已經全部拆除，并已委托具有城市規劃測繪資格的測繪單位完成規劃條件核實測繪，取得《珠海市建設工程規劃條件核實記錄冊》，由規劃主管部門進行規劃條件核實，并在20個工作日內核發《 建設工程規劃條件核實合格證》，至此完成規劃工程的建設管理周期。

3 橫琴與澳門規劃工程管理制度對比分析

3.1 從建設時序上

圖4 澳門與橫琴規劃工程審批行政程序對比

澳門與橫琴規劃工程管理流程大致能相互對應。橫琴的規劃工程分為申請《建設用地許可證》、建筑工程規劃設計方案報建、申請《建設用地批準書》和《建設工程規劃許可證》、各階段的規劃檢驗以及工程完成后的規劃條件核實。澳門的建筑工程項目在建設時序上分為草案、正則、分層建筑物管理規章、工程準照、動工、監督管理、驗收和物業登記。其中，分層建筑物管理規章是澳門特別的步驟，目的是對分層樓宇中的獨立單位進行管理。該部分的審批是否通過是發出《工程準照》的前提條件。申請《物業登記證明書》時也會以該規章作為審核依據，影響物業登記和樓宇交付。橫琴規劃主管部門則視聯合建設單位為一個主體，不干涉其內部物業交割問題。

3.2 從工程監督上

橫琴的規劃工程管理基本由規劃國土局負責，城市規劃行政主管部門、監察部門對城市規劃的實施進行監督。而澳門的工程管理流程中，除由土地工務運輸局牽頭外，還會有勞工事務局、業主雇傭的第三方監理單位、衛生部門等其他政府部門介入，多方共同參與。對比橫琴，澳門“四方關系”工程監督模式中，除承建單位需要聘請施工工程師負責監督外，另有業主聘請的第三方監理單位每天派工程師駐場監督，由土木工程師作為項目的總監管，監督承建單位是否按圖施工，對工程負有5-10年、甚至20年的法律連帶責任。優點是業主、設計單位、承建單位、監理單位互相監督、互相牽制。

3.3 從審批流程上

澳門的審批流程中，一般以30天、60天、180天為時限節點；而橫琴的辦結時限一般為7-20天。在澳門的審批流程中，土地工務運輸局在收到辦理申請后一般將于30天內向申請人提供其所需資料（申請規劃條件階段）；土地工務運輸局對分批提交的單個計劃（規劃）的審批時限一般也為30天，僅在一次性遞交所有計劃文件的情況下，審批期限為60天（草案-正則階段）。且在審核的文件中，要求提交的文件繁雜，從設計方案、施工圖、工程師責任聲明書、消防計劃、升降機設備計劃等，都屬于正則的審核內容，以確保工程進行過程的安全。

澳門的辦結時限較長是澳門審批流程中備受詬病的問題，其辦結時限較長的原因主要有兩點：①相關專業人士及工作人員有限，導致其審批效率下降；②澳門的審批流程及審查材料繁多，涉及審批單位多。然而，細致的前置工作對工程、對業主是一種保障。

3.4 從工程驗收上

在工程驗收方面，澳門的審批流程涉及到工程的各個方面，需要由土地工務運輸局牽頭，在多方合作下完成工程的最終驗收。與橫琴相比，其優勢在于涉及的方面多，十分嚴謹，多方參與共同完成；但也存在需要提前數月申請、協調各部門時間、檢查項目繁多等問題。

4 建議

4.1 明確政府規劃管理的剛性與彈性

內地強調頂層設計、規劃的引領作用，而澳門重在協商調整。政府應堅持對規劃工程管理的剛性與彈性，設定剛性要求，在審批步驟、前置要素條件等過程允以彈性調整空間。

4.2 給予業主管理的自主性與選擇性

強調事前、事后管控，弱化過程管理，政府的手不用伸太多、太長，在企業招標、施工管理、設計、監理等方面充分創新，給予業主管理的自主性和選擇性，充分調動企業的積極性和主體責任意識。

4.3 進一步整合審批流程、模塊化管理

過于冗贅的審批程序不僅耗費政府部門的行政資源和成本，也透支企業的開發熱情和信心。配合行政審批制度改革，可以進一步減少地價核準的次數，并在聯合審圖、綜合驗收方面整合職能和程序，形成模塊化的審批流程，以及直觀、透明、高效的工程管理制度。

5 結語

從規劃工程的報建流程上，橫琴新區模式靈活度高，如減少前置條件提前頒發《建設工程規劃許可證》、建筑工程施工分階段報建等。從規劃工程的報建材料上，澳門的建筑工程審核的文件多，細致到勞工保險、分層建筑物管理規章等，盡管一方面增加了公務人員的工作量，對工期產生影響，但同時也是對業主及各利益方的安全保障。從報建模式上，橫琴新區的管理模式效率高、更簡便，從工程管理上看，澳門的工程監理更周全。