實現鄉村善治的江蘇實踐

徐志明

實現鄉村有效治理是鄉村振興的重要內容。江蘇省“十四五”規劃綱要指出，深入推進“萬村善治”工程，有效保障農民群眾各項權利，開展鄉村治理體系建設縣級試點和示范村鎮建設。早在2019年9月，泗陽縣、江陰市被確定為新一輪省農村改革試驗區，試驗主題分別為新型農村社區治理體系建設、村社分離改革。同年12月，江陰市、海門市、邳州市等7地入選全國首批鄉村治理體系建設試點縣（市、區）。試點工作開展以來，各試驗區針對鄉村治理的短板弱項，以黨建引領、科技支撐，健全自治、法治、德治相結合的現代治理體系，積極探索鄉村治理體系和治理能力現代化的新路徑。

黨建引領，增強鄉村治理核心力量

由于農業經營方式的轉變，引發了利益格局的調整和思想觀念的變化，農村基層黨組織的影響力有所弱化。各改革試驗區因地制宜，采取多種辦法落實黨在基層治理過程中的引領作用。

實施村（社區）“紅網格”建設工程。持續用力抓基層、強基礎，不斷強化基層黨組織政治功能和組織力。泗陽推進社區“紅網格”建設，建立完善社區黨委、片區（網格）黨支部、黨小組、黨員的四級“紅網格”體系。海門推行黨建網格、治理網格“并網融合”，1141個治理網格全部建立黨組織。

實施村（社區）黨組織“領頭雁”工程。村支書是群眾的“主心骨”、發展的“領頭羊”、穩定的“頂梁柱”。江陰推行村書記“專職五級”管理試點辦法，建立調整社?；鶖?、繳納企業年金、選任事業崗位等“三項機制”，構建村（社區）書記保障激勵制度體系，切實提升村（社區）書記干事創業熱情。

群眾參與，提高鄉村治理自治能力

村民自治是鄉村治理的基本形態，是鄉村治理的基礎性制度。由于撤鄉并村和蘇北農房改造，農村新型社區大量出現，加上工業化、城鎮化過程中農村空心化老齡化加劇，村民參與自治的積極性下降。試驗區創新村民自治組織和村民議事協商形式，擴大村民參與自治的渠道。

建立村民自治組織。通過建立村民自治組織，進一步提升農民群眾自我管理、自我服務水平。海門建立村民小組議事會和村民自治理事會，在村黨組織的引導下常態化開展議事，形成村、組自治良性互動局面。江陰通過村民議事會、鄉賢理事會、愛心基金會等鄉村治理組織，推進社區、社會組織、社會工作者“三社聯動”，強化共治共享。

建立村民協商議事機制。健全村級議事協商制度，形成民事民議、民事民辦、民事民管的多層次基層協商格局。海門建立村民協商議事機制，在黨組織領導下，常態化開展協商議事工作，在村務協商、矛盾調解等多方面發揮積極作用。

法律服務，筑牢鄉村治理法治根基

農村社會已經由原來的“熟人社會”向“半熟人社會”過渡，自然村之間的關聯度不斷降低。這些變化決定著在鄉村治理中必須重視法治，確保鄉村社會和諧有序、充滿活力。

著力實施法治平臺建設工程。以公共法律服務中心、非訴訟服務中心建設為契機，進一步整合司法行政和法律隊伍等資源，切實加強市鎮村三級公共法律服務平臺建設，形成優勢互補、信息共享、協調順暢的“線上+線下”一體化法律服務體系。海門全區293個村（居）全部配備了法律顧問，法律顧問按照“4+1”工作模式為各村（居）提供法律服務。2020年，共為農村困難群眾提供上門法律援助服務20余次，辦理法律援助案件699件，完成案件量位列南通市前列。

著力實施矛盾糾紛多元化解機制。堅持重心下移，力量下沉，搭建起完善的市、鎮、村三級調解網絡體系，全力將矛盾糾紛化解在村（居）一線，維護社會穩定。江陰整合行政、司法、社會資源，市級成立“一站式矛盾糾紛多元化解中心”統籌謀劃全局工作，開展村（社區）干部走進基層法庭、基層法官走進村（社區）的“雙走進”活動，凝聚各方合力，最大限度把矛盾問題在市內解決。

著力實施“小微權力”制約工程。規范鄉村小微權力運行，建立健全小微權力監督制度。江陰完善E銀通監管，250個集體經濟組織全面實施資金支付E銀通，實現無現金支付控制，規范銀行開戶、用款審批和預警預防機制，實現對村級資金管理的實時、動態和精準監督。208個村全部建立健全村務監督委員會，對村務決策、村級工程建設項目等涉及村民利益的事項進行全流程監督。

文明實踐，夯實鄉村治理德治基礎

各試驗區堅持教育引導、實踐養成、制度保障三管齊下，推動社會主義核心價值觀落細落小落實。

統籌推進文明實踐中心建設。新時代文明實踐中心是宣傳貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想、培育和踐行社會主義核心價值觀的重要陣地。海門依托新時代文明實踐網絡管理中樞和實踐所（站）建設，全面落實建好“文化大禮堂、文體活動表、鄰里互助圈、文明新風積分墻、民生實事小黑板”五大工程。按照“一鎮一特色、一村一品牌”的理念，建成1個區級實踐中心、11個鎮級實踐所、266個村級實踐站。

持續深化文明村鎮創建。大力開展文明村鎮、農村文明家庭、星級文明戶、五好家庭等創建活動。邳州市24個鎮村、5所校園、21家單位分別榮獲江蘇省文明鎮村、文明校園和文明單位榮譽稱號。廣泛開展“鄰里守望”“文明實踐在邳州、志愿服務村村行”等志愿服務活動，為鄉風文明建設凝聚強大精神動力。

村社分離，重構鄉村治理組織關系

為重構基層治理格局、理順基層組織關系、發展壯大集體經濟、增加成員財產收入、提升鄉村治理水平，2020年江陰市積極開展村社分離改革。截至2020年底，46個試點村已全部完成村社分離改革工作。

實行事務分開。梳理村（居）委會和集體經濟組織現有職責和承擔的具體事務，結合實際情況，村社按職責履責。全力打造“兩支隊伍”：一支是善管理的村干部隊伍，村（居）委會在黨的領導下，按照村（居）委會依法履職事項清單和村（居）委會依法協助工作事項清單，發揮基層群眾自治組織功能作用;一支是善運營的股份經濟合作社經營管理隊伍，做好集體資產的管理、運營、開發等事務，使集體經濟組織更好地運用自身資產資源參與市場競爭。

探索人員分開。在機構分開、事務分清的基礎上，合理設置村（居）委會和集體經濟組織人員配備。強化黨的領導，在改革中推行村（居）黨組織書記通過法定程序兼任村主任和集體經濟組織負責人（董事長）。集體經濟組織根據資產規模和發展需要合理確定經營管理人數，聘用經營管理人員，經營管理人員可以由村干部兼任，也可以聘請職業經理人。

實施財務分開。財務分開是村社分離改革的重點工作，集體經濟組織與村（居）委會按照分離時間節點，分賬管理、獨立核算。原村（居）集體所有的資產、資源所有權確權到集體經濟組織，可將非經營性資產和資源性資產交由改革后的村（居）委會管理。村社分離后集體經濟組織自收自支，自行承擔運轉經費。村（居）委會結合實際情況探索村級公共開支由財政和集體經濟組織共同承擔機制，逐步健全以財政投入為主的穩定的村級組織運轉經費保障制度，鼓勵股份經濟合作社興辦公益事業。

（作者系江蘇省社會科學院農村發展所所長、江蘇省中國特色社會主義理論體系研究中心省社科院基地研究員）

責任編輯：包詠菲