美國國防部DoDI 5000.02重大改革分析及啟示

王 姍 張 樺 高鐵路 宋豪文 /文

在美國國防部采辦文件中，國防部指令DoDD 5000.01和國防部指示DoDI 5000.02 等5000 系列采辦文件是指導和規范采辦行為的綱領性法規，對于指導美國國防部采辦工作具有重要意義。DoDI 5000.02《自適應采辦框架的運行》則主要明確了各采辦管理部門的職責與權利，充分說明了各采辦路徑的使用方法，是對DoDD 5000.01的細化和補充。

2020 年發布的新版DoDI 5000.02 主要對采辦系統的流程進行優化，以網絡安全為基礎，提供了6 條采辦路徑（見圖），項目主任可根據不同項目選擇不同的模型，通過國防采辦指令加以指導，選擇出合適的路徑。本次改革旨在為作戰單元交付具有“技術優勢且負擔得起”的裝備和與其配套的保障方案，同時使方案能以有意義的速度執行，由此體現了美國國防采辦管理的最新趨勢與特點。

美國國防部DoDI 5000.02 改革背景

縱觀美國國防部DoDI 5000.02的歷次改革，每次修訂都是為了適應國際形勢變化及軍事戰略調整需要，推進國防采辦進行自我革新，促進國防采辦高質量發展，及時把最新的技術應用于軍事裝備領域，這使國防部必須實時對采辦體系做出調整，以保證強大戰斗力的輸出和絕對能力優勢的體現。

適應外部環境的現實需要 國際形勢的變化，要求國防部及時調整軍事戰略目標，而軍事戰略的調整則需要國防采辦為戰略目標提供支撐。雖然美軍尚未公開2020 年度《國家軍事戰略》內容，但根據知遠戰略與防務研究所的顧偉、李健在《聚焦全球一體化作戰：美國〈2018 國家軍事戰略〉構架與內涵》中對2020 年《戰略》內容推測可知，美國國家軍事戰略（NMS）的中心思想是拳擊手的姿態，即因為無法確定下一場戰斗將在何時、何地或在何種條件下進行，聯合部隊必須保持拳擊手的狀態——具備理論、敏捷性、耐力、適應力、靈活性和認知能力，以對抗任何潛在的對手并取得勝利。為了支撐這一《戰略》目標，國防部將啟用自適應采辦框架，保持美軍國防采辦系統時刻以戰時狀態運行。

適應市場競爭的客觀需要 為保持國防采辦的活力和競爭優勢，美國國防部需持續不斷地推進國防采辦改革，以適應市場環境的發展變化。在國際市場中，美國國防工業繼續快速發展，在國防軍費支出、國防生產規模和國防研發投資上仍居世界第一，但中美差距在逐漸縮小，對美國國防采辦的優勢造成了威脅。在國內市場中，客戶對產品完成時限的要求越來越高，除此之外，還希望在各種復雜情況下可以無縫切換運行。為了適應新的市場需求，需要國防采辦通過不斷創新科學技術、提升服務水平、改進管理制度等來提高產品競爭力，使其繼續擁有領跑軍隊的能力。

適應國防采辦的發展要求 隨著客戶對產品能力的要求越來越高，交付時間越來越短，國防采辦自身存在的周期長、拖進度、超概算等問題逐漸凸顯，特別是21 世紀以來，“未來戰斗系統”“十字軍騎士”等項目耗費巨資后下馬，以及造價昂貴的瀕海戰斗艦等先進武器系統在實際應用中作戰效能有限等一系列高風險案例，這種弊端的頻繁出現，讓美國國防部認識到：傳統的采辦模式不僅難以適應當今威脅變化的速度，并且妨礙了快速交付能力的生成。此次改革，從國防采辦自身缺陷出發，摒棄了以往“千篇一律”的傳統采辦做法，將關注點從完美采辦流程轉移到為戰士交付正確的作戰能力上來，以此為基點提出了“自適應采辦框架”來解決上述遇到的問題。

美國國防部DoDI 5000.02 改革內容

本次DoDI 5000.02 發生了較大變動，修訂內容涉及國防采辦的諸多方面，重點放在采辦路徑、采辦指示內容、緊急能力采辦地位、網絡風險安全、項目成本控制上，對縮短研發周期、控制研制成本起到了明顯的作用。

靈活使用多種采辦路徑 在新版DoDI 5000.02 中第四章第一節a 中規定：項目主任經里程碑決策者批準，可利用多種采辦方式組合獲取單一途徑無法提供的價值。傳統的采辦模式千篇一律，各種類型的采辦項目都要遵循一個復雜、僵化的流程，嚴重阻礙了國防采辦快速反應、集約高效目標的實現。相比較傳統采辦模式而言，自適應采辦框架更具有靈活性。在項目早期規劃期間，項目主任優先考慮產品的有效性和可支付性，而后“量身定做”用于描述項目管理的信息需求，經過里程碑決策者的批準，根據不同軍事能力需要選擇合適的采辦路徑，并且可以將多種采辦路徑組合使用，生成最優解。在項目執行期間，還建立了風險管理項目保證項目的成本、進度和目標的有效實現，及時向終端用戶提供有效、合適、可生存、可持續和負擔得起的最優方案。

及時更新采辦指示內容 美國國防部自21 世紀以來對DoDI5000.02進行了6 次修改（表1），從頂層戰略層和戰術操作層等多個角度，精簡并改善國防采辦的整體結構和運行方式。美國國防部2020 年在新版的DoDI 5000.02中以適應“拳擊手姿態”戰略思想，提出了具有6 種采辦模型的“自適應采辦框架”，供項目主任靈活選擇使用，從而提升采辦運行效率。美國國防部通過持續調整并不斷更新其相關內容，有效適應了高新技術快速更新換代對國防采辦的要求，保證了DoDI 5000.02的針對性與有效性。

6 條采辦路徑

表1. 21 世紀美國國防部DoDI 5000.02 歷次修訂

迅速提高緊急能力采辦地位新版DoDI 5000.02 緊急能力采辦 從2017年版5000.02的附件13中獨立出來，并進行補充，成為6 條采辦路徑中的一條，獲得了與其他的采辦能力同等地位。緊急能力采辦路徑的目標是在不到2 年的時間里，向作戰人員交付滿足現有或正在出現的緊急作戰需求的快速反應能力，以幫助作戰人員克服不可預見的威脅，成功完成任務，減少傷亡風險。美國國防部認為，短時間內“85%的解決方案”交付能力要比若干年后“100%的解決方案”交付能力更具優勢，誰能優先使用交付的先進作戰能力，誰就能在短期內占據戰爭優勢。這表明美軍將在多種采辦路徑中，把緊急能力采辦路徑作為優先選擇對象。

持續關注網絡安全風險 新版DoDI 5000.02 提出：網絡安全是項目采購計劃的重要部分，這是源于網絡空間戰的推動。根據美國國防部的定義，網絡空間作戰（Cyberspace Operation）由在網絡空間或通過網絡空間實施的軍事活動、情報活動及日常業務運營活動組成。美國國防部也根據自身網絡戰略，列出了五個努力方向，其中一條就是要改革國防部。基于此，項目主任增強了對項目信息的安全防護以抵御網絡攻擊，所有的國防采辦項目需在項目生命周期開始前盡早地考慮網絡安全，評估網絡安全風險，在風險可控范圍內啟動項目計劃。除此之外，還要在項目生命周期內時刻關注網絡安全動態，確保遇到威脅能夠及時甄別、快速反應，為項目的成功實施提供安全保證。

重點加強項目成本控制 從提高項目金額限制和增加資金保障規定兩方面來看，美國國防部已經開始充分重視與支持項目的經濟可承受性。原DoDI 5000.02附件13 規定的采辦策略成本應低于Ⅰ類和ⅠA 類項目總經費限制門檻是4.8 億美元，現在提高到了5.25 億美元，并規定了采辦費用不超過30.65 億美元。在職責劃分中，還特別強調負責國防采辦與保障的國防部副部長“對于超過主要國防采辦項目美元門檻的計劃，在使用中層采辦政策路徑之前，需要負責采購保障的國防部副部長的書面批準”，國防部部門首長“負責對符合三項原則的采辦項目管理者提供可支付的設計、發展、生產和有效的有能力的保障服務”等保障項目資金的內容，都體現了國防部對項目成本控制的重視。

啟 示

2021 年1 月1 日新修訂的《軍隊裝備條例》頒布實施，新條例著眼于提高裝備建設現代化管理能力，優化裝備全系統全壽命各環節各要素的管理流程，對裝備采購管理提出了新要求。美國防部改革DoDI 5000.02 的背景和特點反映出了國防采辦系統的新理念,通過分析這種改革后的新理念，對我軍開展裝備采購管理，構建靈活高效、規范有序、安全保險、節本提效的工作體系具有重要意義。

創建裝備采購敏捷框架 采購敏捷框架為裝備采購體系提供統一采購原則、操作指引和采購方法集合，是一種支持指揮、管理和能力域的決策流程。在整個框架內，根據裝備戰斗能力需求建立多個采購模型，比如應急采購模型、服務采購模型、軟件采購模型等，將采購成果固化下來，便于在后續應用階段靈活選擇。在使用敏捷項目框架時，首先根據戰斗能力需求，以及路徑標準匹配合適的采購模型，若單一采購模型無法滿足采購需求，可以多種模型組合使用。而后，根據模型要求進行下一步工作。以應急采購模型為例，先以最短的時間、最經濟的方式完成一個具備主要功能的“不完美的成果”，然后再通過客戶的反饋，將這個“不完美的成果”逐漸完善，經過不斷的需求分析、設計、實現、測試過程循環，最終生產出成品交付部隊。

探索完善采購法律體系 為適應新時代裝備采購需求，我軍應以《軍隊裝備條例》為基礎，補充完善其他配套文件，實現裝備采購法律體系的完整性和合理性。一是規范采購模型操作原則、制度和程序，使采購活動有法可依；二是明確采購人員職責、權力和資格要求，使得采購人員責權清晰，防止推諉扯皮的現象發生；三是約束承制單位行為，使其在法律規定范圍內活動，保障軍地雙方利益；四是建立采購活動監督機制，有效抑制采購過程中的不合規現象；五是明確獎懲條件，對于采購中表現優秀的個人要進行獎勵，對不按規定行事的人員及時糾正錯誤并追究責任，以此充分調動裝備采購人員工作積極性。除此之外，我軍還應適應裝備發展新需要，不定期對配套文件進行修訂，要注意收集終端用戶反饋意見，將其作為修訂的重要依據。

構建嚴密采購網絡體系 我軍應及時構建裝備采購網絡安全防護體系，防止非法用戶對裝備采購系統進行非授權或意外的訪問、篡改、破壞。由于多種原因，我國軍事裝備領域某些核心器件、關鍵技術大多依賴進口，存在被黑客攻擊、病毒侵入、情報數據泄露等安全隱患，時刻威脅著我軍裝備系統的安全。面對這種嚴峻形勢，我軍應在《中華人民共和國網絡安全法》的基礎之上，建立基于PDRR 模型的裝備采購網絡安全防護體系，即防護（Protection）、檢測（Detection）、響應（Response）、恢復（Recovery）四個環節形成閉合回路，增強網絡自動故障的修復能力，降低網絡安全風險。一要建立裝備采購網絡防火墻，攔截不符合安全策略的數據包，對外部網絡屏蔽內部網絡的信息和運行情況；二要安裝入侵檢測系統，尋找不安全的網絡行為或疑似網絡攻擊跡象，并立即發出警報；三要建立應急響應機制，遇有情況應及時中斷網絡，對重要數據進行備份；四要在數據傳輸過程中運用非對稱加密技術對數據加密，確保數據傳輸的安全性。

嚴格控制裝備采購成本 控制裝備采購成本主要從研發費用和全壽命費用兩方面入手，在裝備研發階段，需要在加強各研發部門間的溝通交流和政策間的協調兼容時，建立裝備科研過程中的銜接點，對關鍵階段的成本、質量和目標進行風險評估，評估不合格的項目應立即下馬，以達到及時止損的目的。在裝備使用階段，不能將裝備全壽命費用只停留在原則性要求，要在重要的決策環節進行反復審查，將成本風險充分降到可承受范圍內，花好每一分錢，把有效軍費用在刀刃上。成本控制需要各部門相互配合，在裝備采購領域內要樹立全局觀念，搞好費用評估，完善裝備采購費用預測方法，控制裝備采購成本。