鄉(xiāng)村振興背景下村莊規(guī)劃建設(shè)用地指標(biāo)分配困境
——基于宿遷市沭陽縣萬匹鄉(xiāng)三圩村村莊規(guī)劃實(shí)踐

朱軼凡

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，江蘇 南京 210095）

1 政策背景

1.1 鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略

2018年9 月，我國政府于6月發(fā)布實(shí)施《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018-2022）》，要求各地區(qū)、各部門結(jié)合鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃內(nèi)容，對原有鄉(xiāng)村規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，并全面指導(dǎo)后續(xù)的村莊經(jīng)濟(jì)建設(shè)、人口發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、文化建設(shè)等目標(biāo)，使村莊規(guī)劃更加有效，項(xiàng)目的各項(xiàng)內(nèi)容都能跟上時(shí)代的發(fā)展變化，推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和文化建設(shè)進(jìn)一步進(jìn)步。產(chǎn)業(yè)繁榮、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)村文明、治理有效、生活富裕是實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總體要求。地方各級政府必須以此為基礎(chǔ)，因地制宜地全面協(xié)調(diào)和落實(shí)村莊規(guī)劃內(nèi)容，確保經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)振興、村莊建設(shè)、土地利用、生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理等相關(guān)工作順利進(jìn)行，提高整整治效率和效果。

1.2 “多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃體系

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為解決土地和空間利用管制多、散、亂的局面，各種“規(guī)劃打架”難以實(shí)施。自《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出“建立空間規(guī)劃體系”以來，中共中央先后召開了城鎮(zhèn)化工作會(huì)議、《全國新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》，《生態(tài)文明體制改革總體規(guī)劃》和《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》要推進(jìn)規(guī)劃體制改革，加快規(guī)劃立法，完善規(guī)劃管理體制和機(jī)制。新《土地管理法》第十八條明確提出，國家建立土地空間規(guī)劃制度。土地空間規(guī)劃編制要堅(jiān)持生態(tài)優(yōu)先、綠色可持續(xù)發(fā)展，科學(xué)有序地布局生態(tài)、農(nóng)業(yè)、城市等功能空間，優(yōu)化土地空間結(jié)構(gòu)和布局，提高土地空間開發(fā)保護(hù)質(zhì)量和效益。依法批準(zhǔn)的國土空間規(guī)劃是各類開發(fā)、保護(hù)和建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)。江蘇省自然資源廳發(fā)布的《江蘇省村莊規(guī)劃綱要（實(shí)施綱要（2020年）》，其中提到村莊規(guī)劃、村莊建設(shè)規(guī)劃、村莊土地利用規(guī)劃、土地整理規(guī)劃等多種形式，多規(guī)劃合一的法律規(guī)劃，就是要進(jìn)行土地整治開展農(nóng)村空間開發(fā)與保護(hù)活動(dòng)，實(shí)行土地和空間利用管制、審批和下達(dá)農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可和建設(shè)的依據(jù)，是鄉(xiāng)村振興的重要出發(fā)點(diǎn)。為有效解決規(guī)劃體系重疊甚至沖突的問題，對各類規(guī)劃體系進(jìn)行了空間規(guī)劃體系改革。多規(guī)劃村莊規(guī)劃是以空間規(guī)劃體制改革為基礎(chǔ)的規(guī)劃改革方向，要求村莊管理部門統(tǒng)籌安排各種規(guī)劃內(nèi)容，找到多規(guī)劃內(nèi)容的融合點(diǎn)，統(tǒng)籌規(guī)劃，基于融合點(diǎn)的多規(guī)劃體系和內(nèi)容的綜合集成規(guī)劃安排。

1.3 我國現(xiàn)行的建設(shè)用地指標(biāo)配置方式：土地利用計(jì)劃管理采用統(tǒng)分結(jié)合的指令性管理。

在國家層面，國土資源部在確保18億畝耕地紅線的基礎(chǔ)上，根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國家宏觀調(diào)控要求、土地利用總體規(guī)劃，首先確定新增建設(shè)用地指標(biāo)總量，國土資源部根據(jù)各?。▍^(qū)、市）建設(shè)用地需求反饋，根據(jù)年度土地利用計(jì)劃編制全國建設(shè)用地指標(biāo)，新增建設(shè)用地指標(biāo)將分配到省（自治區(qū)、直轄市）；?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市），（直轄市）將結(jié)合下一級國土部門提供的建設(shè)用地需求分析和土地利用總體規(guī)劃，達(dá)到新的建設(shè)用地指標(biāo)下的地級市或縣（市）。

在地方層面，建設(shè)用地指標(biāo)也分為總體規(guī)劃指標(biāo)和分解指標(biāo)兩部分。統(tǒng)籌指標(biāo)包括職能部門的統(tǒng)籌指標(biāo)和未預(yù)見的市級預(yù)留指標(biāo)，指標(biāo)分配一般是自由的、強(qiáng)制性的[2]。年初，省國土資源管理廳向全市下達(dá)年度土地利用計(jì)劃指標(biāo)；市國土資源管理部門根據(jù)市主要部門和區(qū)縣的用地需求預(yù)測，確定城市總體規(guī)劃和區(qū)縣分解指標(biāo)的比例，制定本市年度用地計(jì)劃并下達(dá)指標(biāo)，同時(shí)開展土地利用規(guī)劃對下達(dá)的指標(biāo)進(jìn)行中期考核，并根據(jù)使用情況實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)或扣除。預(yù)留的總體規(guī)劃指標(biāo)專門用于重大產(chǎn)業(yè)和民生的工程。

3 問題提出

3.1 農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)稀缺，發(fā)展受限

我國現(xiàn)行的建設(shè)用地管理模式主要是自上而下的指標(biāo)分解管理方式。雖然在我國現(xiàn)行的政府管理體制和土地產(chǎn)權(quán)制度下，土地利用規(guī)劃在耕地和基本農(nóng)田保護(hù)中的作用不容忽視，但也存在著明顯的缺陷：規(guī)劃的高度集中性、規(guī)劃的科學(xué)性、規(guī)劃的科學(xué)性、規(guī)劃的科學(xué)性、規(guī)劃的科學(xué)性、規(guī)劃的科學(xué)性、規(guī)劃的科學(xué)性、規(guī)劃的科學(xué)性、規(guī)劃的科學(xué)性等，而地方政府傾向于擴(kuò)大中心城區(qū)，增加城市建設(shè)用地，這必然導(dǎo)致農(nóng)村建設(shè)用地的減少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要通過增減掛鉤的方式，將農(nóng)村建設(shè)用地置換為鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展用地，這直接導(dǎo)致了現(xiàn)有農(nóng)村建設(shè)用地的不足。部分村莊規(guī)劃時(shí)，遇到的最大問題之一就是新增建設(shè)用地指標(biāo)的稀缺。但是，與建設(shè)用地增減掛鉤的建設(shè)用地指標(biāo)將用于鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展，而不是用于村莊建設(shè)。最終與該村的發(fā)展規(guī)劃嚴(yán)重不符。沒有可供使用的經(jīng)營性建設(shè)用地，導(dǎo)致該村發(fā)展有限，“生產(chǎn)”無法實(shí)現(xiàn)“工業(yè)繁榮、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡泥l(xiāng)村振興總體目標(biāo)。

筆者在做關(guān)于宿遷市沭陽縣萬匹鄉(xiāng)三圩村的村莊規(guī)劃時(shí)，遇到的一個(gè)最大的問題就是新增建設(shè)用地指標(biāo)的稀缺。三圩村西臨工業(yè)發(fā)展重鎮(zhèn)賢官鎮(zhèn)，村委班子希望在村域的西部建成一個(gè)高標(biāo)準(zhǔn)工業(yè)園區(qū)，來承接賢官鎮(zhèn)的賢官新區(qū)的工業(yè)輻射效應(yīng)，將本村的第二產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來，并為此準(zhǔn)備拆遷整治一片區(qū)域來做增減掛鉤（見圖1），預(yù)期建成的工業(yè)園區(qū)大概占地200畝左右（見圖2），對建設(shè)用地進(jìn)行集約利用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)同樣希望三圩村進(jìn)行合村并居，進(jìn)行增減掛鉤，但是增減掛鉤出來的建設(shè)用地指標(biāo)將用來鎮(zhèn)區(qū)開發(fā)，不給村里使用，最終給村里的允許建設(shè)區(qū)只有72畝（見圖3），與村里的發(fā)展規(guī)劃嚴(yán)重不符，沒有可用的經(jīng)營性建設(shè)用地，導(dǎo)致村莊發(fā)展受限（見圖4），無法達(dá)成“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！编l(xiāng)村振興總目標(biāo)。

圖1 建設(shè)用地整治拆遷圖

圖2 三圩村第一次規(guī)劃圖

圖3 三圩村允許建設(shè)區(qū)

圖4 三圩村第二次規(guī)劃圖

3.2 違法占用基本農(nóng)田現(xiàn)象嚴(yán)重

筆者在做村莊規(guī)劃時(shí)遇到的第二個(gè)問題就是違法占用基本農(nóng)田現(xiàn)象嚴(yán)重。在實(shí)地調(diào)研中，我們了解到三圩村違法占用了1 000多畝基本農(nóng)田（見圖5）種植了草地（見圖6，標(biāo)紅），當(dāng)打電話問種植草地的企業(yè)是否知道不允許占用基本農(nóng)田的時(shí)候，村民們表示知道不允許，但是草地為村里帶來了每年幾十萬的收入，促進(jìn)了三圩村的發(fā)展。最后村委也默許了這件事，但如果之后要將草坪退出，村里將損失一批就業(yè)崗位和集體收入。

4 問題原因探究

4.1 重增量管理，輕總量管控

從土地利用總體規(guī)劃指標(biāo)體系和土地利用年度規(guī)劃指標(biāo)體系來看，我國建設(shè)用地控制的主要約束指標(biāo)是建設(shè)占用耕地面積，只關(guān)注建設(shè)用地增量。近年來，我國建設(shè)用地雖然實(shí)現(xiàn)了耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡，降低了其對糧食安全的影響，但卻導(dǎo)致了建設(shè)用地總量的快速增長和建設(shè)用地結(jié)構(gòu)的不合理。

4.2 現(xiàn)有建設(shè)用地管理模式下指標(biāo)分配偏重經(jīng)濟(jì)指標(biāo)，忽視資源稟賦的約束

目前，我國新增建設(shè)用地指標(biāo)配置主要是根據(jù)不同地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對建設(shè)用地的需求，如人口、固定資產(chǎn)投資、GDP和城鎮(zhèn)化水平等。固定資產(chǎn)投資和城鎮(zhèn)化與GDP顯著正相關(guān)，最終導(dǎo)致越發(fā)達(dá)地區(qū)指標(biāo)越多，越不發(fā)達(dá)地區(qū)指標(biāo)越少，越靠近中心城市的城市指標(biāo)越多，農(nóng)村指標(biāo)越少，這給欠發(fā)達(dá)地區(qū)和農(nóng)村發(fā)展帶來了更大的困難。此外，指標(biāo)配置忽視了資源稟賦的供給約束，指標(biāo)配置與區(qū)域資源稟賦的銜接不夠，導(dǎo)致部分地區(qū)新增建設(shè)用地總量與實(shí)際供地存在較大差距。

圖5 三圩村永久基本農(nóng)田情況

圖6 三圩村土地利用現(xiàn)狀圖

4.3 土地利用計(jì)劃缺失內(nèi)在激勵(lì)與優(yōu)化機(jī)制

由于預(yù)算軟約束、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)棘輪效應(yīng)等內(nèi)生問題，土地利用規(guī)劃管理難以形成激勵(lì)地方政府積極提高節(jié)約集約用地水平，這導(dǎo)致地方政府更注重指標(biāo)的爭取，而不是指標(biāo)的優(yōu)化配置。地方政府每年都有新的建設(shè)用地指標(biāo)，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展又靠新的建設(shè)用地支撐，這使得地方政府缺乏挖掘內(nèi)涵潛力的力量，從而導(dǎo)致土地利用效率低下、粗放化，浪費(fèi)了大量建設(shè)用地空間。

5 對策

5.1 制定建設(shè)用地總量配置指標(biāo)，兼顧公平和效率

建設(shè)用地的嚴(yán)重稀缺性和無償劃撥的特點(diǎn)，要求我們在建設(shè)用地總量配置中兼顧公平和效率。如果只注重建設(shè)用地的利用效率而忽視公平，將進(jìn)一步拉大區(qū)域間的發(fā)展差異；如果一味追求公平，將建設(shè)用地公平分配到各個(gè)區(qū)域而忽視效率，將降低建設(shè)用地的利用效率。因此，在建設(shè)用地總量配置中，既要滿足經(jīng)濟(jì)效益好、土地利用效率高的地區(qū)的用地需求，又要兼顧落后地區(qū)的土地開發(fā)需求。

5.2 在總量控制的基礎(chǔ)上，注意挖掘存量潛力

在加強(qiáng)和改善供給的同時(shí)，按照區(qū)域功能定位，協(xié)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、糧食安全和生態(tài)安全的需求，結(jié)合不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段和資源稟賦情況，科學(xué)合理確定各地建設(shè)用地總量擴(kuò)張的“天花板”；在建設(shè)用地總量剛性約束下，為了解決建設(shè)用地資源的有限性與經(jīng)濟(jì)發(fā)展引起的建設(shè)用地需求的擴(kuò)大之間的矛盾，必須提高建設(shè)用地的節(jié)約集約利用水平，實(shí)現(xiàn)土地的強(qiáng)制利用建設(shè)用地總量控制下的土地需求機(jī)制，促進(jìn)土地利用方式和經(jīng)濟(jì)增長方式的轉(zhuǎn)變。

6 結(jié)語

對于發(fā)展旅游業(yè)和農(nóng)村民宿來說，農(nóng)村建設(shè)用地與鄉(xiāng)村振興密切相關(guān)，也涉及面廣如何在有限的土地資源中發(fā)揮最大的作用，為廣大農(nóng)村和農(nóng)民的切身利益著想，是文章一直希望解決的問題這是個(gè)大問題。針對以往農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)劃中存在的模糊規(guī)劃和控制問題，提出了一些建議對每個(gè)發(fā)展型村的制度、土地利用總量和建設(shè)用地控制邊界的劃定，探索縣級農(nóng)村建設(shè)用地管理應(yīng)采取更加科學(xué)合理的方法。綜上所述，應(yīng)根據(jù)該村自身?xiàng)l件和發(fā)展前景，結(jié)合其他制約因素文章在此將其分為發(fā)展型、促進(jìn)型和控制型三種類型，并實(shí)施了不同的管理和控制方法。 在土地利用指數(shù)層面，不能一味地通過減少指標(biāo)來減少總量，要根據(jù)實(shí)際情況來研究，比如盤安縣以高城市化率為主題，大量農(nóng)村人口必須向中心城區(qū)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移減少農(nóng)村人口的方法仍然可以減少土地利用總量。 對于不同類型的村莊，不應(yīng)該建立在完全相同的人的基礎(chǔ)上各項(xiàng)指標(biāo)均良好。指標(biāo)數(shù)量與村莊建設(shè)環(huán)境狀況密切相關(guān)。在土地有限的情況下，具有發(fā)展前景控制“高、遠(yuǎn)、局部、小”村的萎縮，相應(yīng)提高人均土地利用指數(shù)投標(biāo)也應(yīng)受到控制。 必須劃定農(nóng)村建設(shè)用地的控制邊界，實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村建設(shè)用地的管理這種控制已經(jīng)在太空中實(shí)現(xiàn)了。