核電廠放射性廢物管理同行評估初探1)

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(生態環境部核與輻射安全中心，北京 100082)

放射性廢物管理水平是核電廠運行安全管理水平的重要組成部分，也是公眾和社會重點關注的領域。截至2019年年底，我國在運核電機組47臺，在建核電機組15臺，均居世界前列。我國核電機組數量大、核電廠堆型多、放射性廢物管理技術不一，各核電廠運行管理水平參差不齊。且由于普遍存在重前端、輕后端的現象，廢物最小化、及時處置等安全要求落實困難，技術創新乏力，放射性廢物管理逐漸成為核電廠運行管理中的短板。核電廠放射性廢物管理水平的滯后，必將嚴重影響整個核電事業的良性發展。

在核電持續高效發展的背景下，加強核電廠運行管理尤為重要，同行評估是其中一種行之有效的科學管理手段。在世界核電領域，最早的同行評估始于20世紀80年代，近40年的核電運行同行評估實踐不僅積累了豐富的經驗。同時也不斷證明，同行評估在提升全球核電運行業績和安全管理水平方面的作用是行之有效的。另一方面，為持續提升放射性廢物管理水平，IAEA早在1989年就開始實施放射性廢物管理評估與技術評審計劃，對各國放射性廢物管理狀況開展同行評估，如今世界范圍內已開發了形式多樣的放射性廢物同行評估方法。核電運行同行評估和放射性廢物管理同行評估各有所長、各有側重。但目前我國在此兩類同行評估中均尚無針對核電廠放射性廢物管理的領域或專題，制約核電廠放射性廢物管理整體水平的提升。因此，我國亟待開展核電廠放射性廢物管理同行評估，推動放射性廢物管理現代化、信息化和科學化。本文基于我國核電廠放射性廢物管理的現狀及特點，結合國外核電廠放射性廢物管理同行評估的相關要求及良好實踐，闡述了開展我國核電廠放射性廢物管理同行評估的必要性，并提出相關建議。

1 核電廠放射性廢物管理同行評估現狀

1.1 國際層面的核電行業同行評估經驗豐富

在國際層面，我國核電行業開展的同行評估主要有：1)WANO對我國核電廠關鍵領域進行的運行同行評估和運行前同行評估(PR)；2)IAEA對我國核電廠關鍵領域開展的運行安全評估(OSART)[1]。

WANO于1991年建立同行評估程序，1995年專門編制了《核電廠業績目標和評估標準》，用于指導對運行和即將運行核電廠進行的同行評估活動。WANO組織的同行評估涉及十個功能領域及七大交叉領域。在上述功能領域及交叉領域的業績目標中，無直接涉及放射性廢物管理的領域及目標。在業績目標之下，與放射性廢物管理相關的準則有三個，包括輻射防護目標下的“固體放射性廢物”“放射性物質控制”和化學目標下的“放射性流出物的控制”。上述三個準則描述了核電廠放射性廢物管理的部分要求。2005年9月起，我國開始與WANO組成聯合評估隊，啟動了對大亞灣和嶺澳核電站的首次聯合同行評估。

IAEA運行安全評估(OSART)始于1982年。1994年，IAEA發布《IAEA-TECDOC-774：OSART Guidelines》，作為開展評估的指導文件。評估涉及核電廠運行相關的組織和管理、運行、維修、技術支持、輻射防護等九大領域，同時覆蓋核電工程建造階段的項目管理、土建施工等重要領域，未涉及放射性廢物管理領域。OSART至今已在各國開展上百次評估活動，效果良好，受到成員國的普遍好評。此外，IAEA還提供安全文化評估(SCART)、運行安全業績與經驗同行評估(PROSPER)和核電工程設計安全評估(ESRS)等專門領域的評估服務。

WANO和IAEA兩類國際同行評估的比較詳見表1。

表1 WANO和IAEA兩類國際同行評估比較Table 1 Comparison between the peerreview of WANO and IAEA

1.2 國內核電行業同行評估逐漸加強

在國內層面，我國核電行業開展的同行評估主要有：1)由政府主管部門推動、核能行業協會組織實施的綜合同行評估和專項同行評估；2)由國內核電集團組織實施的針對核電廠業主單位及其重要承包商的同行評估活動。國內核電行業同行評估與WANO同行評估、IAEA的OSART之間形成互補[1]。

在政府主管部門的推動下，我國核電行業建立了由中國核能行業協會(CNEA)主導的核電廠同行評估體系，包括綜合運行評估和專項評估等[2]。綜合運行評估全面借鑒WANO同行評估的評價標準和運作模式，由政府主管部門領導、推動，行業協會組織、運作，核電廠營運單位主體參加，相關院所提供技術支持，并逐漸應用到在建核電工程中。近年來，根據核電廠的實際需求，核能行業協會組織開展了多項針對某些特定領域的專項同行評估活動，包括核電廠網絡與信息安全、核電廠核安全文化、核電廠概率安全分析、核電基地公眾溝通同行評估等，核電行業放射性廢物管理領域的專項評估尚未開展。

在核電集團層面，中核集團從2008年起開始在集團內部開展運行核電廠專項同行評估活動，由中核集團領導、評估工作組具體運作、技術支持單位提供支持、全集團內相關核電廠參與。運行核電廠專項評估每年開展一次，由各核電廠申請確定評估領域及評估標準。評估領域包括但不限于通用的十大功能領域和七大交叉領域。近年來，中核集團組織開展了核電工程建設設備監造、現場施工安全管理、調試準備及管理、項目管理等領域的同行評估活動。

目前，我國在核電行業及集團等不同層面已成功實施了多次同行評估活動(見表2)。

表2 國內核電行業及核電集團開展的同行評估Table 2 Peer review of nuclear power sectorand nuclear power group in China

1.3 國際放射性廢物管理同行評估形式多樣

IAEA早在1989年就實施了放射性廢物管理評估與技術評審計劃(WATRP)[3-4]。這一計劃綜合了以往各種有關放射性廢物管理的技術咨詢計劃，旨在向IAEA成員國提供放射性廢物管理的獨立國際同行評審，可就以下方面提供建議和指導：擬議的或正在進行的放射性廢物管理計劃；廢物管理設施的規劃、運營或退役；正在進行或已規劃的研發項目的技術；立法、組織和監管事項等。至今已對英國、瑞典、芬蘭、韓國等國家的放射性廢物管理設施建設和相關研發項目等開展了近百次同行評估活動。

從1997年開始，IAEA實施放射性廢物和乏燃料管理、退役和修復方案評審服務(ARTEMIS)[5]，在放射性廢物管理、乏燃料管理、放射性流出物排放控制、核設施的退役以及放射性污染場址修復等領域開展國際同行評估。ARTEMIS在需要時會對現場設施進行訪問，但主要方法是書面文件的信息交流和討論。從評估實踐來看，ARTEMIS評估多集中于放射性廢物處置設施，目前對核電廠放射性廢物管理績效評估尚較少涉及。

《乏燃料管理安全與放射性廢物管理安全聯合公約》(簡稱《聯合公約》)是核能安全領域兩個最重要的國際公約之一[6]。《聯合公約》要求各履約國每三年提交國家報告，介紹在乏燃料管理和放射性廢物管理領域的國家政策與實踐，并在締約方審議會議上進行審議。履約和審議過程是國際同行評議的過程。通過國際同行評議，推動締約方經驗反饋和共享，進一步提升各國的乏燃料管理與放射性廢物管理安全水平。

其他涉及放射性廢物管理的同行評估項目還有創新型反應堆和燃料循環國際項目(INPRO)、核設施綜合安全評價(ISE)和WANO核電廠運行評估等。INPRO是IAEA為開發創新型核反應堆和燃料循環技術而開展的廣泛國際合作項目[7-8]。在放射性廢物管理領域，INPRO設定的基本原則主要包括廢物最小化、保護人類健康和環境、廢物優化、對后代造成的負擔等4個方面，在每個原則之下設定了一系列準則和接收要求。ISE始于1991年，屬于亞洲核安全網絡(ANSN)的框架內的評估項目，放射性廢物管理安全是其評估的重要專題之一。國際放射性廢物管理同行評估的整體情況見表3。

表3 國際上放射性廢物管理同行評估的整體情況Table 3 International peer review for radioactive waste management

1.4 國內放射性廢物管理同行評估探索前行

2018年6月，中國核能行業協會針對中國核動力研究設計院的放射性廢物管理工作組織開展了國內首次專項同行評估。中國核能行業協會組織業內專家成立同行評估隊，制訂了《放射性廢物管理領域業績目標與評估準則(試行)》。參考業內良好實踐，對中國核動力研究設計院一所放射性廢物相關活動的組織與管理、放射性廢物管理的實施與安全管理狀況等3個領域進行了評估。此次專項同行評估形成1個可在行業內推廣的強項和6個待改進項。2019年10月，中國核能行業協會組織開展跟蹤回訪活動。對待改進項的落實情況進行了跟蹤核實，提出對整改情況的評價意見，推動被評估單位持續提升放射性廢物安全管理水平。

此次專項評估是協會在放射性廢物管理領域的首次嘗試，為我國放射性廢物管理領域評估及管理提升探索出了一條有效途徑。

2 我國開展核電廠放射性廢物管理同行評估的必要性

通過開展核電廠放射性廢物管理同行評估，可以幫助被評估方評價現狀，尋找強項弱項，提出改進建議，共享良好實踐；幫助行業主管部門和核電集團全面、客觀、準確地了解和掌握核電廠放射性廢物管理狀況和發展趨勢；在不同層面建立一個同行交流平臺，為業內同行提供近距離全面了解、觀摩其他核電廠放射性廢物管理和實踐的機會，促進核電同行之間相互比較、學習和借鑒，提升行業的整體水平。而我國核電廠運行歷史已達三十年，至今未開展放射性廢物管理同行評估，對核電廠放射性廢物安全管理整體水平的提升帶來不利影響。

(1)核電廠放射性廢物管理整體水平的全面提升亟需同行評估

同行評估可用于系統識別領域短板及促進行業整體水平的提升。現有核電廠放射性廢物管理實踐中，普遍存在慣性思維，安于已相對成熟的設計及管理，如國內仍傾向于在核電廠設計階段設定固定數值作為廢物最小化的目標值，而不愿意在運行階段持續采取廢物最小化措施。同行評估是促進行業內大交流的重要手段和平臺。我國的核電廠堆型多樣，同行評估有利于各核電廠就放射性廢物管理問題互相把脈、互通有無，在放射性廢物管理和技術上取長補短，識別并補齊行業短板。并可集中優勢力量開展針對性研究，有效推行最佳可行技術，進一步提升整體放射性廢物管理水平，促進核電產業全鏈條的均衡發展和核能事業的良性發展。

(2)放射性廢物全過程管理的實施需要同行評估

放射性廢物管理包括放射性廢物從產生、處理、貯存到最終處置，是涉及多個環節且自成體系的管理系統。放射性廢物管理各環節相互影響、相輔相成。放射性廢物的產生和處理策略與技術直接影響處置的長期安全。若核電廠的放射性廢物管理與后續的處置脫節，一方面廢物難以滿足處置安全要求，造成環境危害和經濟代價，另一方面帶來社會風險，對行業發展帶來不利影響。開展核電廠放射性廢物管理同行評估，將放射性廢物處置前管理與處置作為統一的整體。將核電廠放射性廢物管理納入放射性廢物的全環節管理中，是保障放射性廢物長久安全的必然要求。

(3)我國核電廠同行評估中放射性廢物管理領域缺失

我國在核電廠運行安全領域已擁有相對完備的國際及國內綜合同行評估體系。作為綜合評估的WANO同行評估和IAEA的OSART評估盡管評估范圍廣泛，但并未專門設置放射性廢物管理專題，放射性廢物管理僅有部分內容分散在不同專題中。國內核電行業的綜合評估活動全面借鑒WANO同行評估的評價標準和運作模式。現有的國內外綜合同行評估無法全面反映我國核電廠放射性廢物管理的整體水平，不利于落實以處置為核心的管理要求。核能行業協會及核電集團/電廠層面的專項評估雖然涉及領域廣泛，但目前已開展的多種專項同行評估并未充分涵蓋核電廠放射性廢物管理的內容。

中國核能行業協會于2018年組織開展的國內首次放射性廢物管理專項同行評估只是針對核科研院所，并未延伸至核電廠，且只是一種嘗試，并未形成長效機制。

(4)對核電廠放射性廢物管理同行評估的重要性認識不足

經過近30年的發展，我國現已成為世界的核電大國。但長期以來，國內核電業界一直存在“重前端、輕后端”現象。聚焦核電運行安全的核電廠綜合同行評估及各種專項評估起步早、進度快，已相對成熟并卓有成效，而作為放射性廢物批量化、持續性產生單位的核電廠，至今仍未開展放射性廢物管理的同行評估。我國核電堆型多樣，致使核電廠廢物形態多樣、處理整備技術多樣，但現有廢物處理系統采用的處理技術相對落后，技術儲備和新技術研發投入不足，即使確定采用新的廢物處理工藝，相關技術和設備基本仍需要從國外引進，是國產化的短板。同時，我國核電營運單位眾多，運行管理水平參差不齊，對放射性廢物管理的重視程度不一。忽視核電廠放射性廢物管理同行評估，不利于放射性廢物安全要求的落實和管理水平的提高，造成放射性廢物安全的潛在風險。

(5)同行評估是聯合公約履約的現實需求及重要落腳點

《聯合公約》(由生態環境部負責)是我國對標國際放射性廢物管理水平、評估并提升國內放射性廢物管理水平的重要途徑，嚴肅履約是我國必須履行的國際義務，穩步提升國內放射性廢物管理水平是更好履約的必然要求。而同行評估是重要的、行之有效的抓手，是全球化趨勢下體現我國大國擔當及負責任核大國形象的現實需求和重要落腳點之一。目前國內涉及放射性廢物管理的民用核設施主要有核動力廠、核燃料循環設施、研究堆、處理處置設施等。其中，核電廠是放射性廢物產生的重要來源，且具有規模化程度高、技術共通性強、批量化提升的潛力大等特點，可優先在核電廠作為試點開展國內民用核設施的放射性廢物管理同行評估工作。

3 開展核電廠放射性廢物管理同行評估的幾點建議

當前，核能行業協會已率先在軍工核設施放射性廢物管理同行評估方面做出有效嘗試，民用核設施中核電廠同行評估亦積累了一定的良好經驗。為持續提高《聯合公約》的履約質量，體現我負責任大國的國際擔當，應及時開展核電廠放射性廢物管理同行評估，強化頂層設計，建立有效實施機制，推進技術創新和評估成果應用，促進放射性廢物從產生到處置全環節管理的連通性和貫穿性，全面提升核電廠放射性廢物管理水平，保障核電廠運行安全。

(1)強化頂層設計，建立有效實施機制

強化監管機構在核電廠放射性廢物管理全過程和全部環節的監管作用。研究制定《核電廠放射性廢物管理同行評估實施辦法》，建立監管機構指導、協會學會或基金會主導、核電廠共同參與的放射性廢物管理同行評估實施機制，形成國際綜合評估、國內核電行業專項評估和核電集團專項評估三個層級的同行評估體系，保障同行評估活動的科學化、制度化、規范化和程序化，為相關決策提供技術支持。

(2)制定技術指導文件，推動同行評估高質量開展

同行評估應落實“以安全為目標、以處置為核心”的放射性廢物管理理念，推進采用最佳可用技術，尋求實現廢物最小化，以及安全、經濟、環境和社會效益的最優方案。宜從放射性廢物管理的基本原則出發，構建放射性廢物管理的評估目標，進而確定同行評估的指標體系和相應的評估準則。同時，可充分借鑒核電行業現有的其他領域同行評估的流程、實施方法等良好實踐，進而形成涵蓋同行評估開展的范圍、內容、方法和程序等方面內容的技術文件，指導同行評估工作的具體開展。

(3)加快建立放射性廢物管理信息系統，為放射性廢物管理同行評估提供支撐

加快開發全國放射性廢物管理信息系統，最大化實現廢物產生、處理處置等全面信息的收集和共享功能，為核電廠放射性廢物管理同行評估提供支撐。基于放射性廢物管理信息的收集和分析，通過同行評估，廣泛了解核電廠放射性廢物管理現狀、需求等，聚焦共性問題，對癥下藥提出針對性措施，形成閉式循環的放射性廢物管理經驗反饋體系。

(4)以同行評估為抓手，推進技術創新與工程應用

對標國際先進管理方法和技術，推進放射性廢物管理技術創新和轉化。在通過核電廠放射性廢物管理同行評估“把脈問診”、識別技術瓶頸和短板后，推動先進技術的研發和工程應用，補短板、強弱項，推行應用最佳可行技術，以持續提升我國放射性廢物管理水平。

(5)以安全監管為抓手，促進評估成果應用、鍛煉人員能力

通過核電廠項目的在建審評和運行監管，將同行評估成果轉化為具體的安全要求和管理要求，促進良好實踐的推廣，加快放射性廢物管理及技術升級，聚焦共性問題，推進解決放射性廢物處置等瓶頸問題。同時，立足我國核電堆型多、場址復雜等優勢，通過同行評估的縱向、橫向比較，鍛煉人員的業務能力。

(6)提升聯合公約履約成效，展現負責任核大國形象

《聯合公約》的履約工作是我國必須嚴肅履行的國際義務，既是對我國核與輻射安全監管工作的全面檢驗，也是提高我國國際影響力的重要途徑。開展核電廠放射性廢物管理的同行評估既可成為我國在《聯合公約》履約中推出的良好實踐，也可為《聯合公約》履約提供重要支撐，可帶動促進放射性廢物管理整體水平的全面提升，展現我國負責任核大國形象。

4 展望

我國正處于從核大國向核強國邁進的關鍵時期，核電從跟跑、陪跑到如今的并跑乃至將來的領跑，管理理念不能僅停留于保證運行安全的基本面，而需要在核能發展的各個方面追求持續的自我改進和提升，同行評估是確保實現上述目標的可行工具之一。宜在充分借鑒國際核電廠放射性廢物管理方面的同行評估經驗基礎上，結合我國實際，通過強化頂層設計、建立有效實施機制、推進技術創新和評估成果應用等方式發展我國的核電廠放射性廢物管理同行評估體系，以同行評估為抓手，形成核電廠放射性廢物管理持續自我提升的驅動力，以最小的代價促進核電廠放射性廢物管理實踐“更新換代”，促進放射性廢物從產生到處置全環節管理的連通性和貫穿性。形成閉式循環的放射性廢物管理經驗反饋體系，持續、全面提升核電廠放射性廢物管理水平，保障核電運行安全及可持續健康發展。