關于控規全覆蓋后頻繁調整的幾點思考
——以常州主城區為例

解小芹

常州市規劃設計院 江蘇 常州 213002

1 概述

《城鄉規劃法》（2008）實施后，控規成了城市（鎮）國有土地使用和建設工程規劃管理的前提條件，其法律地位空前提升。然而，近年來，控規似乎難以適應城市建設與規劃管理的需要，在組織編制、用地控制、技術理性等方面出現了諸多不適應性，控規指標調整頻繁乃至控規“失效”屢見不鮮，城市開發頻頻“失控”。這不僅影響了控規的法定性與權威性，更使得城市開發中的公共利益嚴重受損。鑒于此，筆者從控規全覆蓋以來，頻繁調整的控規項目入手，探究其原因，以期提高控規編制技術和方法。

2 關于調整項目的思考

2.1 控規編制及調整的特點

常州主城區控規是在對城市總體規劃、分區規劃的研究分解、多項專項專題研究背景下編制完成的。常州市主城區，包括中心分區、紅星分區、城西分區、青龍分區、東南分區、戚墅堰分區等6個分區，共48個編制單元，總用地面積約178平方公里。

對調整的項進行分析，呈現以下特點，一是調整的需求迫切且頻繁，修改面積較大，2009年審批至今控規修改面積達到50%以上，已有 125個項目進行了控規調整，涉及148個基本控制單元，10個編制單元，有個別基本控制單元修改甚至次數達到3次以上。二是調整主要集中在開發建設熱點地區，包括鳳凰新城、鐘樓開發區及火車站北廣場等地區。

圖1 主城區控規編制單元分布圖

圖2 主城區控規修改分布圖

2.2 控規調整的原因及內容分析

受市場經濟和社會發展等因素的影響突出，主要表現為：因適應城市快速發展，城市主管部門做出的主動調整（如鳳凰新城、鐘樓新城工業企業退二進三等）；因追求土地經濟利益最大化，項目開發商對控規地塊強度控制指標申請的調整；因政府部門項目引進進行的調整等。

對調整的內容進行數據分析，主要表現為：用地性質的調整:多是由工業用地調整為商業用地和居住用地，或由當初審批的工業用地調整為商業用地和居住用地后又因“企業拆遷難度大”及 “產城融合”再次調回工業用地性質；道路線位調整，多是由于工業、物流倉儲項目布局優化，對地塊的合并引起；控制指標調整：多是由于提高容積率的訴求，土地開發強度明顯提高。

2.3 分析總結

2.3.1 前瞻性和的預見性不足

控規更多的停留在對總規和現狀的承接，對于城市未來發展判斷方面研究不足，難以應對快速發展的經濟和市場。

2.3.2 技術標準缺乏

在編制過程中，指標賦予往往沒有就規劃地塊做充分的分析和論證，規劃多采用經驗值確定控制指標，實行“眉毛胡子一把抓”的編制技術標準，歷史風貌區、城市主要景觀節點等地區控制方法和方式與其他一般地區區別不大。

2.3.3 編制技術不足

當然由于控規全覆蓋時間緊迫，也存在對現狀基礎資料調研不夠、缺乏經濟分析和彈性，控制內容重點不突出、城市設計欠缺，導致了編制技術的不足。

3 相關案例的研究借鑒

3.1 廈門

控制編制主要分兩個層次，第一層次是控制性詳細規劃大綱；第二層次是控制性圖則，為“招拍掛”地塊提供規劃設計條件。

控制性詳細規劃大綱階段明確地塊的土地使用：定位、主導屬性、用地性質、用地邊界和用地面積；環境容量：人口總量；城市設計：公共空間、重要節點、綠廊、重點界面、特定區域構建筑物高度控制、建筑及環境設計；配套設施：設施位置、設施類別、設施數量、設施規模（級別）以及六線控制等內容。控制性圖則即“招拍掛”地塊規劃設計條件，主要是在控制性詳細規劃大綱的框架下細化控制要素指標。

3.2 武漢

控規編制主要分兩個階段進行控制：第一階段控規導則是對編制單元進行控制，第二階段控規細則是對管理單元進行控制，每個階段的成果要求又包括法定文件和指導文件。

控規導則：在法定意義上實現控規全覆蓋，目的是使總規確定的強制性要素進行落地，保證城市公共利益的設施進行明確和嚴格的控制，為規劃管理提供依據，對后續控規細則編制進行指導，且可在控規細則未審批之前指導日常規劃管理工作。

控規細則：在控規導則的基礎上，結合建設項目的具體要求，對現狀及相關要素進行細致和深入的研究，提出更為細化與具體的地塊控制要求，更大限度保證了規劃成果的合理性，是規劃管理的直接依據。

3.3 上海

控規編制主要分兩個層次進行編制：第一層次是街坊層面（含一般地區、重點地區和發展預留區），是對用地面積、用地性質、容積率、建筑高度、設施控制與住宅套數等指標進行控制；第二層次是地塊層面，確定開發地塊建設控制指標，控制和引導項目建設。

在街坊層面，根據城市中不同管控級別的要求進行劃分：其中各級公共活動中心區、歷史風貌地區、重要濱水區和風景區、交通樞紐地區以及其它對城市空間影響較大的區域為重點地區；發展用途不明確的用地為發展預留區；其余地區為一般地區。采用對重點地區做加法的原則，除了形成普適圖則外，還需編制城市設計或專項研究提出附加的管控要求，作為附加圖則。

根據上面幾個城市的控制編制案例，可以看出常州主城區控規“一刀切”的編制方法，很有可能會造成控規頻繁修改后導致的城市面貌失控，且因控規調整后人口容量擴大，易于開發的地塊優先利用，導致公益性公共設施難以落實。

4 控規修編技術探討

4.1 明確控規修編的各個階段重點

未來的控規修編可以借鑒其他城市的做法，分兩個階段對控規進行控制，即控規導則和控規細則兩個層面。

控規導則層面控制控規的六線（紅線、黃線、綠線、藍線、紫線、橙線）、三大設施（公共管理與公共服務設施、市政公用設施、公共安全設施）等剛性的內容。為了有效保證城市公共空間，維護公共利益，劃定特殊地區范圍線（城市中心區、歷史文化保護區等）。

控規細則層面是在控規導則層面上的細化、落實，類似地塊規劃條件，本文不做闡述。

4.2 結合專項規劃，劃定不同控制區域

結合地區發展實際情況，將我市主城區劃分為一般地區、特殊地區和預留區三種編制地區類型。特殊地區指城市功能發展地區、歷史文化敏感地區、自然生態開敞地區。常州已編制完成《常州市中心城區特殊地區劃定規劃》。預留區指規劃編制時發展用途暫不明確的用地。一般地區指特殊地區、預留區以外的地區。

4.3 明確不同區域的控制內容及控制要素

特殊地區、預留區、一般地區應分別適用不同的規劃編制深度，控制不同的規劃要素。

在目前已審批控規的基礎上，針對一般地區做減法。基于國情的規劃動態性的問題，一次性將所有指標和要求確定是不可能的，不如交給市場，充分發揮市場機制的作用。對于一般地區，控規應在法律法規的框架下，給予地塊開發強度足夠的彈性，可根據地塊用地性質給定相關規范允許的最大開發強度。比如居住用地按照省規最高限要求給足容積率、建筑密度、建筑高度等經濟技術指標。到規劃條件階段根據具體情況確定具體容積率上限等指標。

根據《江蘇省城鄉規劃條例》、《江蘇省控制性詳細規劃編制導則》等，進一步確定用地性質兼容表，鼓勵同一地塊不同使用功能的混合。以控制單元為單位，控制住宅的總建筑量，在控規階段明確地塊兼容用地性質，對于有必要的基本地塊，可在控規中明確住宅比例；到規劃條件階段明確各類兼容用地的具體比例

對于配套設施，在控規階段明確設施的最小規模與服務區域，規劃條件（選址）階段可根據基本地塊具體的用地性質組成確定最終須配套的規模，在滿足服務區域的條件下，確定配套設施的具體位置，并在規劃條件中明確建設時序。

對于特殊地區，則應做加法，強調政府引導。對特殊地區除了提出上述一般的控制要求外，還可根據區位特點提出其他控制要求，應充分引入城市設計，強化指標設置，不僅考慮經濟效益，還要以人為本，滿足人的基本生理和心理的需求，包括綠地、建筑密度、城市色彩等。比如，古運河邊上建筑的高度控制、某些特殊地區的建筑色彩控制都可能是強制性內容。因此，特殊地區可根據城市設計或專項研究提出附加的規劃控制要求，形成控規成果和技術指導文件成果，其中控規成果主要落實控規階段控制要素，技術指導文件成果主要落實條件階段控制要素，將根據城市設計提出的通則性控制要求形成控制導則，到規劃條件階段再明確具體控制要求。

對預留區，則應提出主要使用功能、容積率分區、公共服務設施配套、交通和市政基礎設施等的總體要求。當預留區的用途明確后，可啟動其控制性詳細規劃的編制，明確相應控制要素及控制要求。

結束語

當然控規修編還必須經過現狀調研、問卷調查、征詢意見、公開展示等常規的公眾參與，也可以借鑒“社區規劃師”制度，為當地居民提供專業咨詢、宣傳和培訓講解，了解民意訴求和開發建議，讓公眾參與貫穿規劃全過程。

控規修編中分區域加強彈性、兼容性、科學與靈活的編制技術應用，建立并完善利益相關者的規劃參與途徑，以期未來常州修編適應城市快速發展，實現控規“可控性”的最大化。