政社合作視角下鄉村治理模式創新策略

摘? ? ? 要：鄉村治理是國家治理的重要組成部分，政府和社會組織是實施鄉村治理的兩個重要主體。本文從政社合作的視角，以安徽省F市為例，采取問卷調查方法深入探討了鄉村治理的現狀、困境及其影響因素。研究發現，目前鄉村治理還面臨政社關系有待改善、合作機制不完善、合作治理程度不高和社會組織發展滯后等問題，影響鄉村治理的因素主要有觀念、經濟、制度和技術等。新時代，提升鄉村治理效能、推進鄉村治理現代化不僅需要重塑合作共享理念，完善多元合作治理機制，健全制度體系，還要促進社會組織發展，充分利用現代信息技術，不斷提高鄉村治理能力。

關? 鍵? 詞：政社合作;鄉村治理;合作共享;合作機制

中圖分類號：D442.6? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）05-0017-09

收稿日期：2021-03-01

作者簡介：伲永貴，阜陽師范大學法學院講師，碩士研究生導師，博士，研究方向為基層社會治理。

基金項目：本文系2017年度阜陽市人文社會科學研究專項項目“政社關系視角下鄉村治理模式變革的實證研究——以阜陽市鄉村為例”的階段性成果，項目編號：FYSK2017ZDB04;阜陽師范大學博士人才項目“治理現代化背景下區域公共治理合作機制創新研究”的階段性成果，項目編號：204002112。

引? 言

基礎不牢，地動山搖。鄉村治理是國家治理體系的重要組成部分，鄉村振興是實現國家繁榮富強的基礎，而鄉村的有效治理是鄉村振興的重要保障和內在要求。鄉村治理不僅直接關系到農業發展、農村穩定、農民幸福，也關系到社會和諧穩定和國家長治久安。沒有鄉村治理現代化，就不可能有國家治理現代化，也不可能真正實現鄉村振興。黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求。習近平總書記也多次對鄉村治理作出指示，強調要創新鄉村治理體系，走鄉村善治之路。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》對鄉村治理工作進行了具體部署。

近年來，隨著我國經濟社會的快速發展，鄉村振興持續推進，鄉村面貌煥然一新，鄉村治理效果顯著提高。然而，由于政治、經濟、文化和社會等多方面原因，我國鄉村治理還面臨“嚴重內卷化”[1]和“組織過密化”[2]以及治理效能呈現“‘統不足，‘分有余”[3]等諸多困境。因此，如何提高鄉村治理效能、有效實現鄉村治理現代化已成為現階段面臨的一項緊迫而重要的課題。一方面，政府和社會組織是鄉村治理的重要主體，政社關系是透視鄉村治理的重要維度;另一方面，安徽省F市是典型的農業大市，人口較多，鄉村治理問題具有代表性。基于此，筆者從政社合作的視角，以F市為例，深入分析鄉村治理的內在邏輯，以探尋提高鄉村治理效能的可行性策略，進而推動鄉村治理現代化，實現鄉村振興。

一、新時代鄉村治理模式創新的理論基礎

作為一種新興的治理模式，合作治理頗受中外學者的關注。美國學者柯克·埃默森等把合作治理定義為公共政策決策和管理的過程和結構，它使人們為了實現一個必須完成的公共目的，有建設性地協調公共機構、各級政府、公共組織和公民之間的關系。[4]美國學者克里斯·安塞爾和艾里森·蓋什認為合作治理是：一個或多個公共機構與非政府利益相關者一起以正式、共識為導向和協商的方式進行集體決策的過程，其目的是制定或執行公共政策或管理公共程序或資產。在他們看來，合作治理具有六大特征： 合作由公共部門或公共機構推動;合作參與者包括非政府部門;合作者參與決策全過程，而不僅僅是顧問;有正式的組織，采取集體協商模式;合作目的在于通過共識形成一致決策;合作的焦點在于公共政策或公共管理。[5]學者蔡嵐歸納了學術界關于合作治理認識的共性：合作治理有一個集體的、平等的決策過程;合作治理側重于用協商的方法來解決跨域跨部門公共問題;合作治理以共識為導向。[6]

在梳理總結現有研究成果基礎之上，結合具體實際情況，筆者認為，合作治理的內涵主要包含以下幾個方面：⑴價值共識引導治理行動;⑵治理主體多元且平等化;⑶治理組織結構網絡化;⑷治理機制以互動協商為主;⑸治理權力共享化。就政府與社會組織合作治理而言，則是指政府與社會組織、公眾等主體一起按照平等的原則，通過民主協商的方式共同管理社會公共事務的集體行動。政府與社會組織是合作伙伴關系，兩者有著共同目標。[7]

二、政社合作視角下我國鄉村治理面臨的困境：基于安徽省F市的調研

黨的十八大以來，黨中央持續加大“三農”工作力度，鄉村基礎設施日趨完善，基層政府服務意識不斷增強，村民法治意識和參與意識普遍提高，鄉村治理成效顯著。但由于我國鄉村治理地區差異較大，在政社關系、合作機制、合作共治程度、社會組織發展等方面還面臨一系列問題。

安徽省F市地處平原，是典型的農業人口大市，農村地區建設相對滯后，鄉村治理任務較為艱巨。為了解F市鄉村政社合作治理現狀，筆者采取問卷法進行調研。考慮到政府部門與社會組織對一些問題的看法可能存在不同，為此設計了兩套問卷，分別對政府部門和社會組織進行調研。問卷⑴針對F市基層政府工作人員（縣、鄉鎮和村的干部）進行調研，發放并回收有效問卷253份;問卷⑵針對社會組織成員進行調研，發放并回收有效問卷85份。對問卷⑴和問卷⑵分別進行分析研究發現，F市鄉村治理主要存在如下幾方面問題：

（一）政社關系有待改善

由于受傳統行政管制思想的影響，政府部門基本上未將社會組織視為平等的合作伙伴，只是將其看作“做事的下屬”或“管控的對象”;同時政府部門掌握政策權力和大量資源，而社會組織經費不足，活動空間受限，為了生存發展，大多數社會組織依附于政府部門，“聽命”于政府部門調配任務。在這種情況下，政府與社會組織形成了事實上的“上下級關系”。在社會治理活動中，政府部門多是以指令方式通知社會組織完成某些工作任務。根據問卷⑵的調研結果，有54%的社會組織成員認為政府與社會組織之間是管理與服從的關系。從一定程度上講，目前的政府與社會組織合作屬于依附型合作，在這種合作治理模式下，社會組織自主性不強，幾乎不能參與決策，往往被動參與社會治理活動，缺乏積極性和主動性，作用發揮有限。

（二）合作機制不完善

目前，在鄉村治理中，政府與社會組織合作還沒有建立起長效機制，基本上是事務性的合作。即政府與社會組織合作治理沒有固定的組織機構，當需要社會組織參與治理時，地方政府部門才會通知社會組織負責人開展行動，合作治理呈現隨意性。信息共享是政社良性合作互動的關鍵，但在問卷⑴的調研中，當問及“在社會治理中，政府部門能否與社會組織及時共享信息”時，有52%的政府工作人員選擇“能夠”，信息共享還有很大的提升空間。整體觀之，在鄉村政社合作共治中，尚未建立相應的利益協調機制、參與決策機制、信息共享機制和評價考核機制，很多社會組織與地方政府聯系不夠緊密。

（三）合作共治程度不高

目前，政府與社會組織合作共治已成為人們的共識，大多數政府工作人員都能認識到合作治理的重要性。但實踐中的政社合作治理情況并不樂觀。其一，政府與社會組織真正開展合作治理的頻次偏少。在對政府部門進行調研過程中發現（見圖1），1年中開展合作活動1—5次的政府部門占到50%，20次以上的僅為10%，實際上真正進行合作共治活動的更少。其二，社會組織參與合作治理多限于教育幫助、環境保護、應急救援和政策宣傳等公益領域，而且一般是執行政府部門的指令和決議，很少能夠參與公共事務決策。根據問卷⑴的調研結果，當問及政府與社會組織合作治理方式時，約18%的政府工作人員選擇“參與政策決策”，42%的政府工作人員選擇“執行政府決議”。問卷⑵的調研結果顯示，當問及“該組織參與社會治理的主要方式是什么”時，有13.79%的社會組織成員選擇“參與政策決策”，53.45%的社會組織成員選擇“執行政府決議”。在政府部門走訪問及“政府與社會組織合作程度”時，52%的政府工作人員認為“程度一般”。

（四）社會組織發展滯后

近年來，我國社會組織不斷發展，在鄉村治理中發揮了重要作用。但總體而言，我國社會組織發展仍然滯后，這一現象在我國中西部地區表現得尤為突出。首先，社會組織數量不足。就F市而言，截至2021年2月20日，社會組織數量為2606個，其中社會團體為892個，大多數社會組織處于“僵尸”狀態，基本上沒有任何社會活動。在廣大農村地區，社會組織數量更少，有些鄉鎮沒有真正意義上的社會組織。按照民政部門統計數據，F市每萬人社會組織數量約為2.34個，而這一數據在社會組織比較發達的溫州地區是8.7個，發達國家每萬人擁有的社會組織的數量更高，一般超過50個（美國為51.79個，法國則高達110.45個）。其次，社會組織能力較低。社會組織沒有整合為組織化程序，沒有到達自由、自治、自主、獨立的組織化水平。[8]筆者在走訪中發現，一些社會組織成員大多是農民，學歷普遍較低，專業知識匱乏，使得在參與社會治理中常常表現出能力不足等問題。另外，有些村成立的村民理事會、紅白理事會等群眾性自治組織虛化現象嚴重，基本上停留于紙質文件層面，缺乏實際運行。

三、政社合作視角下鄉村治理的影響因素

鄉村治理是一項復雜而且長期的系統工程，影響因素也是多方面的。根據對F市的調研，當前影響鄉村治理的因素主要有思想觀念、經濟投入、制度建設和科技進步等。

（一）觀念因素

思想是行動的先導，思想觀念是影響鄉村治理的重要因素。克里斯·安塞爾和艾里森·蓋什認為，在合作過程中，利益相關者必須對他們能夠共同實現的目標達成共識。[9]當前，鄉村合作共治之所以出現諸多困境，根源還在于思想認識問題。在分別問及政府部門和社會組織“影響政府與社會組織合作治理的主要因素是什么”時，59%的政府工作人員和58.62%的社會組織成員都認為“理念認識狀況”。總體看來，在我國廣大農村，傳統宗法觀念根深蒂固，一定程度上妨礙了鄉村治理現代化的順利推進。從政府角度看，政府部門“官本位”思想嚴重，服務意識不強，合作理念缺失，在鄉村治理活動中不能以平等伙伴關系對待社會組織。從社會角度看，社會組織和公眾個人等治理主體合作意識不強，法治觀念也有待增強。由于合作機制不完善，缺乏合作共治平臺，多數社會組織參與治理的積極性并不高。有些社會組織擔心受政府部門牽制，不愿與政府部門合作，常常自主開展公益活動。另外，一些政府部門成立的社會組織往往熱衷于權力，常以“二政府”自居，造成不好的社會影響。

（二）經濟因素

馬克思主義理論認為，經濟基礎決定上層建筑，經濟利益是社會關系的核心。“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益有關。”[10]經濟因素是鄉村治理有效的基礎。在鄉村治理活動中，政社合作組織機構的建立、社會組織日常辦公條件設置和開展治理活動的條件保障等都需要一定的經費支持。在問及“當地政府與社會組織合作治理的主要問題是什么”時，問卷⑴的調研結果顯示，有51%的政府人員選擇“活動資金不足”;問卷⑵的調研結果顯示，有58.52%的社會組織成員選擇“活動資金不足”。根據一些社會組織負責人的反映，目前F市社會組織的經費來源主要是社會捐贈和內部成員出資，政府支持較少。從全國范圍看，只有沿海發達地區的社會組織發展經費較為寬裕，而中西部地區大都存在費用緊張問題。經費不足，缺乏專業設備和穩定的辦公場所，嚴重影響了社會組織參與社會治理活動。

（三）制度因素

決定政府與社會良性互動的關鍵性因素往往潛藏于微觀的制度細節中，這些制度細節決定了雙方互動的機制和結構，并決定一個有效的合作能否形成和持續。[11]目前，我國在鄉村政社合作共治方面的制度建設還存在一些問題。根據問卷⑴的調研結果，問及在基層政府部門“影響政府與社會組織合作共治的主要因素是什么”時，有44%的人員選擇“國家法律制度”;當問及“當地政府與社會組織合作治理存在的主要問題是什么”時，有69%的人員選擇“制度不健全”。F市在政府與社會組織合作共治方面的政策偏少，而且大多數處于“虛狀”，實際執行效果較差。有學者研究發現，在當前鄉村治理過程中，無論是正式制度還是非正式制度都在一定程度上難以發揮應有的價值。[12]目前，我國關于政府與社會組織合作共治方面的法規較少，國家層面的法規制度內容上較為宏觀抽象，不利于執行;地方層面基本上沒有出臺相關法規制度，導致一些社會組織雖然參與合作治理意愿很強，但不知如何參與其中。另外，有些制度不能適應社會發展，如在社會組織管理方面，準入門檻要求偏高，隸屬管理關系不清，職責不明，出現了“九龍治水”的現象，妨礙了政社合作共治。戶籍制度和土地經營管理制度中的有些內容不能滿足鄉村治理現代化發展的需要。

（四）科技因素

科技是第一生產力，在當今時代，科技是推進鄉村治理現代化的重要抓手。在鄉村多元合作共治中，風險信息的搜集與研判、信息及時交流溝通與共享以及社會組織參與治理等，都與科學技術密切相關。科技通過形塑治理主體結構和能力、構建共享信息平臺和創新治理方式等方面深刻影響著鄉村治理效果。有學者認為，“互聯網+”與鄉村治理在有效性、公共性、規范性層面實現耦合，為推動鄉村“治理有效”提供了技術支撐。[13]筆者調研發現，F市一個民間公益組織（XX縣電梯救援隊）與政府部門、企事業單位和商戶合作，配裝“一鍵”救援設備，實現了危機信息及時傳遞，社會救援效果較好。正是因為科技對社會治理發揮著重要影響，黨的十九屆四中全會明確把“科技支撐”寫入報告，作為新時代社會治理的指導方針。但需要注意的是，科技進步在提升鄉村治理效能、推動鄉村治理現代化的同時也會帶來一些不利因素，如信息技術和智能手機的普及與應用使得虛擬社會應運而生。虛擬社會是現實社會的延伸與拓展，一方面優化了治理方式和手段，提高了治理效率，另一方面也擴大了鄉村治理的空間范圍，帶來一些不確定性的挑戰。

四、政社合作視角下我國鄉村治理模式創新策略

作為我國中部地區的農業大市，安徽省F市鄉村治理面臨的問題具有一定的代表性，反映了目前我國鄉村治理的基本狀況。可見，我國鄉村治理任重道遠。黨的十九屆四中全會指出，必須加強和創新社會治理，完善黨委領導、政府負責、民主協商、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。根據國家大政方針和合作治理理論，結合具體實際情況，筆者認為，新時代推進鄉村治理現代化，提高鄉村治理效能，需要從理念形塑、制度設計、機制完善和技術支撐以及幫扶社會組織發展等方面扎實做好相應工作。

（一）樹立合作共享理念，營造共建共治共享的社會氛圍

事實表明，在高度復雜性和不確定性的社會條件下，全方位依靠政府無法有效實施鄉村治理，而源自民間的社會組織則能夠彌補政府的不足，政府與社會組織合作共治是時代要求。合作治理強調合作各方的平等地位和權力共享。[14]“理念是實踐的先導，治理理念是否科學，關系著治理實踐，從根本上決定著治理效能。”[15]因此，現階段有效實現鄉村多元合作共治，提高治理效能，需要樹立平等、信任、開放、合作和共享等理念。具體來說，需要做好以下幾個方面的工作：首先，應充分利用廣播電視、互聯網平臺和論壇會議等形式宣傳合作共治理念，培養公共精神，弘揚規則意識和服務意識，營造合作共贏的氛圍。其次，政府部門要摒棄“官本位”思想，牢固樹立服務意識、合作意識和責任意識，在鄉村治理中平等對待社會組織，積極吸納社會組織參與鄉村治理。再次，社會組織也要走出“配角”思維模式，以主人翁的心態投身鄉村社會治理實踐，強化法治意識，增強社會責任感，不斷提高參與治理能力。

（二）完善合作共治機制，充分發揮治理主體的積極性

合作治理要求治理主體基于特定的互惠性目標，并在自主、平等的基礎上開展合作。[16]從實際情況看，鄉村多元主體合作共治有效開展需要完善的合作機制為前提。“改善治理基層，需要探索建立開放、包容的治理體制和治理格局。核心是要運用現代治理的原則和方法，堅持‘多中心治理原則”。[17]首先，要構建穩定高效的組織機構。要按照“黨委領導、政府負責、社會協同、法治保障、科技支撐”的原則，建立健全組織機構，設置穩定的辦事機構，專人處理日常事務，具體負責合作共治事宜。其次，加強黨建工作，以黨建統領鄉村合作共治。要以黨建為引領，加強農村基層黨組織建設，強化政治學習和道德教育，發揮黨組織優勢和黨員先鋒模范作用，不斷提高治理主體的思想覺悟，增強鄉村治理的內生動力。再次，不斷完善利益協調機制、決策咨詢機制、信息共享機制和監督評價機制。對于鄉村多元合作共治而言，利益協調是關鍵環節，信息共享是重要前提，民主決策是重要途徑，而監督評價則是必要手段。所以，要建立通暢的利益表達渠道，完善利益協商、利益分配和利益補償等機制，構建和諧融洽的主體間關系;利用現代信息技術推進信息及時交流、分享和反饋，健全決策參與機制和監督評價機制，著力提升鄉村治理水平。

（三）健全法規制度，創新多元合作治理方式

鄉村多元合作治理不是混合治理，而是有序有效的共同治理。在鄉村合作治理中，不僅需要制度授權于社會組織，而且需要制度明確治理主體權責利范圍，協調利益關系。“對于鄉村治理的現代化來說，制度建設、制度創新無疑是極為重要的。”[18]基于此，現階段需要從以下幾個方面著手：首先，國家層面要加強頂層設計，完善鄉村治理立法，建立健全鄉村多元合作治理制度體系。通過國家法規制度明確社會組織參與鄉村治理的權責利關系，規范合作治理行動。其次，地方層面要結合實際情況，因地制宜出臺社會組織考評和政府購買公共服務等相關制度，為鄉村多元共治提供可靠保障。政府部門應利用市場機制和現代信息技術，簡政放權，積極探索購買服務、委托代理、契約外包、授權治理等多種合作共治方式，提高鄉村合作治理效能。再次，加強鄉村道德建設，不斷完善鄉規民約，發揮非正式制度的作用。要加強宣傳教育，弘揚社會主義核心價值觀，結合村情完善村規民約，以“××好人”“五好家庭”“道德模范”和“最美志愿者”等評比為抓手，積極推進鄉風文明建設。最后，強化制度執行。制度的生命力在于執行。要加大法規制度執行力度，及時跟進督促檢查制度執行效果，把制度執行情況納入地方領導干部績效考核之中，對違規違法行為要給予嚴肅懲處。

（四）大力發展鄉村社會組織，著力夯實鄉村治理的社會基礎

社會組織是公共價值倡導者、公共利益維護者、公共政策參與者和公共服務提供者，是黨委政府聯系村民的橋梁，具有公益性、志愿性和民間性等特點，在鄉村治理中發揮著不可或缺的重要作用。一定數量且能力過硬的社會組織是實現鄉村治理現代化的基礎。所以，一方面，政府部門要降低準入門檻，加大財政投入力度，大力支持和幫助農村社會組織發展。要以“新鄉賢”和志愿者為主體，積極培育和發展農村社會公益組織，完善紅白理事會和專業合作社等鄉村社會組織，充分利用閑置資源構建社會組織孵化基地，加強社會組織黨建工作，健全法制，加強對社會組織的政治引領、業務指導和評價監督，規范社會組織參與治理活動。另一方面，社會組織應加強自我管理、自我約束和自我學習，強化法治意識、合作意識和服務意識，改進和規范財務管理制度，拓寬經費來源渠道，注重吸納高素質志愿人才，不斷增強內生動力，提高社會公信力，切實提升參與社會治理的能力。

（五）充分利用現代信息技術，提高鄉村合作治理水平

“加強新時代鄉村治理體系和治理能力建設，必須充分發揮科技的支撐作用。”[19]首先，要樹立現代治理理念，借助講座、宣講會和網絡學習等形式，邀請相關技術領域專家學者，對基層政府工作人員、社會組織成員和村民進行培訓，使其掌握大數據、云計算等現代信息技術，為提高鄉村治理能力提供人才保障。其次，加強對鄉村治理的技術投入，利用現代信息技術優化合作共治流程，積極推進鄉村治理的智能化、信息化和現代化。要加大資金投入，購置先進設備，建立跨部門、跨區域的信息共享平臺，根據地區范圍和人數設置專門信息管理員，通過QQ群、微信群和手機APP等方式，及時監測和傳遞風險信息，提高風險危機防范和化解能力。利用現代信息技術創建各種信息共享和溝通交流平臺，在進行鄉村公共事務治理決策時，吸納社會組織、市場組織等共同參與決策過程，[20]推進重大事項決策的科學化、民主化和準確化。廣泛運用大數據和區塊鏈等現代信息技術，積極推進鄉村社會治理主體多元化、治理過程信息化和治理手段精細化，提升鄉村治理效能。再次，健全科技管理制度，加強宣傳教育，嚴格規范現代信息技術的使用方式和程序，防范和降低現代信息技術帶來的不利影響。

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（責任編輯：董博宇）

Innovation Strategy of Rural Governance Model from the

Perspective of Political and Social Cooperation

——Based on the Survey of F City in Anhui Province

Ni Yonggui

Abstract：Rural governance is the foundation of national governance，and the government and social organizations are the two important subjects of rural governance.From the perspective of political and social cooperation，this paper takes F City in Anhui Province as an example，and adopts the method of questionnaire survey to deeply explore the current situation，difficulties and influencing factors of rural governance.It is found that the current rural governance still faces problems such as the relationship between government and society to be improved，the cooperation mechanism is not perfect，the degree of cooperative governance is not high，and the development of social organizations lags behind.In the new era，to improve the efficiency of rural governance and promote the modernization of rural governance，we need not only reshape the concept of cooperation and sharing，improve the multi cooperative governance mechanism，improve the system，but also promote the development of social organizations，make full use of modern information technology，and constantly improve the ability of rural governance.

Key words：political and social cooperation;rural governance;cooperation and sharing;cooperation mechanism