公眾網絡問政的現實理路

摘? ? ? 要：大數據時代，公眾網絡參與公共政策的制定、執行以及監督既是對馬克思社會治理思想的創新發展，也是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。本文對我國四個政府門戶網站進行實證分析后發現，盡管意見征集在有效性、便捷性和技術性、廣泛性和針對性、時限的規范性和合理性、常態化和回應性等方面尚存不足，但公眾網絡問政的作用已然顯現。未來，應從提高政府網絡回應質量、明晰意見征集程序、完善公眾網絡問政制度、打造公眾網絡問政新平臺等方面著手，進一步提升公眾網絡問政的有效性、及時性、專業性。

關? 鍵? 詞：公眾網絡問政;公共政策;政府門戶網站;意見征集

中圖分類號：D630? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）05-0009-08

收稿日期：2021-01-27

作者簡介：王菲菲，中共吉林省委黨校（吉林省行政學院）《長白學刊》編輯部副教授，法學博士，研究方向為民主政治建設、互聯網政治。

基金項目：本文系2021年吉林省社科基金馬工程項目“我國主流意識形態話語體系構建研究”的階段性成果。

一、問題的提出

馬克思社會治理思想的核心是協調各種社會利益關系，價值目標是實現人民自主治理，體現公平正義，最終目標是實現人的自由全面發展，這為我國實現新時代社會治理創新的轉變提供了理論依據。[1]互聯網極大拓展了公眾參與公共政策制定、修改以及廢除的地理邊界和能力邊界，一定程度上提升了公共治理的效果、水平以及政策的認同度和執行性。盡管公眾網絡問政已遠超馬克思所處時代的理論構想，但其與馬克思社會治理思想的價值意旨是相同的。大數據時代，公眾網絡問政的制度日趨規范，平臺日益多樣化，其在不同層面發揮的作用愈發凸顯，從某種意義上說，這正是對馬克思社會治理思想的創新發展和實踐展現。

目前，我國網絡社會治理問題呈現出極端重要性、極其必要性和極度緊迫性，成為迫切需要解決的重大問題。[2]破解發展困境，實現對網絡空間的有效治理，既是中國共產黨治國理政的重要內容，也是回應網絡執政主題的必然選擇。2018年4月，習近平總書記在全國網絡安全和信息化工作會議上發表重要講話，指出“要提高網絡綜合治理能力，形成黨委領導、政府管理、企業履責、社會監督、網民自律等多主體參與，經濟、法律、技術等多種手段相結合的綜合治網格局。”公眾網絡問政作為網絡治理的重要內容，是推進國家治理體系和治理能力現代化的關鍵環節、組成部分以及題中之義。

黨的十八屆四中全會在建設法治政府部分提出“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序”，凸顯了公眾參與在政府重大決策制定過程中的重要地位和價值。自2019年9月1日起實施的《重大行政決策程序暫行條例》強調把公眾參與特別是公眾參與的有效性作為一個重要方面，一方面落實了以人民為中心的思想，另一方面體現了政府在重大決策過程中吸取人民的智慧、廣泛聽取意見、凝聚民眾共識的誠意。[3]黨的十九屆四中全會強調要“堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道”，充分體現了對人民民主權利的保障。網絡治理體現了治理模式理念和方式的根本性變化，[4]而公眾網絡問政作為網絡治理的創新方式，是發展中國特色社會主義民主政治的理論回應和現實要求。

二、公眾網絡問政現狀梳理——基于4市政府門戶網站的實證分析

目前，各級政府門戶網站在“互動回應”板塊中均設有“意見征集”欄，體現出政府“堅持以民為本、服務于民”的態度和始終以網絡另一端服務對象的實際需求為指向，“用心、走心、真心”的為民辦事、為民分憂、為民解困的決心。應當說，“意見征集”欄既是各級政府聽取民聲的“回音壁”，也是公眾參與地方公共事務的重要渠道，其運行情況一定程度上反映了公眾網絡問政的深度、廣度和有效性。筆者以N市、C市、J市和T市政府門戶網站中的“意見征集”欄為分析樣本，通過比較欄目中的相應數據來分析公眾網絡問政過程中存在的問題。之所以選擇這4個省會級城市主要基于以下考慮：一是分別從東、西、中、東北地區選取省會級城市既能保證不同地區的代表性，又能從地區差異中分析出存在的共性問題。二是中國互聯網絡信息中心（CNNIC）發布的第47次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》數據顯示，截至2020年12月，市級及以下行政單位共有政府網站11862個，占比為82.1%;各行政級別政府網站共開通欄目數量29.8萬個，主要包括信息公開、網上辦事和政務動態三種類別。在各行政級別政府網站中，市級網站欄目數量最多，達13.7萬個，占比為45.8%。鑒于市級網站數量較多，選取該級別的網站進行分析更具實用價值。三是在國務院辦公廳電子政務辦公室委托國家行政學院電子政務研究中心編制的《省級政府網上政務服務能力調查評估報告（2018）》中將省級政府網上政府服務能力總體排名分為三個層次（第一層次為1-10名，第二層次為11-20名，第三層次為21-32名），筆者從第一層次中隨機選出省會級城市N、從第二層次中隨機選出省會級城市C、從第三層次中隨機選出省會級城市J和T作為樣本，對其相關數據進行考察分析所得出的結論更具說服力。

表1比對了4個城市的一些基礎數據。就人口數量而言，N市、C市和J市的人口較為接近，T市人口較少;就2017年地區生產總值而言，超過萬億元的有N市和C市;就所在省政府網站數量而言，N市所在省和C市所在省在31個省級行政區中處于第一梯隊，T市所在省居中，J市所在省排名靠后;就所在省的省級政府網上政務服務能力而言，N市所在省處于第一層次，C市所在省處于第二層次，J市所在省和T市所在省處于第三層次。

筆者以2014-2018年為數據采集的時間節點，對4個市政府門戶網站“意見征集”欄的征集范圍及所占比例、公眾參與方式及參與時限進行統計整理后發現：一是從表2可以看出，4個市政府門戶網站意見征集的數量相差不大（J市略少的原因在于其可公開查詢的僅有2017年5月5日至2018年11月6日的意見征集情況），特別是T市的常住人口數量雖較其他3個城市少很多，但意見征集數量卻是最多的。從意見征集范圍來看，圍繞民生領域的意見征集，C市為21個，占比48.8%;N市為16個，占比44%;J市為10個，占比35.7%;T市為8個，占比16.7%。圍繞政府建設和發展的意見征集，C市為8個，占比18.6%;N市為5個，占比14%;J市為3個，占比10.7%;T市沒有相關的意見征集。二是從表3可以看出，4個市政府門戶網站意見征集的參與方式多種多樣，既有官方網站、電子郵件等線上征集方式，也有部門電話、傳真、書面郵寄等線下征集通道。通常情況下，一份意見征集公告會同時提供2-3種參與方式，便于公眾依據自身實際進行選擇。N市、J市和T市還提供了政府微博、微信等更加便捷的方式，如T市于2018年8月3日發布的“家風潤青城——好家風好家訓”意見征集活動，可以通過微信搜索并關注“T市女性”微信公眾號，以“#家風潤青城#+姓名+聯系方式+報送內容”的形式，編輯相關內容直接留言。三是從表4可以看出，4個市政府門戶網站的意見征集都規定了時限。筆者劃分了7個時限項和無明確規定時間（或時間有誤）項進行分類統計，如T市的意見征集時限多集中于5-10天、14-16天、30天左右、2個月，N市81%的意見征集時限為5-10天，C市和J市的意見征集時限則主要集中于5-10天和30天。需要說明的是，在劃分時限項之初筆者本未將“無明確規定時間（或時間有誤）”作為統計項，但在統計過程中4市或多或少都出現了在意見征集中沒有規定具體時限甚至出現錯誤的情況。為保證數據的精確性，筆者特意添加了此項。

通過以上實證分析可以發現，不同地區的公眾網絡問政尚存一些短板：一是從有效性來看，4市政府門戶網站的意見征集多以征求意見稿（公示）形式出現。也就是說，公眾具體參與到哪項公共政策中由當地政府或相關部門決定，且該項公共政策已經基本擬定完成。正如有學者所言：“我國的政策議程設置多從政治權威主導模式出發，傾向強調議題效率而忽視議程設置的民主程序，公眾很大程度被排斥在議程設置之外。”[5]這種政府主導下的“有限參與”模式，使得公眾網絡問政的層次和水平“大打折扣”。二是從意見征集的便捷性和技術性來看，有的意見征集公告需要下載方能看到全文，公眾獲取信息的過程較為繁瑣;有的意見征集公告甚至反復登錄多次都無法打開，暴露出政府門戶網站建設在技術和管理方面還存在一定的問題。如2018年8月23日，N市政府門戶網站發布《N市園林綠化工程建設管理辦法》公開征集意見的公告，其征求意見稿并未直接附在公告后，而是添加在附件中，需要下載后才能查看。盡管此次只是基于4市政府門戶網站的實證分析，但據筆者了解，這種情況在其他省市政府門戶網站也不同程度地存在。三是從意見征集的廣泛性和針對性來看，4市政府門戶網站“意見征集”欄始終將民生問題作為主要關注點，而在政府建設和發展方面，除C市外，其余3市征集的議題普遍較少。四是從意見征集時限的規范性和合理性來看，一方面，4市政府門戶網站的意見征集時限均出現了“無明確規定時間”或“時間有誤”的問題，如J市政府門戶網站于2018年3月29日發布的“繁榮路南三環橋橋體彩繪方案歡迎市民提建議”公告中沒有標注征集意見的起止時間、C市政府門戶網站于2015年1月13日發布的《社會急救醫療管理條例（草案·征求意見稿）》截止日期卻是2015年1月5日等。其實，“無明確規定時間”的“開放性”非但不能給意見征集帶來效應，反倒使公眾因其不規范而對意見征集的有效性心生疑慮;而“時間有誤”更是給公眾網絡問政造成了困擾和不便。另一方面，4市政府門戶網站意見征集時限設定在1個月內的有119條，占比76.8%。此時限段內的意見征集反饋結果顯示，只有個別議題公眾參與較多，能達幾千人，大部分議題僅有幾十位公眾參與，甚至更少。可見，意見征集時限并非設定得越短越有效率，應給予公眾足夠的時間使其能夠在充分思考后參與進來。五是從意見征集的常態化和回應性來看，如表5所示，T市、C市、N市和J市政府門戶網站最早可查詢的意見征集分別發布于2009年、2011年、2016年和2017年，時間跨度如此之大，既有可能存在政府門戶網站在升級過程中部分信息被剔除無法查詢的情況，亦有可能是意見征集剛剛起步。而且，C市和T市政府門戶網站意見征集的最新更新時間分別是2018年9月14日和12月30日，截至2019年2月25日尚未有新的議題進行意見征集，更新較慢。這并非個例，其他省市政府門戶網站“意見征集”欄也有類似情況。按照《國務院關于加強法治政府建設的意見》“作出重大決策前，要廣泛聽取、充分吸收各方面的意見，意見采納情況及理由要以適當形式反饋或者公布”的要求，筆者將政府門戶網站“意見征集”欄的結果反饋作為一項重要考察內容。在筆者設定的數據采集時間節點內，C市政府門戶網站的意見征集總數為43條，在其“政民互動”板塊內的“結果反饋”欄對其中33條的民意征集情況進行了公示，反饋率為76.7%。反饋的內容也較為豐富，包括調查問卷的基本情況、對意見建議的分析等。可見，C市政府對回應公眾十分重視，操作較為規范;N市政府門戶網站將意見征集與結果反饋雜糅在一個欄目里，對36條意見征集中的6條進行了民意征集情況公示，反饋率為16.7%。這說明N市政府已經開始有意識地通過公示回應公眾，但在反饋的規范性以及欄目的設置上還需進一步完善;T市和J市的政府門戶網站則沒有對意見征集的結果進行反饋，這不僅在一定程度上影響到公眾網絡問政的主動性和積極性，也有悖于國務院辦公廳于2017年5月15日印發的《政府網站發展指引》中“政務網站要建立網民意見建議的審看、處理和反饋等機制，做到件件有落實、事事有回音，更好聽民意、匯民智”的要求。

三、提升公眾網絡問政有效性的對策建議

（一）提高政府網絡回應質量

政府回應是政府對公眾利益關切進行必要答復的過程，在此過程中公眾通過網絡平臺反映自身訴求、參與政治生活，政府則通過回應公眾提升治理能力。在公眾網絡問政過程中不斷增強回應能力、優化回應機制，不僅是政府決策民主化、科學化的體現，也有助于推動政府權力運作的透明化和公開化。一是進一步提高地方政府對公眾網絡問政回應的重視程度。一方面，應逐漸加大公眾網絡問政回應深度，優化可能涉及的前置投入力度，從公眾網絡問政發展的全局出發，在財政支持、人才引入、平臺建設、技術創新等方面提供有力保障，確保公眾網絡問政回應的總體效能不斷提升;另一方面，應不斷加強公眾網絡問政回應制度建設，在結合公眾網絡問政持續、規范發展的需要制定宏觀性制度規范的同時，還要擬訂詳細的操作規程并將其貫穿于公眾網絡問政回應的各個環節，做到回應有依可循、有據可查。特別是公眾網絡問政具體執行部門應建立溯源追責機制，并將公眾網絡問政回應工作列入績效考評中。二是提升公務人員網絡回應素能。實務操作中，公眾網絡問政的議題可能會涉及到某種專業性很強的知識，公務人員若對該知識不了解，極易出現偏離性回應情況。對此，一方面，應建立公務人員網絡回應培訓機制，將提升公務人員網絡回應能力納入年度常規培訓計劃，定期或不定期地開展公眾網絡問政回應實踐技能專項培訓;另一方面，應建立跨部門信息溝通機制，對于專業度高的公眾網絡問政議題，可與該領域的研究部門或專家進行合議后再給予回應。三是豐富公眾網絡問政回應形式。以往公眾網絡問政回應的形式主要有兩種，即按照政府議定回應和按照公眾預期回應。其實，政民協商合議形式有助于協調各方達成共識，是一種既能體現政府意愿又能滿足公眾訴求的最佳處理方式。當然，政民協商合議形式用時較長，實際執行起來存在一定的困難。對此，可通過建立政民長效溝通機制和設置專門的政民協商平臺盡可能縮短政民協商合議的周期。

（二）明晰意見征集程序

公共政策議程是指對某一引起公共政策決定者深切關注并確定必須解決的公共問題正式提起政策討論，決定政府是否對其采取行動、何時采取行動、采取什么行動的政策議定過程。公共政策議程中的意見征集是公眾網絡問政的主要方式，政府應不斷細化意見征集的程序，充分激發公眾網絡問政的功能。一是確保意見征集常態化。應制定意見征集的常態機制，設置年度征集計劃清單，合理列舉目錄，暫時未列入清單的議題要做好前置計劃。立足本區域經濟發展和社會民生實際，在公共政策議程中確定優先議題并提前向公眾公開，給其預留足夠的參與時間。搭建容納各方意愿的長期有效的綜合性平臺，政府工作人員、專家學者、咨詢評估機構及公眾均可在此表達主張、發表見解、提出訴求。二是增強意見征集信息反饋的及時性、針對性、專業性。“求木之長者，必固其根本;欲流之遠者，必浚其泉源;思國之安者，必積其德義”（魏征·諫太宗十思疏），積極回應人民群眾關切既是為政之要，也是為政之本。在2016年2月17日的國務院常務會議上，李克強總理強調：“‘現代政府，一個很重要的標志，就是要及時回應人民群眾的期盼和關切。”公共政策議程中，應始終堅守人民立場、堅持群眾觀點、增進群眾感情，始終堅持全心全意為人民服務的宗旨，解決群眾最關心最直接最現實的利益問題，把人民群眾的期待融入政府決策之中，真正做到人民群眾反對什么、痛恨什么，就堅決防范和糾正什么。應不斷提升政府公信力，讓權力在陽光下運行，主動釋放公眾期待的信息，及時回應群眾關切，并讓群眾“看得到、聽得懂、信得過”。三是推動意見征集成果落到實處。意見征集是否有成效，不僅要看意見征集是否遵循合規程序，還要看意見征集成果能否落地執行。簡言之，意見征集成果要兼具程序的合規性和成果的實踐性。政府在制定公共政策時，應將意見征集成果納入決策環節，轉化為公共政策的一部分。同時，應將意見征集成果落實情況作為公眾網絡問政的一項重要內容及時公開公示，以便群眾監督。

（三）完善公眾網絡問政制度

政府應從制度、產生、執行、完善等各環節設定公眾網絡問政制度生成、完善及執行規則，使其在良性制度保障下健康發展。一項制度的生成不能憑空預設，需要建立在實踐基礎之上。公眾網絡問政制度也需在實踐中尋找生成條件，應充分利用已有制度資源，由專職人員負責開展專題調研，提供制度生成的基本信息。同時，通過專門化的意見征集收集背景信息，為制度生成提供充足準備。制度的生命力在于執行。應強化對公眾網絡問政制度執行的研判和監督，可以由政府組織專職人員對制度執行情況進行評估，也可以適當引入研究機構開展專家評估，還可以通過有公眾參與其中的多方協調方式監督制度執行情況。在此基礎上，還應對制度的整體效果進行反復檢驗，找出不足加以彌補。檢驗的過程也是信息再次傳導和反饋的過程，有助于公眾網絡問政制度的不斷完善。

（四）打造公眾網絡問政新平臺

第47次《中國互聯網絡發展狀況統計報告》數據顯示，截至2020年12月，我國網民數量達到9.89億，互聯網普及率達到70.4%;手機網民規模達到9.86億，網民使用手機上網的比例達到99.7%;在線政務服務用戶規模達8.43億，占網民整體的85.3%;電子政務發展指數為0.7948，全球排名從2018年的第65位提升到第45位，取得歷史新高，達到全球電子政務發展“非常高”的水平，其中在線服務指數由全球第34位躍升至第9位，邁入全球領先行列。新時代，互聯網不可阻擋地深入到政治、經濟、文化、社會等多個領域，成為思想文化信息的“集散地”、社會輿情的“放大器”、干群互動的“快通道”和為民服務的“好幫手”。在公眾網絡問政領域，相關公務人員要積極轉變觀念，努力練就新本領，把懂網作為一門必修課，把用網作為一門基本功，通過網絡進一步放眼世界、了解社會、掌握資訊、發揮民智、化解矛盾、促進發展，不斷提高自身能力和領導水平，更好地服務于民、取信于民、造福于民。各級地方政府應加快創建公眾網絡問政互動新平臺的步伐，強化集約建設，強化統一標準，不斷完善平臺跨地區、跨部門、跨層級業務辦理和政務服務“一網通辦”的功能，提升一體化公眾網絡支撐能力，實現全天候、多方位、零距離的政民溝通互動，讓互聯網真正成為政府同群眾交流溝通的新平臺，成為公眾問政的主渠道。

【參考文獻】

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（責任編輯：劉亞峰）

The Realistic Way of Public Network Politics

Wang Feifei

Abstract：In the era of big data，public network participation in the formulation，implementation and supervision of public policies is not only the innovation and development of Marx's social governance thought，but also an important part of the modernization of national governance system and governance capacity.This paper makes an empirical analysis of four government portals in China， and finds that although there are still deficiencies in the effectiveness，convenience and technicality，universality and pertinence，standardization and rationality of time limit，normalization and responsiveness of opinion collection，the role of public network politics has already emerged.In the future，we should improve the quality of government network response，clarify the procedure of opinion collection，improve the system of public network political inquiry，and create a new platform for public network political inquiry，so as to further enhance the effectiveness，timeliness and professionalism of public network political inquiry.

Key words：public network politics;public policy;government portal website;solicitation of opinions