東西部對口協作模式運作邏輯探析

摘? ? ? 要：東西部對口協作，有助于推動區域協調發展、協同發展、共同發展，有利于實現先富幫后富、最終實現共同富裕。本文以寧波余姚和貴州望謨對口協作為樣本提煉出東西部對口協作模式的運作邏輯，即在黨的統一領導下，充分發揮好“機制互動、多元聯動和要素撬動”，其中，機制互動是對口協作的基礎、多元聯動是對口協作的關鍵、要素撬動是對口協作的動力，希冀能對東西部發展差距“常協調”提供有益借鑒。

關? 鍵? 詞：東西部對口協作;機制互動;多元聯動;要素撬動

中圖分類號：F323.8? ? ? ?文獻標識碼：A? ? ? ?文章編號：1007-8207（2021）05-0049-06

收稿日期：2020-06-20

作者簡介：陸銀輝，中共浙江省委黨校四明山分校、浙江省四明山干部學院、中共余姚市委黨校教研室主任，高級講師，山東大學管理學碩士，主要研究方向為社會治理。

基金項目：本文系2020年寧波市黨校系統規劃課題（寧波社會治理研究中心）“機制互動、多元聯動和要素撬動：東西部扶貧中對口協作模式的運作邏輯”的階段性成果，項目編號：2020SZKT09。

2016年7月20日，習近平總書記在銀川主持召開東西部扶貧協作座談會并發表重要講話：“東西部扶貧協作和對口支援，是推動區域協調發展、協同發展、共同發展的大戰略，是加強區域合作、優化產業布局、拓展對內對外開放新空間的大布局，是實現先富幫后富、最終實現共同富裕目標的大舉措，必須認清形勢、聚焦精準、深化幫扶、確保實效，切實提高工作水平，全面打贏脫貧攻堅戰。”東西部對口協作模式能充分發揮東西部地理區位、人力資本、產業結構等優勢，互補互惠、共同發展，[1]其主題是攜手奔小康，重點是培育自我發展能力。2016年12月，《中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發關于進一步加強東西部扶貧協作工作的指導意見》明確提出要深化對口協作，同時對東西部扶貧協作結對關系進行了調整，其中寧波負責幫扶吉林省延邊朝鮮族自治州和貴州省黔西南布依族苗族自治州。實際上，自1996年開始，寧波余姚即與貴州望謨結為幫扶對子，雙方在經貿、文化、旅游、人才等各方面長期保持著緊密互動和合作。截至2019年5月27日，余姚累計投入幫扶資金2.72億元，援建項目230個，望謨受益人口達10余萬人。筆者擬通過對寧波余姚和貴州望謨協作結對效果的分析來探尋東西部對口協作模式的運作邏輯。

一、機制互動——東西部對口支援的基礎

對口協作貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準。實踐中，對口協作更多地是“直條狀運作”，按照“產業、資金、人才、技術”等生產生活領域由不同政府部門組織落實。這種模式雖然實現了系統內、領域內的工作互通和資源共享，但在部門和部門之間、領域和領域之間、不同對口協作要素之間尚存在“溝通不暢、協調不足、各干各的”等“碎片化”現象，不利于形成整體性、衍生性、綜合性效應。特別是在傳統型基礎設施建設向新型基礎設施建設轉型時期，5G基站建設、特高壓、城際高速鐵路和城市軌道交通、新能源汽車充電樁、大數據中心、人工智能、工業互聯網七大領域的對口協作涉及諸多產業鏈，需以新發展理念為引領，以技術創新為驅動，以信息網絡為基礎，面向高質量發展需要，提供數字轉型、智能升級、融合創新等服務，因此必須依靠從政府到社會全員投入、從上到下整體機制的統籌規劃和推進。寧波余姚和貴州望謨對口協作模式通過高層互訪機制、干部互掛機制、幫扶互聯機制及工作互推機制來夯實常態化、協同化的互動，形成了“共商合作、共建平臺、共興產業、共筑保障、共保安全”的對口協作格局，在共商共通、共謀共劃中實現了協同發展和合作共贏。

建立工作專班機制。2018年，寧波余姚成立以常務副市長為組長，分管副市長為常務副組長、市委辦分管副主任、市府辦分管副主任、市委組織部常務副部長、市對口幫扶協作工作辦公室主任為副組長，市委組織部、經濟和信息化局、農林局、市文化廣電新聞出版局、人力資源和社會保障局、四明山旅游度假區管委員、工商聯及12個鄉鎮結對單位分管領導為成員的對口幫扶協作工作專班。下設對口幫扶協作工作、產業（旅游）項目及勞務協作、人才支援與培訓、社會力量幫扶工作等四個協調組。通過定期召開例會，做好四個方面的工作：一是傳達國家、省、寧波市有關對口協作工作部署傳達和信息傳遞工作，協調、督促相關工作有序推進;二是明確12個結對鄉鎮承擔對口幫扶協作產業合作、勞務協作的主體責任，在市直部門統一協調下，加強與對口地區的溝通對接，科學制定對口幫扶協作產業發展及勞務協作計劃和落實工作;三是積極與貴州望謨對接，加強1個月以下專業技術人才的交流及受援單位基層干部、掛職干部和創業致富帶頭人的培訓;四是在全市開展各類慈善活動為對口協作地區募捐，同時與對口協作地區愛心結對進行產業幫扶。2019年，領導小組進一步明確了各成員單位的職責，并將成員單位由原來的40個增加到53個。為著力整合各級幫扶力量、統籌各類幫扶資源，積極助推對口協作工作各項任務的落實，工作專班建立了聯席會議制度、定期會商制度和工作督查制度。

建立高層互訪機制。截至2019年5月27日，貴州望謨黨政代表團赴寧波余姚調研對接2次，共計30人次;寧波余姚市委書記、市長分別率隊赴貴州望謨調研對接1次，共計47人次;兩地召開高層聯席會議4次。期間，寧波余姚先后召開市長辦公會議、市委專題會議、市委常委會議、全市對口協作和區域合作工作會議及全市對口幫扶協作工作會商會議，研究部署對口協作工作。

建立干部互掛機制。高質量推進東西部對口協作，人才是關鍵。自開展對口協作以來，兩地人才交流十分緊密，每年均互派領導干部在招商引資、項目推介和兩地協作等領域掛職，發揮引領作用。以醫療幫扶為例，截至2019年5月27日，寧波余姚選派7名專業技術人才對口協作望謨縣人民醫院心血管內科、重癥醫學科、婦產科等科室;余姚駐望謨醫療幫扶小分隊繼續開展望謨縣人民醫院6S管理培訓（第四輪），大幅提升了望謨縣人民醫院的精細化管理水平。

建立對口協作互促機制。為充分發揮各自地域和資源優勢，兩地共同構建了“前期溝通、中期對接、后期督促”的全流程銜接機制，在編制對口協作年度規劃時竭力做到提前溝通、共商共議、互惠互利，聯合出臺對口協作工作的目標管理考核和績效考核等細則，在產業合作、資源落實、人才選派等關鍵性環節共同成立督查組，從工作資料記錄、工作問題解決到工作成效檢驗，每一個節點都做到留痕可查，力爭在資源和機遇的互聯互促中實現合作共贏。如2018年11月，余姚市對口幫扶協作工作領導小組專門印發《余姚市對口幫扶協作工作專班方案》（余對口[2018]3號），明確了余姚市對口幫扶協作工作專班及下設四個協調組的三大工作制度，即聯席會議制度，定期與望謨縣、興義市對口合作部門溝通，積極開展多種形式的協商和交流活動;定期會商制度，定期召集會議會商工作，協調解決工作難題并壓實責任，確保工作有序順利開展;工作督查制度，由市對口幫扶協作辦公室牽頭，會同市政府督查室和市委組織部成立專項督查組，對全市對口幫扶協作工作推進落實情況進行動態跟蹤督查。近年來，寧波余姚相繼出臺了《關于組織社會力量參與結對幫扶協作工作的實施意見》《余姚市對口幫扶協作工作目標管理考核實施細則》《余姚市對口幫扶協作工作專班方案》《關于做好余姚市東西部對口幫扶村企結對的通知》《關于動員組織開展“中國社會扶貧網”愛心人士注冊和貧困需求對接工作的通知》等政策規定，以確保對口協作互促機制落到實處。

二、多元聯動——東西部對口協作的關鍵

習近平總書記在總結改革開放40年積累的寶貴經驗時指出：“必須堅持以人民為中心，不斷實現人民對美好生活的向往”。黨的十九屆四中全會從13個方面系統總結了我國國家制度和國家治理體系的顯著優勢，一個重要方面就是“堅持全國一盤棋，調動各方面積極性，集中力量辦大事的顯著優勢”。實踐證明，中國特色社會主義制度的這一顯著優勢，能夠有效促進社會生產力解放和發展，促進現代化建設各項事業，促進人民生活質量和水平不斷提高，對于推動黨和國家事業發展具有獨特作用，是實現“中國之治”的重要原因。[2]集中力量所要辦的大事，必須體現人民整體意志、符合人民根本要求、代表人民長遠利益的大事，是有利于改善人民群眾生產生活條件、保障人民群眾權利、讓發展成果更多更公平惠及全體人民的大事。打好打贏決勝全面小康三大攻堅戰就是中國集中力量要辦的大事，與人民群眾的利益息息相關。中國之所以能創造經濟快速發展和社會長期穩定齊頭并進的發展奇跡，而不是陷入“有發展無穩定”或者“有穩定無發展、慢發展”的困境中，根本原因就在于始終堅持“中國之治”的突出優勢在以人民為中心的宗旨下集中力量辦大事。在推進東西部對口協作進程中，寧波余姚出臺了《關于組織社會力量參與結對幫扶協作工作的實施意見》，在黨的統一領導下，以黨建為引領，廣泛動員社會各界力量，充分釋放和有效發揮企業、公眾以及社會組織的主觀能動性、積極性和創造性，構建了“市級、區縣、街道（鄉鎮）、村企、社區、民眾與貧困地區”的結對聯動幫扶體系，從“政府負責”到“政府主導”、從“社會參與”到“社會協同”，逐步形成了“立體化、系統化、全方位”的“黨、政、社”多元聯動，覆蓋“時空全領域、起止全流程、參與全留痕”的對口協作格局，為推進西部貧困地區發展注入了新的動力和活力。

拓展鎮村結對模式。2017年，寧波余姚與貴州望謨的2個鄉鎮、2個村進行結對;2018年，與貴州望謨的5個鄉鎮、5個村進行結對;2019年，寧波余姚與貴州望謨的鄉鎮（街道）和村基本上完成了對接，形成了“兩地四級聯動”全面無縫隙式的攜手奔小康局面。

深化部門結對模式。2018年，兩地實現了雙方公立醫療機構和學校全覆蓋。截至2019年底，寧波余姚16家醫院和貴州望謨16家醫院結對，寧波余姚34所學校和貴州望謨32所學校結對。2019年以來，寧波余姚累計接收66位貴州望謨衛生技術人員進修學習、掛職鍛煉;依托“姚望相助”遠程診療平臺，對望謨縣人民醫院開展遠程會診289例;開展教育組團式幫扶試點1個，確定由余姚八中、余姚市夢麟中學、寧波市慈湖中學、寧波市李惠利中學等4個團隊對口協作望謨縣實驗高中。

創新村企結對模式。2019年，寧波余姚在鞏固“鎮鎮結對”工作的基礎上，募集社會資金205萬元用于鄉鎮企業對口協作項目;寧波余姚49家企業與貴州望謨42個深度貧困村開展村企結對，每個村落實幫扶資金10萬元，共計420萬元。

鼓勵市民結對模式。2018年10月15日，寧波余姚舉行了“余興攜手、姚望相助，萬人聯萬戶、共奔小康路”扶貧日主題活動，通過市民自愿選擇扶貧內容和扶貧對象的結對方式激發市民的互幫互助意向，共助扶貧攻堅。當天，現場捐款總額達91萬余元。

三、要素撬動——對口協作的動力

2020年3月30日印發的《中共中央、國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》明確提出，要“推進土地要素市場化配置，引導勞動力要素合理暢通有序流動，推進資本要素市場化配置，加快發展技術要素市場，加快培育數據要素市場，加快要素價格市場化改革，健全要素市場運行機制。”市場化配置就是要消除各類隱性壁壘，讓各類要素自主有序流動，健全要素市場運行機制，因此要因地制宜、穩步推進，引導各類要素協同向先進生產力集聚。穩步推進，“穩”就是堅持從實際出發，尊重客觀規律;“進”就是釋放新型要素的活力，推動生產力進一步解放。具體到東西部對口支援領域，新時代，對口支援理念應從過去表層的“任務型驅動”轉變為深層的“要素型撬動”，充分發揮土地、勞動力、資本、技術、數據五大要素在資源配置中的引導撬動作用。寧波余姚對口支援過程中，一是加強要素市場中的政策引導，重點解決“先進要素進不去、留不住、不活躍”等問題，促進資金、人才、技術等要素向貴州望謨集聚或傾斜;二是優化對口協作模式，通過“綠色通道”“媽媽式服務”等形式為貴州望謨優勢產業的發展壯大注入先進要素，提升資本、人才等要素的撬動效能和效率;三是發揮要素市場在穩定農業生產、助推農業現代化建設和促進農產品價格市場化改革等方面的積極作用，陸續開發和上市適合貴州望謨大規模種植的農產品期貨品種和農產品期權品種，通過眾籌注資等方面來擴大產業發展潛能和提升發展空間。

產業合作撬動。寧波余姚在摸清貴州望謨貧困村及貧困戶致貧原因、發展短板后，本著“授人以魚不如授人以漁”的思路，將扶貧與扶志結合起來，采取設備和種苗輸出、技術和人才支持、產業合作示范帶動等方式大力扶持貴州望謨提升自我發展能力。截至2019年年底，寧波余姚選派5家企業在貴州望謨投產或開展項目合作，項目總投資額8.9393億元，年度到位資金3.1442億元，項目帶動1112人貧困人口脫貧;在貴州望謨投資建設扶貧車間9個，帶動貧困人口130人。同時，寧波余姚積極開展消費扶貧工作，出臺《余姚市深入開展消費扶貧助力對口地區脫貧攻堅加快區域協調發展實施方案》以推動“黔貨出山”工作。截至2019年年底，寧波余姚市開設了2家望謨跑山牛專賣店，9家企業作為定點銷售對口地區農特產品銷售點，幫助貴州望謨累計完成銷售額3238.89萬元，帶動貧困人口3439人。此外，為助力貴州望謨旅游產業發展，寧波余姚積極組織余姚市工會會員到黔西南進行療休養，截至2019年年底，已有1863人次赴黔西南進行療休養。

勞務協作撬動。2019年，兩地聯合出臺《“黨建引領·姚望相助·就業相扶”工作方案》并分別成立“勞動力輸出余姚服務工作領導小組”“望謨勞動力輸入服務工作領導小組”，高位推動就業扶貧態勢，提升勞務輸出和輸入各項工作的組織化和協調化程度;依托貴州望謨駐寧波余姚勞務協作工作站成立“望謨縣人力資源服務公司余姚分公司”“黨支部和職工之家”，充分發揮黨組織在勞務工作中的組織力、凝聚力和動員力，提高兩地勞務合作的制度化、系統化和長效化。2019年，寧波余姚兩次組織企業赴貴州望謨進行專場招聘活動;開展幫助望謨縣貧困人口就業培訓2164人次;幫助貴州望謨貧困人口到寧波就業266人次，在省內就近就業共計1490人，到其他地區就業661人次;招收貴州望謨建檔立卡貧困戶學生就讀職業學校50人。

人才支援撬動。在基礎教育和健康安全兩大基本民生領域，寧波余姚系統全面地分階段、分專業、分層次安排教育專家和醫療專家到貴州望謨支醫、支教和支建。2019年，寧波余姚共安排55名專業人才到貴州望謨掛職，其中18個月以上10人、7-12個月16人、1-6個月29人。兩地共同開展黨政干部培訓3期，共有315名基層干部、東西部扶貧協作干部受訓;開展專業技術人才培訓8期，共有2227人次受訓。此外，為促進兩地發展協作和人才互助，寧波余姚還積極選派教育、醫療等領域的專業技術人才赴貴州望謨開展講座、培訓。

資金支持撬動。2019年，寧波余姚對口協作貴州望謨幫扶資金5000萬元，幫扶資金實際使用率達到95.66%;計劃外財政援助資金400萬元。同時，結合當地發展需求實際，寧波余姚協助貴州望謨篩選出18個扶貧項目。截至2019年底，18個項目已全部完工，實際帶動貧困人口11775人，帶動殘疾貧困人口226人。此外，寧波余姚積極動員社會各界參與東西部對口協作，舉辦“愛心義賣”“全國扶貧日”“微心愿認領”等活動。截至2019年年底，寧波余姚社會力量對口協作貴州望謨的募集資金或物品折價共計845.33萬元。

【參考文獻】

[1]張琦，史志樂.加強東西部扶貧協作 攜手助力脫貧攻堅[N].光明日報，2018-07-19.

[2]中共中央黨校（國家行政學院）習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心.集中力量辦大事的顯著優勢成就“中國之治”[N].人民日報，2020-03-13.

（責任編輯：劉亞峰）

On the Operation Logic of the Counterpart Support

Mode between the East and the West

Lu Yinhui

Abstract：The counterpart support between the East and the west is conducive to promoting the coordinated development，coordinated development and common development of the region，helping the rich first and then the rich，and finally achieving common prosperity.Taking the counterpart support of Yuyao in Ningbo and Wangmo in Guizhou as samples，this paper refines the operation logic of the counterpart support mode for the East and the west，that is，under the unified leadership of the party，we should give full play to the “mechanism interaction，multiple linkage and factor crowding”.Among them，mechanism interaction is the basis of counterpart cooperation，multiple linkage is the key of counterpart cooperation，and factor crowding is the driving force of counterpart cooperation，It is hoped to provide a useful reference for the “constant coordination” of the development gap between the East and the West.

Key words：East West counterpart support;mechanism interaction;multiple linkage;the key elements