涉疫網絡謠言行刑規制研究

傅淑均 樸宗根

摘? ? ? 要：新冠肺炎疫情期間，各種涉疫網絡謠言層出疊現，不僅引發了一定范圍的社會恐慌，而且嚴重影響了疫情防控秩序，甚至危及到社會穩定。針對涉疫網絡謠言違法犯罪行為的處置既有行政處罰，也有刑事制裁。實踐中，由于相關行政法律法規分散且過于概括、配套機制不健全，導致公安機關在辦理涉疫網絡謠言案件時面臨違法犯罪事實難認定、行刑銜接不規范等困境。為此，應制定專門的行政法規、厘清刑事規制邊界、完善行刑銜接機制、健全行刑規制配套機制，為公安機關依法、有效處置涉疫網絡謠言違法犯罪，維護疫情防控秩序、維護社會公共秩序提供強有力的法治支撐和機制保障。

關? 鍵? 詞：涉疫網絡謠言;行政規制;刑事規制;公安機關

中圖分類號：D63? ? ? ? 文獻標識碼：A? ? ? ? 文章編號：1007-8207（2021）05-0101-13

收稿日期：2021-03-18

作者簡介：傅淑均，陜西警官職業學院講師，法學碩士，研究方向為刑法學、警察法學;樸宗根，西北政法大學刑事法學院教授，博士研究生導師，法學博士，研究方向為中國刑法學、外國刑法學。

基金項目：本文系四川省教育廳高校人文社科重點研究基地、四川警察執法研究中心2020年青年項目“公安機關涉疫網絡謠言行刑規制研究”的階段性成果，項目編號：JCZFYQN2002。

2020年初爆發的新型冠狀病毒引發的肺炎疫情（以下簡稱“新冠肺炎疫情”）給全世界人民帶來了巨大災難。在我國舉國上下堅決打贏“防疫阻擊戰”的進程中，各種涉疫網絡謠言也有所蔓延，嚴重影響了疫情防控秩序。習近平總書記在中央全面依法治國委員會第三次會議上強調：“要從立法、執法、司法、守法各環節發力，全面提高依法防控、依法治理能力，為疫情防控工作提供有力法治保障。”如何依法懲治涉疫網絡謠言違法犯罪、有效治理涉疫網絡謠言已成為公安機關的重要任務，但對涉疫網絡謠言違法犯罪的懲處，無論行政處罰還是刑事制裁尚存在諸多困境，一定程度上加大了公安機關依法有效處置涉疫網絡謠言的難度。因此，必須積極完善涉疫網絡謠言行刑規制，提升公安機關依法處置涉疫網絡謠言效能，以更好地維護疫情防控秩序和社會穩定。

一、相關概念概述

（一）涉疫網絡謠言的內涵

“謠言”自古有之，可能產生于社會生活的方方面面，流傳于社會的各個角落。近年來，隨著網絡的快速發展，互聯網在促進社會發展的同時也為謠言的產生、傳播提供了便利，謠言的社會危害性亦隨之擴大。特別是在一些重大突發事件中，網絡謠言的危害不容小覷。2020年新冠肺炎疫情爆發以來，涉疫網絡謠言已成為公安機關維護疫情防控秩序必須依法處置的重點對象。而在司法實踐中，無論行政處罰還是刑事制裁，首先必須明確涉疫網絡謠言的內涵。

關于謠言的內涵，無論從《辭海》《韋氏詞典》等詞源上看，還是從眾多國內外學者的表述內容來看，對其界定基本一致，即未經證實或沒有事實根據的言論。如《辭海》將謠言解釋為“沒有事實根據的傳聞，捏造的消息。”[1]我國學者李大勇將其描述為“某種未經證實的或沒有明確事實依據，公眾在短時間之內難以區分其真偽的社會輿論或傳聞。”[2]法國傳播學者卡普費雷將其界定為“在社會中出現并流傳的未經官方公開證實或者已經被官方所辟謠的信息。”[3]現實生活中，并非所有的謠言都具有與生俱來的“惡”的本質，也不是每個人都會對自己發表、傳播的言論去求證，且有的信息也無從求證。因此，并非所有的謠言都會被納入法律規制范圍，法律只規制那些具有一定社會危害性，被惡意編造、傳播的已被證偽的信息。

網絡謠言是隨著互聯網的不斷普及而產生的，是對在網絡上編造、散布或傳播的謠言的統稱，其本質仍是謠言，與傳統謠言的區別主要在于傳播媒介、傳播形式不同。傳統謠言主要通過口口相傳、報紙等傳統媒介進行傳播，而網絡謠言主要是以微信群、朋友圈、微博、知乎等自媒體為媒介通過網絡進行傳播。相較于傳統謠言，網絡謠言擁有更多的傳播媒介，傳播速度和范圍更快、更廣，社會危害性也更加嚴重，相應地，公安機關調查、取證和處置的難度也較大。在自媒體飛速發展的新形勢下，必須高度重視對網絡謠言的治理。

本文所討論的涉疫網絡謠言是指在網絡上編造、散布或傳播，與疫情相關、已經被權威部門證實、嚴重擾亂或破壞社會秩序的虛假信息，主要涉及本地疫情信息、本地防疫政策等方面。涉疫網絡謠言與重大疫情相伴相生，如2003年傳染性非典型肺炎、2013年人感染H7N9禽流感、2016年寨卡病毒等疫情期間都出現過涉疫網絡謠言。新冠肺炎疫情期間產生的各種涉疫網絡謠言不僅嚴重影響了公眾對疫情信息的客觀判斷，有的甚至一定程度上了引起社會恐慌，嚴重阻礙了疫情防控，破壞了社會公共秩序。習近平總書記多次強調要依法防控，針對涉疫網絡謠言，行刑規制已刻不容緩，勢在必行。

（二）涉疫網絡謠言的特征

綜合分析北京師范大學網絡法治國際中心統計的2020年1月22日至2月16日19時全國各地警方處理的224起涉新冠肺炎網絡謠言案件和新華社“新華信用每日辟謠”欄目2020年1月28日至3月9日期間公布的318個謠言案例，可以看出涉疫網絡謠言主要具有以下幾個特征：

一是內容特定。涉疫網絡謠言特指與疫情相關的各種網絡謠言，涉及病毒來源、病毒防治、口罩的生產、銷售等多方面，其中受公安機關處置的多為與地方疫情、地方防疫政策有關的謠言，其他方面所占受處比例相對較小。

二是產生的時間具有傾向性。涉疫網絡謠言多產生于疫情初期，一方面，疫情爆發初期，各種防控措施尚不健全，給了惡意造謠、傳謠者可乘之機;另一方面，疫情初期，由于對病毒傳染、防治等信息不了解，公眾易形成對未知的恐懼心理，特別是在大多數公眾主動或被動隔離期間，相對封閉的環境可能給生活帶來諸多不便，各種焦慮、浮躁心理也隨之產生，編造、傳播一些涉疫謠言成為部分公眾在網絡上宣泄各種情緒的不當方式。

三是傳播速度快且傳播范圍廣。重大突發疫情往往關系到每個社會成員的生命安全，各種疫情信息勢必會受到全體社會成員的高度關注，而疫情期間微信、微博等自媒體平臺成為公眾交流、了解各種疫情信息的重要窗口，這就使得各種涉疫網絡謠言一旦產生，就立即被廣大公眾迅速傳播、擴散，呈裂變式傳播態勢。此外，部分公眾對涉疫信息的過度關注也可能使這些信息在網絡傳播過程中發生異變，從而轉化為涉疫網絡謠言。

四是具有較大的社會危害性。與其他網絡謠言相比，涉疫網絡謠言往往會造成一定范圍的社會恐慌，容易導致廣大公眾產生憂慮心理，進而擾亂或破壞當地的公共秩序，阻礙疫情防控，嚴重危及社會穩定，具有更大的社會危害性。但對一些未影響公共秩序的謠言，即使是辟謠的重點，但不是公安機關處置的重點，無需納入規制范圍。

二、涉疫網絡謠言行刑規制困境

（一）行政規制困境

針對涉疫網絡謠言，行政規制是主要的處置方式，其中依法予以行政處罰是公安機關處置涉疫網絡謠言的核心手段。如對編造、散布或傳播涉疫網絡謠言的直接行為人給予警告、罰款、行政拘留等。然而，立法不完善、違法事實難認定等因素給公安機關行政規制涉疫網絡謠言帶來了諸多困境，不僅加大了執法辦案難度，也影響到執法效果。

⒈立法不完善。目前，我國有關網絡謠言的行政規制依據較多，不僅有相關的法律法規、部門規章，還有許多地方性法規和規章，但沒有一部專門規制網絡謠言的行政法規，相關規定散見于各法律法規中，極為分散，且存在規定原則化、可操作性不強等不完善之處。而在眾多的法律法規及部門規章中，明確涉及涉疫謠言的僅有《治安管理處罰法》，這也是當前公安機關行政規制涉疫網絡謠言的主要法律依據。鑒于此，筆者主要圍繞其相關規定進行探討。

一是“謠言”的法律含義不明。盡管有較多的行政法律法規從不同的角度對網絡謠言進行了規制，但都沒有明確界定何為謠言，且用語尚不統一，有的用“虛假信息”①這一術語，有的用“謠言”②這一術語。即便是公安機關經常適用的《治安管理處罰法》，也并沒有對其作出具體界定。“謠言”的法律含義不明確，將導致認定涉疫網絡謠言標準不一，加大行政規制難度。

二是處罰的原則性規定較多，可操作性不強。相關的法律法規、部門規章等對造謠傳謠違法者的法律責任多規定為“依照有關法律、行政法規的規定處罰”③，或規定為“依照治安管理處罰法的規定處罰”④。然而，《治安管理處罰法》的相關規定也不甚明晰，對具體的違法情節、何為“情節較輕”等都沒有規定明確的認定標準，實踐適用具有一定的模糊性，亦容易導致處罰標準不一。

三是法定處罰偏輕。根據《治安管理處罰法》規定，散布謠言，謊報疫情的，最高可處“10日拘留，并處500元罰款”，最低則可處“500元以下罰款”⑤。涉疫網絡謠言對疫情防控和社會穩定危害極大，特別是在公眾對疫情相關信息所知較少、難以甄別、政府相關治理措施尚不健全、全民進行“防疫阻擊戰”的疫情初期，編造、散布或傳播涉疫網絡謠言嚴重擾亂了疫情防控秩序，阻礙了疫情有效防控的進程。若對尚不構成犯罪的相關違法行為僅予以上述處罰，可能與行為人造成的社會危害不對等，難以發揮處罰的威懾作用，不能有效預防、制止相關違法行為。

⒉違法事實認定難。公安機關懲處涉疫網絡謠言違法者，必須查明違法事實，以事實為依據，否則不得給予處罰。具體而言，必須查明以下三點：一是行為人是否實施了利用網絡編造、散布或傳播涉疫謠言的客觀行為;二是行為是否具有一定的社會危害性，是否造成了一定的危害后果;三是行為人是否具有主觀故意。首先，如前所述，因目前沒有法律法規明確界定何為“謠言”，因此要證實某一涉疫網絡信息是否屬于“謠言”可能存在不同的認定標準。此外，即便明確了網絡上某一信息屬于涉疫謠言，要進一步調查取證有時也存在較大難度。其次，對社會危害性的認定，目前法律法規也沒有客觀、清晰的標準。各地公安機關在辦理相關涉疫網絡謠言具體案例時，常見的危害狀態表述是“擾亂公共秩序”（這也是法律法規用的較多的表述）“造成不良（惡劣）社會影響”“引發群眾恐慌”等，而具體的認定標準則自由裁量，這就容易出現爭議較多的打擊范圍過寬、過度執法等問題。再次，還需證明行為人具有主觀惡意，在網上故意編造、散布或傳播涉疫謠言，意欲造成危害后果。而主觀認定相對于客觀事實而言，有時也難以把握，需要公安機關從多方面綜合考慮。

⒊警告、訓誡處罰依據不足。實踐中，公安機關對涉疫網絡謠言違法行為的處罰主要有行政拘留、罰款、警告、訓誡等。而《治安管理處罰法》第25條僅規定了拘留和罰款兩種處罰措施，這也是公安機關行政規制涉疫網絡謠言的主要處罰方式。那么，處以警告特別是訓誡的法律依據何在，首先，關于警告的處罰。對網絡謠言違法行為的處罰，確實有予以“警告”的規定，即公安部發布的《計算機信息網絡國際聯網安全保護管理辦法》（2011年修訂）第20條就有明確規定①，但該規定卻有下位法與上位法抵觸之嫌。因根據《行政處罰法》第12條規定②，國務院部、委員會制定的規章只有在“尚未制定法律、行政法規”的情形下，對違反行政管理秩序的行為才可以設定“警告”。而且將該規定作為處罰國內一般涉疫網絡謠言行政違法的法律依據也有些牽強。除此之外，筆者檢索到的所有涉及網絡謠言的相關行政規定都未設置警告這一處罰種類。其次，關于訓誡的處罰。對涉疫網絡謠言違法者處以訓誡，在理論與實踐中爭議都比較大。“訓誡”這一措施最初是最高人民法院1964年對廣東省、新疆維吾爾自治區高級人民法院關于訓誡問題的批復③中確認的人民法院對于情節輕微的犯罪分子認為不需要判處刑罰而采取的非刑罰性處罰措施。在一些行政法規中對輕微的違法行為也有規定予以訓誡的，如2005年《信訪條例》第47條、2012年《拘留所條例》第23條就有相關規定④。雖然“訓誡”實質上已成為一種行政處罰措施，但針對涉疫網絡謠言的處罰目前尚未有明確規定。

（二）刑事規制困境

目前，我國對涉疫網絡謠言進行刑事規制的主要依據是《刑法》《刑法修正案（九）》《關于辦理利用信息網絡實施誹謗等刑事案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《網絡誹謗刑案解釋》）。此外，《關于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》（以下簡稱《意見》）①也明確指出依法嚴懲造謠傳謠犯罪，并列舉出與涉疫網絡謠言犯罪相關的罪名，主要有編造、故意傳播虛假信息罪、尋釁滋事罪、煽動分裂國家罪或者煽動顛覆國家政權罪、拒不履行信息網絡安全管理義務罪。其中，編造、故意傳播虛假信息罪和尋釁滋事罪是目前對涉疫網絡謠言刑事規制適用較多的也是理論與實踐中爭議較大的犯罪。因此，筆者主要針對這兩個罪進行探討。

⒈刑法語境中的“網絡謠言”界定模糊。當前，我國《刑法》及相關司法解釋均沒有使用“謠言”這一詞匯，而用的是“虛假信息”這一術語，其含義也不甚明晰。可以說《網絡誹謗刑案解釋》是我國首次出臺打擊網絡謠言的刑事法律規范，但其僅提出了“虛假信息”這一概念，并未對其內涵、外延予以規范。《刑法修正案（九）》中增加的“編造、故意傳播虛假信息罪”（《刑法》第291條之一第2款）雖然進一步明確了“虛假信息”的外延，但也僅是對“虛假信息”進行了閉合性列舉，即虛假的險情、疫情、災情、警情。而理論上對網絡謠言的界定以及謠言與虛假信息的關系也是眾說紛紜。如有學者將網絡謠言定義為通過互聯網媒介生成并進行傳播的一種新形式的謠言，[4]有學者從法律角度將網絡謠言定義為：在網絡上生成或發布并傳播的，沒有事實根據或捏造的虛假信息，[5]有學者認為“謠言是行為人發表的虛假信息言論，因此，謠言與虛假信息是相同概念”，[6]也有的學者認為，“‘謠言與‘虛假信息兩個概念的內涵和外延并不完全相同：謠言肯定屬于虛假信息，但虛假信息并不一定都屬于謠言”。[7]

⒉適用尋釁滋事罪規制涉疫網絡謠言犯罪存在爭議。《網絡誹謗刑案解釋》公布后，該解釋第5條關于尋釁滋事罪的規定引起了學界的廣泛爭議。有學者提出不應當將其籠統地認定為尋釁滋事罪，而應當設立新的罪名，如果以尋釁滋事罪進行處罰，有口袋罪的嫌疑;[8]也有學者認為，在我國《刑法》沒有較大調整的前提下，適用尋釁滋事罪治理網絡謠言犯罪是合理的。[9]究其原因，主要在于對司法解釋規定的“公共秩序”的認定存在爭議，即是否包括網絡中的公共秩序。有學者認為，“網絡秩序”是一種“虛擬空間”狀態下特殊的秩序，《網絡誹謗刑案解釋》中的“公共秩序”應當與現實空間的“公共場所秩序”保持一致，將公共秩序范圍擴展至網絡，有類推解釋之嫌。[10]當然也有一些學者持相反意見，認為在“雙層社會”的背景下，《網絡誹謗刑案解釋》中“公共秩序”是包含社會公共秩序和網絡空間秩序的。[11]

⒊尋釁滋事型涉疫網絡謠言犯罪認定難。一方面，《網絡誹謗刑案解釋》對尋釁滋事型網絡謠言犯罪規定較為概括，沒有具體解釋哪些情形可認定為“造成公共秩序嚴重混亂”。沒有具體的認定標準，無疑加大了認定難度。實踐中，案情復雜多樣，對某些編造或散布涉疫網絡謠言的行為是否屬于造成公共秩序混亂且達到嚴重程度的行為，能否以尋釁滋事罪立案，有時確實難以把握;另一方面，要認定尋釁滋事型網絡謠言犯罪，還必須證明“起哄”與“鬧事”之間具有刑法上的因果關系，并對是否達到“嚴重混亂”的程度進行充分說明。而“起哄”與“鬧事”行為可能分別發生在網上和網下，要收集確實充分的相關證據并不容易，這也是偵查機關及檢察機關的舉證難點。[12]

⒋此罪與彼罪易混淆。在網絡上編造、傳播虛假信息造成嚴重危害后果的行為，是適用編造、故意傳播虛假信息罪還是尋釁滋事罪予以定罪處刑，有時也難以區分。因為這兩個罪的犯罪客體、犯罪主體是相同的，客觀方面也都要求有編造、傳播涉疫網絡謠言的行為。區分二者的關鍵在于行為人的主觀目的不同，而實踐中行為人的主觀目的有時很難準確判斷，從而導致對犯罪行為定性不一。如趙某某將企業原復工時間“2月9日24時”改為“2月13日24時”，并散播“XX市延遲本市企業復工”等虛假信息，該案起初被公安機關以涉嫌尋釁滋事罪立案偵查，[13]但最終被法院認定為編造、故意傳播虛假信息罪。實踐中，如何精準適用罪名也是刑事規制涉疫網絡謠言的難題之一。

（三）行刑銜接困境

行刑銜接，即行政執法與刑事司法的銜接，既涉及行政案件與刑事案件移送程序、方式等程序層面的銜接，也包括違法與犯罪的認定等實體層面的銜接。行刑銜接問題在食品、藥品、環境保護等領域比較突出，相關規定也比較多。公安機關在辦理涉疫網絡謠言案件時，既可以直接予以行政處罰也可以決定進行刑事立案追訴，銜接程序相對暢通，但也存在行刑銜接問題，有“以罰代刑”或“以刑代罰”的現象。究其原因，主要在于行刑規制界限認定主觀性較強，相應的行刑銜接程序也不完善。

⒈行刑規制界限認定存在障礙。編造、散布或傳播涉疫網絡謠言是一般違法還是構成刑事犯罪，主要根據其社會危害程度進行判定。如《治安管理處罰法》規定的是“故意擾亂公共秩序”，而《刑法》則進一步規定為“嚴重擾亂社會秩序”“造成嚴重后果”，《網絡誹謗刑案解釋》第5條也有“造成公共秩序嚴重混亂的”之規定。但目前無論行政法規還是刑事法規都沒有相關的具體判斷規定，使得實踐中對涉疫網絡謠言危害程度的認定存在較大難度。《意見》關于依法嚴懲造謠傳謠犯罪的規定，也僅指出要從主觀上和秩序的破壞兩方面判斷危害程度，沒有進一步的細化規定。具體案件中對危害程度的認定在很大程度上取決于辦案人員的主觀判斷，而謠言對社會所造成的實際危害往往很難準確計算，大多由辦案人員根據經驗法則、社會認知等進行估量，這就可能導致差別不大的案件適用不同的規制程序。如孫某發布南京交通停運、全面封城謠言案與徐某某發布吳江平望疫情防控虛假信息案，都是在網上發布涉疫虛假信息，嚴重擾亂了當地疫情防控秩序，但適用的規制程序卻不同①。

⒉具體程序銜接不規范。目前，有關行刑銜接程序的規定主要有《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》（國務院2001年7月9日公布實施， 2020年8月7日根據《國務院關于修改〈行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定〉的決定》修訂，重新公布）、《人民檢察院辦理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》（最高人民檢察院于2001年12月3日發布并施行）、《公安機關受理行政執法機關移送涉嫌犯罪案件規定》（公安部于2016年6月16日發布并實施）。此外，還有不同行政執法領域出臺的規范性文件，如《關于環境保護行政主管部門移送涉嫌環境犯罪案件的若干規定》（國家環境保護總局、公安部、最高人民檢察院于2007年5月17日發布實施）。而前述三個普遍適用的規定主要是關于其他行政執法機關向公安機關、檢察機關、監察機關移送涉嫌犯罪案件的相關程序規定以及人民檢察院對立案的監督，而對于公安機關內部的行刑轉化、銜接程序等則鮮有規定，且有的規定可操作性不強、執行力度不夠，行刑銜接的實際問題并沒有得到很好的解決。

涉疫網絡謠言違法犯罪指的是在重大公共衛生事件背景下產生的新型違法犯罪，目前，有關公安機關辦理此類案件的行刑銜接程序尚無相關具體規定。實踐中，編造、散布或傳播涉疫網絡謠言行為無論是行政違法還是刑事違法，案件辦理之初實際上都是由同一個公安機關進行，在對案件調查后再根據案件事實、性質選擇或切換程序。而對程序的選擇或切換則存在不規范之處，一方面，由于當前行政認定程序和刑事認定程序規定呈分離態勢，沒有專門的銜接轉換程序規定，這就可能出現不規范切換程序現象;另一方面，因為行政程序在批準、調查取證等方面比刑事程序更寬松，對于一些社會危害程度相對較輕的案件，有的辦案人員直接考慮適用行政程序，以罰代刑、降格處理。此外，在疫情防控的不同時期，對辦案程序的選擇可能也會有所偏向。如在疫情防控初期，為了有效打擊、嚴懲造謠傳謠犯罪，刑事程序的選擇可能就會寬松一些。這種基于特殊時期的功利主義考量，雖然有一定的合理性，但同時也受行刑銜接程序不規范之影響。

三、涉疫網絡謠言行刑規制完善建議

（一）制定專門的行政法規

涉疫網絡謠言嚴重影響疫情防控秩序和社會穩定，有效遏制此類謠言的必然選擇是予以法律規制，其中最主要的方式就是對惡意編造、散布或傳播者予以行政處罰。然而，如前所述，目前我國行政規制網絡謠言的相關法律依據較為分散，法律位階較低，且多為原則性規定，專門針對涉疫網絡謠言的規定幾乎沒有。鑒于此，有必要制定專門規制網絡謠言的行政法規，并就涉疫網絡謠言進行專項規定，為公安機關行政規制涉疫網絡謠言提供有力的法律支撐。具體而言，在制定該專門行政法規時，需完善以下幾個方面。

⒈明確行政規制的網絡謠言范圍。首先，對網絡謠言的內涵應在條文中予以合理界定，在有效規制網絡謠言的同時還要保障公民的言論自由。其次，需進一步明確有必要進行行政處罰的網絡謠言的種類、范圍，并根據每一類網絡謠言如涉疫網絡謠言的具體特征、在不同時期的社會危害性等具體情況有針對性地進行規制。

⒉細化處罰情節，明確處罰程序。針對涉疫網絡謠言，首先應明確可給予哪些種類的行政處罰;其次應根據行為人的主體身份、主觀惡性，編造、散布或傳播的數量、范圍，危害后果輻射范圍、危害程度等方面界定是否妨害疫情防控秩序、擾亂公共秩序，并針對不同的情節規定不同種類、不同幅度的處罰。對于執法辦案程序，如對管轄、調查取證、執行等具體程序也應作明確規定。

⒊加大處罰力度。如前所述，目前我國對網絡謠言特別是涉疫網絡謠言違法行為的處罰依據主要是《治安管理處罰法》，但其規定的處罰力度相對較輕，對那些惡意編造、散布或傳播涉疫網絡謠言并造成嚴重危害后果的違法者難以做到違法與處罰相當，不能有效治理涉疫網絡謠言。因此，有必要適當提升處罰幅度，對危害極大的情形，從重處罰。

⒋明確行刑銜接程序。行刑銜接是公安機關執法辦案必然會遇到的問題，其具體程序跨越了行政和司法不同領域，有必要以立法的形式將行刑轉化、銜接的具體程序細化，確保銜接的規范性和可操作性。對此，有不少學者呼吁整合現有的法規、規章、司法解釋等相關規定，制定統一、規范的行刑銜接單行法律規定。當然，立法并非一朝一夕之事，在統一的法律規范出臺之前，針對涉疫網絡謠言案件的行刑轉化及銜接程序，可以在有關涉疫網絡謠言的行政法規中予以明確，以準確、有效、及時地處置涉疫網絡謠言，確保疫情防控有序進行。

（二）厘清刑事規制邊界

《意見》強調要依法、精準、恰當處置，對惡意編造虛假疫情信息，擾亂公共秩序的，應依法嚴懲，而對于危害不大的，則不以犯罪論處。實踐中，涉疫網絡謠言種類繁多，根源復雜，社會危害輕重不一，在進行刑事規制時，必須明確規制邊界，準確認定犯罪與違法，正確適用刑事程序，精準打擊涉疫網絡謠言犯罪行為。

⒈嚴格界定刑法規范中的“虛假信息”。如前所述，我國《刑法》及相關司法解釋有關網絡謠言犯罪的規范中并沒有“網絡謠言”這一概念，而用的是“虛假信息”。“虛假信息”對認定涉疫網絡謠言犯罪具有決定性作用，所以必須明確其在刑法中的內涵，確保精準打擊犯罪。涉疫網絡謠言犯罪也具有傳統犯罪的屬性，因此在進行刑事規制時首先應當進行充分的調查，在確保公民言論自由的基礎上，堅持主客觀相統一原則，從社會危害性、刑事違法性、應受刑罰處罰性三個方面嚴格界定虛假信息，只有符合這三大特性的涉疫虛假信息才能納入刑事規制的范圍。

⒉明確入罪標準。首先，對于《網絡誹謗刑案解釋》規定的網絡型尋釁滋事犯罪，筆者贊同儲槐植教授的觀點，適用尋釁滋事罪治理網絡謠言犯罪是合理的。從信息傳播角度看，網絡空間是具有公共屬性的，將網絡空間秩序納入社會公共秩序是網絡時代發展的應有之義，也是符合公眾預測可能性的，并不屬于類推解釋，保護網絡空間秩序已成為現代刑法發展的必然趨勢。因此，在網絡空間中，起哄鬧事，造成網絡或現實公共秩序嚴重混亂的，適用尋釁滋事罪進行刑事規制，并不違背罪刑法定原則。但需要強調的是，在適用尋釁滋事罪時，必須明確并嚴格遵守入罪標準，謹防對該罪的濫用，避免其成為許多學者所說的“口袋罪”。其次，無論是《網絡誹謗刑案解釋》規定的尋釁滋事罪，還是《刑法修正案（九）》中設立的編造、故意傳播虛假信息罪，雖然都規定了入罪界限，即造成公共秩序嚴重混亂或嚴重擾亂社會秩序，但都未作詳細解釋。為了避免司法實踐中定罪標準不一，防止出現刑法擴張適用的情形，有必要對《網絡誹謗刑案解釋》規定的“公共秩序嚴重混亂”及《刑法修正案（九）》規定的“嚴重擾亂社會秩序及造成嚴重后果”的情形作進一步的細化規定，使入罪標準更加明確，同時也能為辦案機關提供更加統一的證明標準，減輕其證明責任。對此，可以參照編造、故意傳播虛假恐怖信息犯罪的相關司法解釋，對涉疫網絡謠言“嚴重擾亂社會秩序”“造成嚴重后果”等情形及對應刑罰作具體規定。

⒊準確區分此罪與彼罪。在對涉疫網絡謠言進行刑事規制時，還應準確區分尋釁滋事罪與編造、故意傳播虛假信息罪，做到精準打擊。如前所述，這兩個罪的區別主要在于行為人編造、傳播涉疫網絡謠言的主觀目的不同。具體而言，主要看是否具有“起哄鬧事”的主觀心理，尋釁滋事犯罪的成立要求行為人必須具備尋求非正當精神刺激的主觀心理，如有的是為了炒作、出名，有的是為了發泄不良情緒、報復社會，也有的是為了攻擊政府等。不過對主觀心理的認定歷來是定罪難題，實踐中，應結合具體案情從涉疫虛假信息的具體內容，編造、傳播的時間、范圍等方面綜合判斷。若難以判斷，從法的效力位階角度考慮，則應優先適用編造、故意傳播虛假信息罪。

（三）完善行刑銜接機制

事態的緊急性并不能成為法律擴張適用的理由，越是在特殊時期越需要理性判斷，嚴格堅持依法防控。如前所述，對涉疫網絡謠言的懲處主要方式是行政處罰，只有針對造成嚴重危害后果的造謠傳謠行為才予以刑事制裁。在辦理涉疫網絡謠言案件時，公安機關在處理行刑銜接問題時遇到了一定障礙。為此，在厘清刑事規制邊界、明確行刑界限的基礎上，還應進一步完善行刑銜接機制，以及時、準確、有效地打擊涉疫網絡謠言違法犯罪，提升依法防控能力。

⒈確立刑事規制原則。新冠肺炎疫情爆發迅猛，情勢緊急，伴隨疫情而產生的涉疫網絡謠言違法犯罪也突發猛增。在此特殊時期，特別是疫情初期，公眾心理處于緊張狀態，急切期待從嚴打擊違法犯罪，這就給公安機關增加了無形的壓力。為此，公安機關必須審慎選擇行刑規制程序，慎用刑事制裁手段，防止以刑代罰。一是要堅持刑法謙抑性原則。刑法具有謙抑性，只有當民事、行政等法律解決不了相關問題時才應當適用刑法。針對涉疫網絡謠言，從行政規制和刑事規制的選擇來看，如果通過行政規制可以取得較好的治理效果，則不需要動用刑法。特別是在“疫情期間”這種特殊時期，應考慮公眾處于較為封閉、緊張的環境中，與疫情相關的信息都“如饑似渴”，對一些未經證實的、有虛假可能的信息，若傳播具有一定的合理性，應綜合考慮社會環境、社會形勢對行為的影響，判斷行為是否必須入刑。若行政處罰能起到懲治作用，則理應慎用刑事制裁手段。二是要堅持罪刑法定原則。罪刑法定原則是刑事規制的核心原則，也是規制的鐵律。盡管疫情防控需要公安機關快速反應，提高效率，但越是特殊時期，越需要冷靜、理性，厲行法治，嚴格堅守罪刑法定原則。鑒于我國關于涉疫網絡謠言的研究起步較晚，立法上相關罪刑規定尚在逐步完善之中，因此，在定罪處刑時必須慎重思考、準確把握罪刑法定原則的基本要求，在刑法及相關司法解釋的現有規范下對涉疫網絡謠言進行刑事規制。三是要堅持合憲性原則。言論自由是憲法賦予公民的基本權利，刑事規制涉疫網絡謠言，不能超出合憲性范圍，不能以犧牲公民言論自由為代價。網絡謠言常與言論自由聯系起來，疫情防控背景下，公眾都比較敏感，公安機關的執法行為一點點失誤就可能被無限放大。刑法的容忍界限就是言論自由的界限，言論自由是憲法權利，言論自由的核心意義在于保護偏離社會主流價值觀的言論。[14]

⒉建立行刑銜接聯席會議機制。聯席會議主要是指沒有隸屬關系但有工作聯系的部門，為了解決有關問題，在一方或多方主持下，通過開會商討形成共同遵守的具有約束力的制度或意見，以指導各項工作。針對行刑銜接問題，公安機關應主動與檢察機關、監察機關、法院等部門聯系，建立長期有效的行刑銜接聯席會議機制，定期召開會議，共同討論、解決辦案實踐中遇見的疑難問題。當然，如遇特殊案件或重大事項時可以隨時召開。就涉疫網絡謠言案件行刑銜接問題，公安機關可以與其他部門共同研討如何認定造謠傳謠行為“嚴重擾亂社會秩序”“疫情背景下行刑規制基本原則”等問題，還可以共同研究實踐案例的共性，確定指導性案例，通過達成共識、案例指導等方式規范、統一辦案標準。

⒊完善監督審查機制。有效規制涉疫網絡謠言，需要一套行之有效的監督體系，針對行刑規制中出現的不規范執法特別是行刑銜接過程中存在的問題進行及時監督并糾正。一方面公安機關要完善內部監督，即對涉疫網絡謠言案件整個辦案過程進行實時監督，無論是辦案民警行政執法還是刑事立案偵查，抑或對行刑程序的選擇、切換，都納入監管體系，提升監督力度;另一方面需與人民檢察院、人民法院建立有效的監督制約機制，完善涉疫網絡謠言規制行刑程序選擇的監督、審查。具體而言，要積極配合檢察院對公安機關的刑事立案監督，嚴格執行檢察院立案或撤銷案件的通知要求，確保公安機關行刑程序選擇的正確性。同時，對決定行刑轉換的案件，公安機關可主動請求檢察院、法院適時提前介入，指導調查、偵查，對相關程序的合法性及案件證據材料進行事前審查，在避免程序選擇錯誤的同時做好行刑銜接工作。

（四）健全行刑規制配套機制

在涉疫網絡謠言行刑規制中，公安機關在預防、打擊違法犯罪方面發揮著重要作用，其執法權威與公信力能有效地對抗涉疫網絡謠言。但是，僅僅依靠公安機關的處置，尚不能很好地實現行刑規制的法律效果和社會效果，還需建立健全相關配套機制。

⒈創新協作機制。在行政規制中，公安機關要重視新聞媒體、互聯網媒介對涉疫網絡謠言治理的重要作用，與其加強合作，創新協作機制。一方面要利用新聞媒體、各種網絡平臺正確引導網絡輿論，積極開展辟謠凈網協作工作;另一方面要與網絡運營商建立協作機制，充分發揮網絡運營商把關、審核的作用，創新涉疫網絡謠言聯合處理機制。在刑事規制中，公安機關需加強與人民檢察院、人民法院之間的配合與協作，特別是對一些社會影響重大或比較敏感的涉疫網絡謠言刑事案件，要積極聽取人民檢察院的意見，與司法機關建立順暢的溝通、協調機制，確保案件偵查、起訴、審判順利進行。

⒉建立有效預防機制。對涉疫網絡謠言行刑規制，不僅僅是事后處罰違法犯罪者，更重要的是要在事前進行研判、預防，特別是后疫情時代更應注重預防違法犯罪。為此，公安機關應充分利用大數據、人工智能等新一代信息技術，建立有效的預防機制。公安機關可以建立專門的涉疫網絡謠言數據分析平臺，對收集到的各種數據信息進行深度剖析，探尋不同階段涉疫網絡謠言形成的規律，提高監測、預警和研判能力，將各種涉疫網絡謠言扼殺于產生之初。此外，公安機關還應加大科技投入，重視技術革新，創新預防機制，如在現有技術基礎之上不斷研發高性能的涉疫網絡謠言監測軟件、識別過濾技術等，以及早研判，及時采取各種預防措施，提升行刑規制效能。

⒊建立國際交流合作機制。當前，新冠肺炎疫情已席卷全球，涉疫網絡謠言也如影隨形，各國都在積極探索如何有效規制涉疫網絡謠言。因此，公安機關可以與其他國家相關行政機關或警察機構建立規制涉疫網絡謠言合作機制，加強行刑規制涉疫網絡謠言方面的交流與合作，學習、借鑒先進的經驗、技術，取長補短，提升行刑規制效能。此外，隨著疫情的擴散，跨國涉疫網絡謠言也頻頻出現。受一國管轄權的限制，對跨國涉疫網絡謠言的行刑規制，無論是法律上還是技術上都存在諸多困難，如對在境外或服務器設在境外的網站監管難、抓捕違法犯罪嫌疑人難、調查取證難等。加強國際合作，有利于共同遏制、打擊跨國涉疫網絡謠言違法犯罪，保障各國網絡信息安全，維護國際公共秩序。

總之，新冠肺炎疫情爆發以來，各種涉疫網絡謠言利用自媒體擴大傳播效應，歪曲廣大公眾對疫情的客觀判斷，動搖民心，危及社會穩定，給疫情防控和社會公共秩序帶來了諸多負面影響。公安機關肩負著治理網絡空間，預防、打擊涉疫網絡謠言違法犯罪，維護疫情防控秩序的重要職責。這就需要法學理論工作者積極探索完善涉疫網絡謠言行刑規制之策，為公安機關依法有效處置各種涉疫網絡謠言違法犯罪提供法治支撐，全面提高公安機關依法防控、依法治理能力，減輕涉疫網絡謠言給疫情防控帶來的負面影響，促進疫情防控有序進行，維護社會公共秩序。

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（責任編輯：苗政軍）

Research on the Execution Regulation of Epidemic

Related Internet Rumors

——From the Perspective of Public Security Organs

Fu Shujun，Piao Zonggen

Abstract：During the novel coronavirus pneumonia epidemic，various epidemic rumors have been stacked up.This has not only caused a certain range of social panic，but also seriously affected the epidemic prevention and control order，and even endanger social stability.There are not only administrative punishment but also criminal punishment to deal with the illegal and criminal behaviors of epidemic related Internet rumors.In practice，because the relevant administrative laws and regulations are scattered and over generalized，and the supporting mechanism is not perfect，the public security organs are faced with the difficulties of difficult identification of illegal and criminal facts，irregular connection of execution and so on.Therefore，we should formulate special administrative regulations，clarify the boundary of criminal regulation，improve the connection mechanism of execution，and improve the supporting mechanism of execution regulation，so as to provide strong legal support and mechanism guarantee for the public security organs to effectively deal with the Internet rumor related crimes，maintain the epidemic prevention and control order，and maintain the social public order.

Key words：epidemic related Internet rumors;connection of execution;police;false information