以社區為細胞的城市高質量發展之路
————從社區空間設計到空間治理的嬗變

文 / 秦盈 圖 / 來源于網絡

2020年中國的人均GDP為10484美元，我國經濟進入了結構性調整升級的新階段，城鎮化水平呈現增速趨緩的態勢，社會的總體價值取向已經發生了重大的轉變，總體概括為中央提出的“人民群眾對美好生活的向往”和“高質量發展的要求”。中共第十九次全國代表大會首次提出“高質量發展”的表述，報告中指出“建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系”，為新時代下高質量發展指明了方向。十九屆四中全會上，習近平總書記指出“城市管理應該像繡花一樣精細”。

不少人解讀為，上一個階段我國的城市發展為了應對高速增長的經濟需求，采取了粗放的發展模式，這是客觀需要。目前城市化進入下半程，土地少了，增量擴張逐漸轉向存量挖潛的發展模式，自然而然要從大手筆的拆建轉向精細化的存量更新來應對空間資源的需求。然而城市的高質量發展并不是把建設對象的體量縮小、工作再做細致一些就能簡單達成的，需要與時俱進的是我們的思維方式。

城市的高質量發展是每座城市始終努力追求并且不斷趨近的目標，但是城市以及其中的社會生活始終處在不斷變化之中，這個“質量”的定義也需要因形就勢不斷進行調整。當下中央政府對它進行再次強調，不僅僅是與前一階段快速城市化進程中的粗獷模式形成比較，同時也提醒著大家：城市高質量發展不僅需要空間與設施的“硬件”支撐，更需要作為“軟件”的城市治理體系的高效運行。

同濟大學童明教授認為，在合理理解城市發展的品質與治理這一動態體系之前，首先必須要認識到，城市是一種高度復雜而復合的空間容器，其中凝聚的是市民群體豐富而多元的社會組織與經濟關系，“人類社會生活散射出來的一條條互不相同的光束，以及它所煥發出的光彩，都會在這里匯集聚焦。”城市提供的環境場所與其中的日常生活息息相關，也是人類從事社會經濟活動的載體。城市高品質的發展不僅看重物質環境可以建設得多么美觀、維護得多么整潔，更重要的是在于城市中所蘊含的各類系統、各類組織、各類關系如何達成一種臻于完善的融合。伍江教授提出，治理框架下的城市是一個由相對穩定、漸進更新的“空間”，比如土地、建筑、基礎設施，與動態變化、難以預測的“流”，比如人流、車流、能量流、信息流等共同構成的復雜巨系統。我們需要從原本靜態的、純物質空間的傳統觀念跳脫出來，去看待運轉不息的城市，進而在空間與流之間建立一種更為辯證的結構性關系。

段進院士指出，城市規劃體系達到高質量發展的目標，并不是僅將原有規劃與設計及管理工作更加細化、深化，而是要更加細致地觀察和研究城市發展的方方面面，包括管理與服務的關系、不同人群的訴求、不同地域的差異、不同政策的效能等等，從而形成精細化治理的策略。規劃的程序、理論和方法也應有相應的變化。

不妨截取城市中與我們息息相關的一個斷面————以社區為基本單元構成的城市居住空間來進行觀察。

從社區更新的視角來看，社區作為基本單元進行物質空間的微更新，能夠以精細化的基層社區治理織補國家治理體系，漸進式推動我國城市的高質量發展。以社區規劃為例，制定規劃不再是簡單的按照規劃原理、建設規范，設計一套居住區或小區的藍圖式方案，而應提供一種尺度適宜、配套完善、生活便捷、公正和諧的社區生活。協商式的公眾參與場景、共同締造美好環境、尊重居民自下而上的需求已不可忽視，只有這樣才能形成因地制宜的精細化治理，真正實現高質量發展。從社區細胞開始，以點及面推動建設宜居、綠色、韌性、智慧、人文城市，讓新發展理念惠澤廣大市民群眾，承載起人民群眾對美好生活的新向往。

去年新冠病毒肆虐神州，對全球有重大影響的災難性公共衛生事件讓我國的社會治理能力迎來了一次大考，國內城市這個正常運轉的復雜系統被嚴重沖擊。我們最終挺了過來，首要歸功于舉國體制的效率和力量，但在具體應對過程中仍舊暴露出我國在社區基本單元的治理略顯薄弱。應對未來的黑天鵝事件，我們應如何讓社區空間設計與空間治理在防災防疫中起到作用，以促進韌性城市建設、提升城市健康福祉，最終構建以人為本高質量發展的城市，依然任重道遠。

在當時，從規劃理論前沿的一些發聲中，比如“從瘟疫流行反思公交優先政策”等，可以看到這樣的觀點，一是往往這種群發事件發生的時候，第一時間想到的都是自上而下加強管制，將個體視若無能甚至麻煩，借由此擴大權力的邊界，而事實上忽視了個體發展才是事態走向的關鍵要素。二是強大的負面因素當道時，自組織是最有效的社會結構，也是所有韌性締結的第一環節，沒有這一層，整個社會的共識只是口號。三是在每次突發事件過后都強化系統的作用的普遍性聲音里，意識到小共同體是應對突發事件的韌性來源，把問題解決在端源，是城市治理的方向。

首先，高質量發展的城市首先是安全健康的城市，社區應當構建空間治理的安全韌性。武漢疫情的爆發讓我們審視到，我國現狀規劃體系中存在安全韌性方面的空白和亟待補充之處。當前我國的國土空間規劃體系中關于城市安全的規劃要求，仍多以編制傳統的防災專項規劃為主，一般主要考慮自然災害（如地震、洪澇、泥石流、惡劣天氣等）以及突發安全事件（化工園區泄漏、爆炸及污染等）空間上的預防應對。而類似從武漢新冠肺炎這種突發性衛生事件的考慮出發，對生命線系統、危機應對、設施儲備的探討幾乎沒有涉及。

城市空間的“健康性”成為焦點，規劃體系的各個層面都應體現積極推進公共健康的工作。把“健康意識”納入日常規劃編制和實施、管理中。健康城市不僅是市政設施擴建、醫療機構補充，更是一套能提供宏觀和長遠公共健康保障的城市系統。比如可以實施隔離措施的感染性疾病專用醫療機構、各級初診檢查點的選址、生命線系統的貫通，應在城市發展的整體層面上考慮，再由規劃提供空間資源的支撐，降低其本身的健康風險。

城市中觸及全體的突發性安全事件，與人居相關的社區生活圈將成為第一抵御戰場。治理能力首先指向以個人和社區為中心的公共衛生、聯防自保和生活模式能否抗壓運轉。作為國土空間規劃體系的末端環節，當前15分鐘社區生活圈規劃中對于應急救災的安全性內容有待補充。這次公共衛生事件的應對過程中，社區級公共配套設施的作用沒有能完全發揮，社區醫院、社區服務中心等存在空間錯配或服務能力不足的問題，這些值得我們反思。

其次，高質量發展的城市應當是運營有彈性的城市，社區應當構建空間治理的柔性。第一層面，社區規劃建設，屬于預防性的災前應對。主要指提升社區物質環境基礎，通過當前健康城市、可持續城市或社區規劃的應急防災防疫內容納入、重新構建指標體系，從新增物質空間上增強社區防御能力。第二層面，社區要能實現有公共資源的彈性運營。空間載體的建設需要一定的周期，強化現存的社區醫院、社區綜合體、黨建中心等關鍵社區空間資源在應急防災行動中的地位和作用，增強它的功能配置，發揮它的潛力和作用，是社區生活圈中應急護理能力的重要體現。

未來我們需要重點提升社區空間治理能力，按照15分鐘、10分鐘、5分鐘生活圈的分級，把一些原本分布于宜居、宜行、宜商、宜游、宜養體系中的社區公共服務設施和空間資源，納入城市應急狀態下，能迅速整合進社區生活圈的應急防災防疫系統中。借鑒人防設施“平戰結合”的方式，通過運營手段，將平時的公共資源，快速更新為戰時需要的功能。

將提升應急能力的考量納入社區規劃建設、運營、治理全過程，以此全面建立“柔性社區”，從一個個城市的基層單元的韌性提升來增強城市的安全與健康質量。

最后，高質量發展的城市應當是智慧的城市，社區應當構建空間治理的智能性。社區作為城市生活的基本單元，是社會治理的“最后一公里”，也是突發事件信息報告的“最先一公里”，其防災應急功能的強弱直接影響城市的公共安全。需要從理念、組織、制度、手段等方面提升社區應急服務能力。如基層社區的應急管理可以社區綜合服務中心的應急服務站為核心；建設社區多層級防災應急防線；應用現代信息技術，如積極發揮社區的各種APP，智慧城市的各種軟件平臺的作用，構筑社區應急信息網絡平臺和應急響應體系；以提升社區應急服務效能為目標，著重培養社區應急管理在發現問題、預警傳播、信息報告和先期處置等能力的培養。

高質量發展的新要求以及現時期城市更新體現出的復雜與多元特性，為城市乃至社區空間治理體系的建立提出了前所未有的挑戰，需要秉持以人民為中心的思想，致力于走向精細化、常態化的城市綜合治理。從制定公共政策的角度，我們可以在推進精細化社區治理方面發揮積極的助力作用，社區規劃、社區場所營建可以成為凝聚社區力量、培育社區精神、孵育社區文化的重要媒介，也就是以空間治理為紐帶來實現社區共同締造。