怒江州推行生態(tài)護(hù)林員政策鞏固脫貧成果問題與對(duì)策建議

和鳳花，和春庭

(云南省怒江州林業(yè)和草原局，云南 怒江 673199)

1 引言

習(xí)近平總書記在中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議上提出“生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批”，要加大貧困地區(qū)生態(tài)保護(hù)修復(fù)力度，增加重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付，擴(kuò)大政策實(shí)施范圍，可以讓有勞動(dòng)能力的貧困人口就地轉(zhuǎn)成護(hù)林員等生態(tài)保護(hù)人員[1]。針對(duì)山區(qū)貧困群眾發(fā)展產(chǎn)業(yè)難、外出務(wù)工難、穩(wěn)定收入少、脫貧致富內(nèi)生動(dòng)力不足的情況，作為全國“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)的云南省怒江傈僳族自治州(以下簡(jiǎn)稱“怒江州”)，把生態(tài)保護(hù)與脫貧攻堅(jiān)、綠色發(fā)展有機(jī)結(jié)合起來，以國家生態(tài)護(hù)林員政策為抓手，創(chuàng)新管理模式，用足用活政策，實(shí)現(xiàn)了生態(tài)保護(hù)與脫貧攻堅(jiān)“雙贏”，有力助推了怒江州鄉(xiāng)村振興進(jìn)程。

2 怒江州概況

2.1 州情概況

怒江州國土面積1.47萬km2，國境線長(zhǎng)450 km，98%以上的面積是高山峽谷，墾殖系數(shù)不足5%?？?cè)丝?5.7萬人，居住著傈僳、怒、獨(dú)龍、普米等22個(gè)民族，少數(shù)民族人口占總?cè)丝诘?3.2%，是一個(gè)集邊疆、民族、山區(qū)于一體的民族自治州。從2015年至2019年，怒江州地區(qū)生產(chǎn)總值由113.45億元增長(zhǎng)到181.66億元，年均增長(zhǎng)10.7%，農(nóng)村常住居民人均可支配收入從2015年的4791元提升到2019年的7062元，建檔立卡戶人均純收入由2549元提升到8594元。2020年11月14日，云南省宣布怒江州貧困縣全部脫貧摘帽，全州脫貧攻堅(jiān)取得了關(guān)鍵性勝利，標(biāo)志著怒江州從“三區(qū)三州”脫貧攻堅(jiān)“貧中之貧、堅(jiān)中之堅(jiān)、難中之難”的典型代表一躍成為全國脫貧攻堅(jiān)的樣板，現(xiàn)在已邁進(jìn)下一階段——鄉(xiāng)村振興方向。

2.2 自然概況

怒江州是全國乃至全世界生物多樣性最為豐富、最具特色的地區(qū)之一，同時(shí)也是怒江、瀾滄江、伊洛瓦底江3條國際河流的上游，承擔(dān)著維護(hù)國家生態(tài)安全的重要責(zé)任，生態(tài)區(qū)位極其重要。截至2020年底，全州林業(yè)用地面積1919.66萬畝，占國土面積的87.74%。活立木蓄積量1.86億m3，森林覆蓋率78.90%。自然保護(hù)區(qū)面積599.4萬畝，占國土總面積的27.2%。境內(nèi)怒江、瀾滄江、獨(dú)龍江3大水系水質(zhì)保持在Ⅲ類以上，生態(tài)環(huán)境狀況指數(shù)等級(jí)排名云南省第一位。素有“動(dòng)植物王國的明珠”“世界物種基因庫”之美稱，已知種子植物4300多種，國家一、二級(jí)保護(hù)植物24種；脊椎動(dòng)物580多種，國家一、二級(jí)保護(hù)動(dòng)物67種。獸類和鳥類種類占到云南省的一半以上，兩棲類、爬行類亦占到云南省的1/5和1/3；植被類型、植被亞型和群系分別占云南省的4/5、1/2和2/5[2]。經(jīng)評(píng)估，全州每年提供的森林生態(tài)服務(wù)價(jià)值達(dá)1204.82億元，約占云南省的1/10，單位面積森林生態(tài)服務(wù)功能價(jià)值0.76萬元/畝[2]，位列云南省前列。

3 生態(tài)護(hù)林員政策實(shí)施情況

生態(tài)護(hù)林員政策是解決深度貧困地區(qū)群眾外出務(wù)工難、就業(yè)增收難最直接、最有效的途徑。對(duì)更好的保護(hù)森林資源安全，維護(hù)生態(tài)多樣性穩(wěn)定，構(gòu)建祖國西南生態(tài)安全屏障，促進(jìn)邊境地區(qū)少數(shù)民族經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，促進(jìn)貧困人口就業(yè)增收具有十分重要的意義。2016年以來，國家共下達(dá)怒江州生態(tài)護(hù)林員指標(biāo)30145名，涉及125665人貧困人口，占全州貧困總?cè)丝?69612人的46.61%，僅生態(tài)護(hù)林員報(bào)酬就實(shí)現(xiàn)戶均增收1萬元，人均增收0.24萬元，助推了怒江州30145戶125665人貧困人口在家門口就地就業(yè)實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧，帶貧益貧效益顯著。

3.1 生態(tài)護(hù)林員結(jié)構(gòu)比例

3.1.1 按民族構(gòu)成分

生態(tài)護(hù)林員按民族構(gòu)成分，少數(shù)民族29678人，占總?cè)藬?shù)的95.6%；漢族1367人，占總?cè)藬?shù)的4.4%。主要以主體民族傈僳族為主，占總?cè)藬?shù)的66.77%。反映出生態(tài)護(hù)林員政策主要惠及的是少數(shù)民族群體，其中還包括怒族、獨(dú)龍族、普米族等怒江州特有民族和少小民族(表1)。

表1 生態(tài)護(hù)林員民族構(gòu)成

3.1.2 按文化程度分

生態(tài)護(hù)林員按文化程度分，主要以小學(xué)文化程度為主，占總?cè)藬?shù)的60.33%。反映出貧困群眾總體文化水平不高的現(xiàn)狀(表2)。

表2 生態(tài)護(hù)林員文化程度比例

3.1.3 按年齡結(jié)構(gòu)分

生態(tài)護(hù)林員按年齡結(jié)構(gòu)分，主要以30～50歲年齡段的壯勞力為主，占總?cè)藬?shù)的80.67%。反映了深度貧困地區(qū)貧困群眾因勞動(dòng)技能、文化水平、語言溝通等因素制約，外出務(wù)工實(shí)現(xiàn)增收受限，青壯年群體在農(nóng)村居多(表3)。

表3 生態(tài)護(hù)林員年齡結(jié)構(gòu)

3.1.4 按性別結(jié)構(gòu)分

生態(tài)護(hù)林員按性別結(jié)構(gòu)分，男性占絕對(duì)多數(shù)達(dá)81.59%，但女性參與生態(tài)保護(hù)的比例正逐年增加(表4)。

表4 生態(tài)護(hù)林員性別結(jié)構(gòu)

3.2 生態(tài)護(hù)林員管理模式

3.2.1 堅(jiān)持嚴(yán)格選聘

州、縣人民政府分別成立領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)生態(tài)護(hù)林員管理主體責(zé)任，明確林業(yè)、扶貧、財(cái)政部門工作職責(zé)。結(jié)合森林資源、管護(hù)任務(wù)、難易程度、貧困人口分布狀況等實(shí)際情況，制定工作方案，成立由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))干部、村委會(huì)、村民小組組成的生態(tài)護(hù)林員選聘工作組，以查閱資料、實(shí)地走訪等方式考察備選建檔立卡人員，確保選聘工作質(zhì)量。堅(jiān)持公開、公平、公正原則，通過召開村組會(huì)議、廣播、張貼選聘公告等方式，廣泛宣傳生態(tài)護(hù)林員選聘工作政策，嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)護(hù)林員選聘程序，聚焦建檔立卡貧困人口，采取自愿報(bào)名、綜合權(quán)衡建檔立卡貧困戶的家庭成員構(gòu)成、貧困程度、致貧原因、勞動(dòng)力狀況和當(dāng)?shù)厣仲Y源情況等因素精準(zhǔn)選聘生態(tài)護(hù)林員，實(shí)現(xiàn)選聘生態(tài)護(hù)林員“零差錯(cuò)”。

3.2.2 創(chuàng)新管理模式

怒江州出臺(tái)《怒江州加強(qiáng)生態(tài)護(hù)林員管理體系建設(shè)的實(shí)施意見》《怒江州森林管護(hù)人員管理辦法》等系列制度，建立縣、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村、組4級(jí)森林資源管護(hù)體系，創(chuàng)新管理模式。分別設(shè)立森林資源管護(hù)大隊(duì)、中隊(duì)、小隊(duì)和小組，大隊(duì)長(zhǎng)由縣森林公安局相關(guān)責(zé)任人擔(dān)任，負(fù)責(zé)管理全縣護(hù)林員隊(duì)伍；中隊(duì)長(zhǎng)由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府相關(guān)負(fù)責(zé)人擔(dān)任，負(fù)責(zé)上傳下達(dá)、下情上報(bào)和輿情監(jiān)管等工作；小隊(duì)長(zhǎng)由具有一定管理能力的生態(tài)護(hù)林員擔(dān)任；小組長(zhǎng)在村民小組中評(píng)選，協(xié)助小隊(duì)長(zhǎng)工作；林草部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌日常管理和綜合考核工作。推行公開招聘、民主推薦森林資源管護(hù)小隊(duì)長(zhǎng)，實(shí)行量化考核、差別化薪酬制。生態(tài)護(hù)林員隊(duì)伍自上而下實(shí)行層級(jí)管理，自下而上實(shí)行逐級(jí)報(bào)告制度，層層壓實(shí)責(zé)任，層層落實(shí)責(zé)任人，形成管理嚴(yán)格、運(yùn)轉(zhuǎn)靈活、政令通暢、指揮有序、作戰(zhàn)有方的生態(tài)護(hù)林員管理體系。

3.2.3 加強(qiáng)日常管理

按照森林管護(hù)責(zé)任區(qū)的遠(yuǎn)近、難易，合理劃定責(zé)任區(qū)，實(shí)行片區(qū)化、網(wǎng)格化管護(hù)，一片一區(qū)專人管護(hù)，做到“山有人管、林有人護(hù)、火有人防、責(zé)有人擔(dān)”。建立健全生態(tài)護(hù)林員巡山日志、工作報(bào)告、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、考勤、績(jī)效考核、獎(jiǎng)懲等規(guī)章，規(guī)范管理和培訓(xùn)制度。建立生態(tài)護(hù)林員信息化視訊協(xié)同管理體系，配備具備定位功能的巡山視頻記錄儀，動(dòng)態(tài)監(jiān)管生態(tài)護(hù)林員巡山情況。依托新時(shí)代農(nóng)民講習(xí)所、職業(yè)學(xué)校等開展森林資源管護(hù)、森林草原防滅火、林業(yè)實(shí)用技術(shù)等生態(tài)護(hù)林員培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)了培訓(xùn)全員覆蓋，提升了隊(duì)伍素質(zhì)。

3.2.4 加強(qiáng)監(jiān)督檢查

出臺(tái)生態(tài)護(hù)林員管理考核制度，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理、定期考核和年度績(jī)效考核。由州級(jí)林業(yè)草原部門組成督查組，對(duì)生態(tài)護(hù)林員聘用、管護(hù)補(bǔ)助資金發(fā)放、巡山護(hù)林等開展定期不定期專項(xiàng)督查，確保人員聘用精準(zhǔn)，履職工作盡責(zé)，資金使用合規(guī)。督查結(jié)果作為縣鄉(xiāng)年度考核依據(jù)，確保生態(tài)護(hù)林員政策精準(zhǔn)落實(shí)落地。

4 生態(tài)護(hù)林員政策實(shí)施成效

4.1 拓展職能職責(zé)

通過組織培訓(xùn)和隊(duì)伍建設(shè)，生態(tài)護(hù)林員不僅承擔(dān)森林、濕地等生態(tài)保護(hù)的職責(zé)，還積極參與林業(yè)法律法規(guī)宣傳、造林綠化、退耕還林、經(jīng)濟(jì)林果提質(zhì)增效、鄉(xiāng)村人居環(huán)境提升、治安整治、民族團(tuán)結(jié)維穩(wěn)、疫源疫情防控等農(nóng)村工作，實(shí)現(xiàn)了“一專多能”。生態(tài)護(hù)林員通過巡山護(hù)林和參與鄉(xiāng)村社會(huì)事業(yè)，受到村民尊重，增強(qiáng)了自信，激發(fā)了內(nèi)生動(dòng)力，樹立了靠勞動(dòng)脫貧的觀念。實(shí)現(xiàn)了扶志和扶智相結(jié)合，拓展了生態(tài)護(hù)林員的作用，取得了生態(tài)、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的一舉三得的效果。

4.2 政策成效顯著

怒江州把生態(tài)護(hù)林員作為推動(dòng)生態(tài)脫貧的切入點(diǎn)，精準(zhǔn)聚焦深度貧困鄉(xiāng)村和建檔立卡貧困人口，探索出獨(dú)具特色的“生態(tài)護(hù)林員+”生態(tài)脫貧模式和路子，以一項(xiàng)職能發(fā)揮好護(hù)林員、技術(shù)員、巡邊員、帶頭員、宣傳員、應(yīng)急員、人力資源儲(chǔ)備員“七大員”作用[3]，在怒江州生態(tài)文明建設(shè)、脫貧攻堅(jiān)中承擔(dān)了極其重要的角色，實(shí)現(xiàn)了4個(gè)方面的成效。一是生態(tài)得到保護(hù)。隨著生態(tài)護(hù)林員隊(duì)伍不斷壯大，護(hù)林員人均管護(hù)面積由6000多畝下降到500多畝，林區(qū)治安環(huán)境日益改善，森林資源得到有效保護(hù)。目前，怒江州林分平均蓄積、林木綠化率、林地占國土面積比例3項(xiàng)均居云南省第一，森林覆蓋率居云南省第二。二是脫貧成效顯著。通過各族群眾不懈努力，全州林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值從2014年的9.14億元增長(zhǎng)到2020年的25.25億元，增長(zhǎng)176%，2020年全州農(nóng)民人均純收入中林業(yè)收入達(dá)3242.53元，僅生態(tài)護(hù)林員一項(xiàng)政策就助推30145戶125665人建檔立卡貧困人口精準(zhǔn)脫貧。三是民族更加團(tuán)結(jié)。全州生態(tài)護(hù)林員少數(shù)民族比例高達(dá)95.6%，29678名少數(shù)民族同胞參與到生態(tài)保護(hù)中來，涵蓋了全國56個(gè)民族中的24個(gè)民族，助推了傈僳族、怒族、普米族和獨(dú)龍族等少數(shù)民族和特有脫貧，強(qiáng)化了民族團(tuán)結(jié)和國土安全[3]，促進(jìn)了民族和諧、邊疆穩(wěn)定。四是貧困群眾贏得尊嚴(yán)。生態(tài)護(hù)林員讓全州三分之一貧困家庭的勞動(dòng)力走出家門，走上公益崗位，其中5716名家庭婦女已成為生態(tài)保護(hù)中靚麗的風(fēng)景線，貧困群眾的幸福感獲得感逐漸增強(qiáng)。

5 生態(tài)護(hù)林員管理存在的問題

5.1 管理難度日益加大

由于怒江州特殊社會(huì)發(fā)育和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等原因，生態(tài)護(hù)林員大多是不會(huì)說普通話、文化水平低、勞動(dòng)技能差、外出務(wù)工難、就業(yè)途徑少的貧困群體。隨著工作的推進(jìn)，護(hù)林員隊(duì)伍數(shù)量增加10倍有余，多種民族鑲嵌居住，民族族別多，關(guān)系復(fù)雜。怒江州10萬人實(shí)施易地扶貧搬遷后，跨縣(市)、跨鄉(xiāng)(鎮(zhèn))安置的生態(tài)護(hù)林員居住地遠(yuǎn)離管護(hù)責(zé)任區(qū)，巡山護(hù)林不便，給生態(tài)護(hù)林員的上崗管理帶來新的問題、新的矛盾。

5.2 缺乏有效的考核獎(jiǎng)懲機(jī)制

民眾普遍認(rèn)為生態(tài)護(hù)林員是國家的一項(xiàng)扶貧政策，補(bǔ)助資金是扶貧資金，生態(tài)護(hù)林員的管護(hù)費(fèi)必須全部?jī)冬F(xiàn)給個(gè)人，將生態(tài)護(hù)林員政策理解為國家對(duì)貧困戶的一種福利待遇。雖然建立了生態(tài)護(hù)林員考核獎(jiǎng)懲激勵(lì)機(jī)制，但不能做到獎(jiǎng)優(yōu)懲劣、獎(jiǎng)勤罰懶，出現(xiàn)干多干少、干好干壞一個(gè)樣的情況，挫傷了生態(tài)護(hù)林員的工作積極性，管護(hù)成效也大打折扣。

5.3 履職能力較弱

從整體上看，生態(tài)護(hù)林員的文化水平、勞動(dòng)技能普遍偏低，特別是在過去一些深度貧困地區(qū)，雖然已經(jīng)實(shí)現(xiàn)脫貧，但群眾素質(zhì)貧困尤為突出，生態(tài)護(hù)林員缺乏森林防火、林業(yè)生產(chǎn)、病蟲害識(shí)別防治等方面的知識(shí)，在履職盡責(zé)中還存在不能全面了解掌握工作職責(zé)，不能依法高效履行職能等情況，影響巡山護(hù)林工作開展成效。

5.4 基層管理能力薄弱

機(jī)構(gòu)改革后，基層林業(yè)站劃歸鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府管理，沒有專門人員對(duì)生態(tài)護(hù)林員進(jìn)行管理。還存在選聘材料、管護(hù)協(xié)議、巡山記錄等檔案材料管理不規(guī)范，材料缺漏、生態(tài)護(hù)林員管理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)更新不及時(shí)等問題。

6 對(duì)策與建議

6.1 加強(qiáng)隊(duì)伍管理

做好生態(tài)護(hù)林員的“選、管、用”，嚴(yán)格執(zhí)行“縣建、鄉(xiāng)管、村用”的管理制度，嚴(yán)格選聘程序?？h市及時(shí)更新完善生態(tài)護(hù)林員信息系統(tǒng)，對(duì)生態(tài)護(hù)林員實(shí)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)管理。加大易地扶貧搬遷生態(tài)護(hù)林員的考核管理，縣市妥善安排好生態(tài)護(hù)林員的工作，對(duì)跨縣市、跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)集中安置的易地搬遷生態(tài)護(hù)林員，簽訂代管協(xié)議，落實(shí)社區(qū)管理護(hù)林員職責(zé)，就近就地妥善安排參與生態(tài)管護(hù)相關(guān)工作，明確管護(hù)任務(wù)、崗位職責(zé)及考核辦法，確保穩(wěn)崗就業(yè)和履行職責(zé)。

6.2 健全考核機(jī)制

加強(qiáng)對(duì)生態(tài)護(hù)林員考核和動(dòng)態(tài)管理，制定和完善生態(tài)護(hù)林員考核體系和指標(biāo)，建立與考核結(jié)果掛鉤的獎(jiǎng)懲制度，對(duì)生態(tài)護(hù)林員巡山護(hù)林、管護(hù)森林資源質(zhì)量、成效進(jìn)行監(jiān)測(cè)監(jiān)控和績(jī)效評(píng)價(jià)，明確生態(tài)護(hù)林員勞務(wù)費(fèi)可按照不超過10%的比例作為績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)，年終按照考核結(jié)果獎(jiǎng)勤罰懶、獎(jiǎng)優(yōu)懲劣，充分調(diào)動(dòng)生態(tài)護(hù)林員工作積極性。優(yōu)化“四級(jí)”管理制度，打造一支責(zé)任到位、紀(jì)律嚴(yán)明、政令暢通的護(hù)林隊(duì)伍，建立差別化薪酬制度，倡導(dǎo)多勞多得，避免生態(tài)護(hù)林員政策流于形式發(fā)放資金[4]。

6.3 加強(qiáng)能力提升

落實(shí)生態(tài)護(hù)林員崗前培訓(xùn)制度，加大生態(tài)護(hù)林員培訓(xùn)次數(shù)，拓寬培訓(xùn)內(nèi)容，豐富培訓(xùn)形式，提高護(hù)林員愛林護(hù)林、災(zāi)害識(shí)別、應(yīng)急處置、林產(chǎn)業(yè)技能等意識(shí)、知識(shí)和技能，提升履職能力。所有生態(tài)護(hù)林員需進(jìn)行職能職責(zé)及業(yè)務(wù)培訓(xùn)后方可上崗。每年必須對(duì)生態(tài)護(hù)林員開展2次以上的業(yè)務(wù)技術(shù)培訓(xùn)，使其全面熟練掌握巡山護(hù)職責(zé)和林草業(yè)務(wù)技術(shù)，全面提升生態(tài)護(hù)林員的能力水平和業(yè)務(wù)素質(zhì)。

6.4 建立管理制度

深化生態(tài)護(hù)林員“四級(jí)”管理機(jī)制，整合優(yōu)化基層天保所管護(hù)生態(tài)護(hù)林員力量，逐步探索推行“按崗位管理”的模式，確保有專人負(fù)責(zé)生態(tài)護(hù)林員工作。將生態(tài)護(hù)林員考核、勞務(wù)報(bào)酬發(fā)放情況納入信息化建設(shè)，優(yōu)化管理信息系統(tǒng)。鼓勵(lì)生態(tài)護(hù)林員在家門口發(fā)展與林有關(guān)的產(chǎn)業(yè)，持續(xù)穩(wěn)定增加收入，逐漸向興旺發(fā)達(dá)方向邁進(jìn)。