土地出讓收入劃轉(zhuǎn)新規(guī)影響幾何（財(cái)經(jīng)熱點(diǎn)）

馮科

財(cái)政部網(wǎng)站上周末公布的一項(xiàng)通知引起廣泛關(guān)注。這項(xiàng)通知提出，原來(lái)由自然資源部門(mén)負(fù)責(zé)征收的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入、礦產(chǎn)資源專(zhuān)項(xiàng)收入、海域使用金、無(wú)居民海島使用金四項(xiàng)政府非稅收入，將全部劃轉(zhuǎn)給稅務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)征收。該通知也給出了具體的時(shí)間表：2021年7月1日開(kāi)始在河北、內(nèi)蒙古、上海、浙江、安徽、青島和云南省進(jìn)行試點(diǎn)，2022年1月1日起全面實(shí)施征管劃轉(zhuǎn)工作。這是對(duì)2018年《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》和《國(guó)稅地稅征管體制改革方案》里有關(guān)非稅收入征管職責(zé)將劃轉(zhuǎn)到稅務(wù)部門(mén)規(guī)定的落實(shí)。

從這份通知來(lái)看，最受關(guān)注的

土地出讓收入的劃轉(zhuǎn)只涉及征收機(jī)構(gòu)的調(diào)整。原來(lái)土地出讓收入由自然資源部門(mén)進(jìn)行征收，如今改由稅收部門(mén)管理。同時(shí)，征收范圍、對(duì)象、標(biāo)準(zhǔn)、分成、使用等，均與原有政策一致，這就意味著土地出讓收入的歸屬并未發(fā)生改變，也不存在增加用地企業(yè)負(fù)擔(dān)的問(wèn)題。因此，不宜過(guò)度解讀國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入劃轉(zhuǎn)征收部門(mén)的問(wèn)題。

土地出讓收入被納入預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入，相當(dāng)于地方政府稅收收入來(lái)源的增加。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，去年地方政府預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入約是10萬(wàn)億元，并沒(méi)有包括8萬(wàn)多億元的土地出讓收入。如果這筆資金被放入預(yù)算內(nèi)，地方政府預(yù)算內(nèi)收入將有18萬(wàn)億元，這就意味著它們的負(fù)債能力有所增強(qiáng)，對(duì)于地方政府舉債和化解當(dāng)前地方政府的債務(wù)危機(jī)是不無(wú)裨益的。

網(wǎng)上有一種聲音認(rèn)為，這項(xiàng)措施將帶來(lái)地方土地財(cái)政時(shí)代的結(jié)束。這是一種武斷的說(shuō)法。新規(guī)實(shí)施后，土地出讓收入仍然由地方政府支配，只是相應(yīng)稅費(fèi)征收更規(guī)范，有關(guān)國(guó)有土地使用權(quán)出讓的信息更透明。之前有的地方政府賣(mài)了地不上報(bào)或者少上報(bào)，使得地產(chǎn)宏觀(guān)調(diào)控的結(jié)果不太理想。現(xiàn)在國(guó)有土地使用權(quán)出讓信息由稅務(wù)系統(tǒng)統(tǒng)一掌握，中央將對(duì)相關(guān)情況一目了然，地產(chǎn)宏觀(guān)調(diào)控的透明度將有所增加。

當(dāng)然，土地出讓收入原本屬于預(yù)算外收入，地方政府使用起來(lái)受到的限制比較少，以后所有相應(yīng)開(kāi)支都將被納入到稅務(wù)系統(tǒng)。具有這樣的信息透明度后，地方政府對(duì)于使用這筆收入的自由裁量權(quán)將受到約束。這也要求國(guó)有土地使用權(quán)出讓方面的舉措需要更加規(guī)范化，有沒(méi)有超賣(mài)土地，有沒(méi)有按照規(guī)定進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)等都將受到管理。比如有的土地使用者是上市公司，和地方政府關(guān)系好，它們以前或可以遲交或緩交土地出讓金。但在新規(guī)的規(guī)范管理之下，這樣的灰色空間將受到大大壓縮。某種程度上說(shuō)，這可能影響到地方政府搞土地財(cái)政的積極性。

輿論還關(guān)注這項(xiàng)新規(guī)是否會(huì)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生影響，筆者認(rèn)為，目前來(lái)說(shuō)，這項(xiàng)政策對(duì)房?jī)r(jià)沒(méi)有太多影響，不足以引起房?jī)r(jià)的上漲或下跌。新規(guī)是具體專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域的具體變動(dòng)，它不是房地產(chǎn)調(diào)控措施，也沒(méi)有直接涉及老百姓，房地產(chǎn)市場(chǎng)的反應(yīng)應(yīng)該不會(huì)很強(qiáng)烈。

然而，我們不能排除新規(guī)未來(lái)可能會(huì)對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)產(chǎn)生一定影響。土地出讓收入將被完全納入到國(guó)家非稅預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入，如果中央政府未來(lái)想要改革稅制，新規(guī)將為之提供可能性。比如如果中央政府不希望地方政府搞太多土地財(cái)政，就可以考慮一種舉措，即為某個(gè)省市設(shè)定土地出讓收入的一定限額，超出部分都收歸中央。這將遏制地方政府過(guò)于倚重土地出讓收入來(lái)維持地方政府運(yùn)轉(zhuǎn)的沖動(dòng)，為中央政府未來(lái)稅收結(jié)構(gòu)的調(diào)整、房地產(chǎn)的調(diào)控進(jìn)行技術(shù)上的準(zhǔn)備。▲

（作者是北京大學(xué)金融與產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心主任，博士生導(dǎo)師）