“捕訴一體”視野下檢察監督的實踐偏離與理性回歸

朱靜 杜國偉

摘 要：“捕訴一體”辦案模式試行初期面臨著多方質疑，從司法實踐運行情況來看，總體呈現積極正向的改革效果，不僅實現了檢察機關辦案效率的提升，且相當程度上使得實踐中存在的捕后輕判、控辯關系緊張等問題得以改善。同時相關調研數據顯示，改革也帶來了立案監督、偵查監督弱化乃至缺失等問題。對此，檢察監督觀念的改變、監督能力的提升、檢察監督中偵查權的適時啟動、考評體系指標的科學設置及智能監督平臺的建立應成為解決問題的有效舉措。

關鍵詞：捕訴一體 立案監督 偵查監督 考評體系 智能監督

現行法律賦予檢察機關審查逮捕權、公訴權以及法律監督權等權能，隨著司法體制改革的深化，檢察機關的職能發生重大變化。眾所周知，檢察機關的職能大都在辦案中得以實現，現有內設機構設置以類案為部門劃分標準，實現了程序分類向實體分類的轉變，有效促進了檢察辦案的專業化。檢察機關“捕訴一體”辦案模式是最高人民檢察院基于司法實踐并結合案件辦理需要，在權衡利弊后予以綜合考量的選擇結果。有學者研究指出，“捕訴一體”模式在提高效率和“兩法銜接”等方面具有重要作用，符合我國司法實踐的客觀規律并具有合理性。[1]總體觀覽，實踐中“捕訴一體”辦案機制運轉良好，但我們同樣不能忽視其可能或業已誘發的負面效果。筆者基于T市16個基層檢察院實踐調研，發現檢察監督存在一定程度弱化的傾向性問題。如何有效避免實踐中已顯現的“厚此薄彼”現象，需要進行系統性思考研究。

一、“捕訴一體”辦案機制實踐的積極成效

（一）案件辦理效率提升顯著

從T市16個基層檢察院案件審結的全樣本對比分析來看，同“捕訴一體”改革之前相比，各檢察院案件審結率均較大幅度提升，說明“捕訴一體”辦案模式能有效實現司法資源的優化配置。在檢察機關普遍面臨案件數量激增而人員緊缺的現狀下，“捕訴一體”指引下的內設機構改革，使得長期困擾檢察系統辦案效率無法提升的難題得到了實質改善。一是“捕訴一體”實現審查逮捕、審查起訴緊密銜接，可以減少辦案主體閱卷、訊問、反復核證、制作文書等重復性勞動而縮短個案的辦理時間。二是改革之后檢察院退回補充偵查率也有不同程度的降低，逮捕、起訴的流程更加順暢，為檢察機關辦理其他案件贏得了時間。從T市隨機抽取的7個基層檢察院的數據來看，“捕訴一體”運行后退回補充偵查率最低的下降30%，最高的下降達80%。究其原因，審查批捕、審查起訴均由同一檢察官或檢察官辦案組負責，為防止程序倒流，審查批捕時便會對偵查方向和證據補查給出科學有效的指導意見，實質上形成了檢察機關的批準逮捕權對偵查機關的全程制約，一定程度上提升了偵查機關規范偵查的行動自覺。

（二）“捕后輕判”問題相對扭轉

從抽取樣本來看，T市“捕后輕判”問題有了相當程度的好轉。被抽到的7個基層檢察院中，除了兩個院捕后輕判率同比降低不足10%，其他5個院的捕后輕判率至少同比降低40%?！安对V一體”辦案機制內在要求檢察官對整個案件全程負責，為實現審判結果與公訴目標接近或一致，檢察官自然會努力做到審查批捕階段盡量精準預判，在審查批捕時對案件性質作出較為準確的甄判，對在審判階段可能影響量刑的情節進行較全面的考量。同時，“司法責任制”改革目標下，檢察官代表國家出庭公訴，意味著一旦發生錯案，就要對其終身追責?！安对V一體”辦案機制便于明確責任、追究責任，以責任倒逼辦案，也便于檢察官通過具體個案的辦理實現類案分析研判，形成源于實踐的類案思維，從而克服案件辦理的主觀任意。

（三）控辯雙方“緊張關系”得以緩解

公訴案件中控辯雙方呈現“交涉主導型”的審前樣態，即辯方通過有效的信息溝通以說服檢察機關接受并作出有利于己方的決定。[2]調研發現，“捕訴一體”運行以來，律師與檢察官之間對案件的交流時間點普遍提前，檢察官態度由被動聽取向積極獲取轉變，在審前階段雙方互動交流更加充分，內容更為全面，兩者間的“緊張關系”得以緩解。此種積極正向的司法效果直接或間接地源于“捕訴一體”的改革“紅利”，改革之后的考核壓力，促使檢察官積極調整辦案心態，錯案終身追責的辦案壓力驅動其更為客觀、全面地審查案件。同時，為有效解決“構罪即捕”的過度羈押問題，檢察機關強調“少捕慎訴”，無疑為檢察官采納律師提出的不逮捕意見提供了理念保障。為了達到實質的辯護效果，辯護律師力圖在初查階段、審查批捕以及審查起訴這些審前環節，提出有理、有據、有節的辯護意見。[3]檢察官及時聽取辯護意見，能幫助其準確全面吃透案情，實現案件性質認定重大偏差的及時矯正。

二、“捕訴一體”下檢察監督的弱化甚至缺位

（一）檢察偵查權“隱而不發”致立案監督硬度不足

2018年刑事訴訟法修訂時限縮了檢察機關的機動偵查權，將國家機關工作人員利用職權實施的其他重大犯罪案件限定為僅由公安機關管轄的上述重大犯罪案件。實踐中檢察院行使機動偵查權主要情形包括：一是公安機關對于國家機關工作人員利用職權實施的其他重大犯罪案件有案不立、有罪不究，以罰代刑、降格處理，經檢察院通知立案仍未依法追究的;二是公安機關、檢察院對于國家機關工作人員的行為是否構成犯罪認識不一，而檢察院認為應當依法追究刑事責任的;三是對案件管轄發生爭議，而有管轄權的公安機關拒不偵查或者長期拖延不予立案偵查的;四是因案件具有某種特殊情況，從維護司法公信力出發，由檢察院立案偵查更為適宜的。

從T市16個基層檢察院2019年的案件辦理情況來看，大多數檢察院自行偵辦上述四類案件數均為個位數，甚至有檢察院數據為零。從統計來看，檢察機關此項立案監督幾乎處于缺位的狀態。同時，筆者針對2018、2019年T市16個基層檢察院就公安機關負責偵辦的普通刑事案件，糾正“不應當立案而立案”“應當立案而不立案”以及“同案漏捕”的案件數量進行分析，發現案件總量同比下降30%。一定程度上，“捕訴一體”后案件辦理效率提升的同時也使得辦案節奏加快，易致檢察對偵查監督的疏忽。在新形勢、快節奏、全流程的辦案模式下，要做到控訴適當又要做到監督到位，檢察隊伍的整體業務素質在內設機構改革完成之后亟待提升。

（二）案件起訴質量與偵查監督間的失衡顯現

筆者從T市16個基層檢察院抽取的7個檢察院中，2019年相比2018年，各院批捕率均不同程度升高，幅度在9%-20%間。從“批捕不訴”的數據來看，7個基層檢察院在“捕訴一體”改革后不起訴人數和比例都呈上升態勢，相對不起訴比例同比上升分別為：737%、189%、475%、194%、131%、235%和98%;反觀捕后不起訴比例，卻大幅度下降，其中有3個檢察院比例同比分別下降31%、28%及35%，其他4個檢察院捕后不起訴的人數均為個位數。2019年7個檢察院捕后無罪和撤訴案件總和最多的也僅為9例，且有檢察院案件數量為零。

以上數據可以看出：批捕率的不降反升、不訴案件大幅減少、捕后判無罪或主動撤訴的案件數量持續走低，呈現的批捕率的不當上升與捕后不訴、捕后被判無罪以及主動撤訴的案件數量減少之間內含著這樣一種邏輯關系，即偵查監督職能因批捕和起訴工作的重壓有所削弱。[4]其原因可歸納如下：（1）重起訴輕監督的固有觀念影響。實踐中一直以來不同程度地將審查逮捕和審查起訴當成“主業”，將依靠逮捕、起訴及出庭支持公訴而獲得信息來源的訴訟監督視為“副業”，這種觀念在“捕訴一體”改革之后，因個案辦理的高要求有不斷加劇的趨勢;（2）疲于應對起訴而無暇顧及監督的實踐之困。“捕訴一體”改革后檢察官平均辦案量可能有所下降，但因審查批捕、審查起訴職能集一身而致其實際工作量大幅增加。為確保“捕得準、訴得出、判得下”，須盡量做到精準逮捕、精準起訴，有限的辦案時間被進一步壓縮，致使檢察官投入到監督工作上的時間減少，監督質量自然會下降;（3）偵查職能的劃轉致檢察監督的權能削弱。新一輪司法體制改革后，檢察機關自偵權的范圍縮減，其對公安機關的監督威懾自然降低。如果檢察建議對公安機關難以起到實質的監督效果，會直接影響檢察官履行檢察監督的積極性，進而無奈地疏于對可能違法的偵查程序、手段及時審查和糾正。

三、“捕訴一體”辦案機制下檢察監督功能回歸路徑

（一）檢察監督理念、能力及偵查權的系統性升級

“捕訴一體”后，檢察官集審查逮捕和審查起訴職能于一身，追訴權在案件審查起訴中具有很強的主導性，在這種時空維度里，檢察機關必須保持自我克制，尤其要防止只講“配合”不講“制約”。[5]

1.轉變理念將監督職能作為主責主業。新形勢下檢察監督要真正發揮其應有價值，檢察人員的意識觀念必須轉變，將公訴職能和檢察監督職能置于同等重要的位置。

2.以專業化、精細化提升監督能力。隨著內設機構改革完成，檢察機關各部門要根據案件的難度和類別進行科學分案，做到讓專業的人做專業的事，須以更加專業和精細化來適應案件辦理;整體把握案件辦理的節奏、確保案件質量的同時，使得檢察人員能夠有充足的時間有效開展偵查監督工作。

3.適時啟動偵查程序樹立監督權威。刑事訴訟法賦予檢察機關對司法工作人員相關職務犯罪的立案偵查權，以及針對公安機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪案件的機動偵查權。檢察機關在立案監督過程中如果發現，對于法律規定的情形，通知公安機關糾正而不予糾正或解釋不合理時，省級以上檢察機關應果斷決定將案件交由檢察院立案偵查。同時，在案件審查起訴過程中，發現案件偵查中有關人員存在非法搜查、刑訊逼供等違法行為可能涉嫌犯罪的，檢察院應立即立案偵查。檢察機關在法律監督的過程中，依法積極行使自偵權和機動偵查權，既是依法履職、打擊犯罪的應有之義，也為檢察機關落實監督職權樹立法律威嚴。

（二）檢察辦案考評體系指標的科學性設置

“捕訴一體”改革之后，為了有效激勵檢察官在辦案的同時切實履行法律賦予的檢察監督職責，最大限度地激發其履行立案、偵查監督的積極性，有必要對過往的刑事檢察工作考評體系進行重新規劃、設定，使其更為科學、合理。

1.重視捕后輕判的考評，弱化捕后不訴的負面評價。如前所述，盡管批準逮捕后移送起訴被輕判的案件數量和比例出現一定程度的降低，但長期以來“構罪即捕”觀念仍然存在，通過加強對捕后輕判的評查，可以倒逼檢察人員更為審慎地審查批捕，提升無逮捕必要不捕的適用范圍。同時，又要做到對捕后不訴的客觀評價。逮捕和起訴的標準存在差異，捕后不訴應屬正常現象，特別是捕后出現證據變化或者犯罪嫌疑人態度轉變，從而達到不起訴的證據標準或者符合認罪認罰從寬制度適用的條件，對此完全可以作出存疑不起訴或者相對不起訴的決定。

2.對于捕后被判無罪或者撤訴處理的案件，除非足以證實確屬檢察官故意、重大過失所致，否則不應將其列為錯案。檢察機關發現案件不符合定罪量刑條件，自己原作出的起訴決定不當并予以撤回，既體現了實事求是的精神和主動糾錯的勇氣，也體現了審判程序的價值。[6]實踐中有些案件的罪與非罪，在法院作出最終的判決之后，法律共同體內部仍爭辯不下亦屢見不鮮，要求檢察官在審查批捕和審查起訴時對所有案件均精準預判，未免強人所難。與此同時，承認檢察官在案件辦理過程中，存在捕后撤訴或者判決無罪的客觀合理性，更能夠促使檢察官在審查起訴時保持客觀中立之立場，否則可能為確保捕案必訴而僅關注證據的確實、充分，而不顧證據合法與否，導致偵查監督的“真空”。

3.監督質效有必要列為檢察官考評的重要項目，建立有效的檢察監督激勵機制。檢察監督對于可能引發的錯案予以糾正而實現人權保障相比于訴訟職能的高效發揮而懲罰犯罪的社會價值更優。對于那些在檢察監督工作中取得突出成績的檢察官應予以獎勵、表彰，對典型的檢察監督案件進行宣傳，有利于促進檢察人員對檢察監督工作重視的回歸，同時也有助于激發其積極主動地提升辦案能力、監督能力。

（三）借助智能監督平臺實現檢察監督的全流程動態化

傳統型事后審查監督方式無法對偵查過程進行全面、及時、動態的監督，難以滿足有效監督的價值要求。“捕訴一體”改革之后，檢察官工作量的大幅增加使其辦案時間碎片化，再加上全國不同地區具體情況存有差異、外部因素限制，檢察機關提前介入偵查有時難以有效展開，致偵查監督質量有不同程度的下降?？萍紩r代的智能化監督方式可以作為推進精細化監管、形成全面動態監督格局的一個突破口，有效破解新形勢下批準逮捕標準提高帶來的偵查監督問題。[7]

1.智能監督系統的應用和推廣具有實踐的可操作性，能夠彌補檢察監督工作中的疏漏。智能監督系統利用自動獲取、處理數據的優勢，可以有效識別、提取有關偵查時限違規、偵查行為可能涉嫌違法等關鍵信息，及時生成便于檢察人員分析的直觀數據，有效提升檢察系統的監督能力和監督效率。

2.智能監督平臺的建立，可以有效發揮“捕訴一體”的程序整合優勢、打破傳統限制因素的壁壘。“捕訴一體”改革之后，實際上檢察與偵查在案件辦理的全過程中聯系更為緊密，“捕訴一體”辦案模式克服了改革前程序銜接的溝通障礙。我們可以通過在智能監督平臺建立互聯、互通的辦案系統，開通檢察與偵查的互通賬號，偵查機關即時上傳立案登記信息、文書資料、證據材料，在平臺上實現偵檢信息共享。此舉不僅有利于檢察對于偵查活動的適時介入，而且減少了案件移送和信息對接環節，節省的時間可以讓檢察人員有充足的精力投入到檢察監督之中，有效解決檢察監督弱化問題。

3.智能檢察監督平臺的建立，能夠很大程度上破除因地域限制等傳統因素所引發的監督不到位問題。中國地緣遼闊，很多地方基層偵查部門地處偏遠，檢察監督不能及時到位，信息時代的智能監督系統能夠給予有效的回應。

注釋：

[1]參見洪浩：《我國“捕訴合一”模式的正當性及其限度》，《中國刑事法雜志》2018年第4期。

[2]參見李奮飛：《論控辯關系的三種樣態》，《中外法學》2018年第3期。

[3]參見陳瑞華：《走出“大專辯論會”式的辯護格局》，《中國律師》2018年第3期。

[4]參見張建偉：《“捕訴合一”：職能整合之功能分析》，《人民檢察》2018年第14期。

[5]同前注[2]。

[6]參見朱孝清：《試論刑事撤訴》，《人民檢察》2013年第18期。

[7]參見匡旭東：《“捕訴合一”視域下偵查監督的路徑偏差與改革回歸》，《四川警察學院學報》2020年第1期。