刑事檢察領域社會治理中的問題與對策

潘亞鵬 馮海娟

摘 要：通過刑事檢察促進社會治理是檢察機關的重要職能。社會治理貫穿于刑事檢察的全領域和全過程，當前對刑事檢察工作推動社會治理還存在理念上的偏差，推進社會治理實踐中也存在缺乏統籌、不善于推進協同治理、專業性不足等問題。建議通過創新辦案機制、類案專項推動等機制構建，探索出完善刑事檢察領域社會治理工作的新路徑。

關鍵詞：刑事檢察 法律監督 社會治理

刑事犯罪背后是深刻的社會治理問題。開展刑事檢察領域的社會治理工作，是檢察機關在雙重改革疊加語境下，回應社會需求，順應經濟社會變遷，推動社會善治，主動融入社會治理大格局的新路徑。

一、刑事檢察領域社會治理的理論闡釋

（一）刑事檢察和社會治理的關系

1.追訴犯罪是開展社會治理的主要方式。首先，追訴犯罪具有行為規制的作用。刑法具有行為規制的機能，即對犯罪行為的規范評價得以明確的機能。[1]通過追訴犯罪行為，可以使社會公眾認識到某一行為是可以實施或應當避免的，或者是可能受到刑法懲罰的。其次，追訴犯罪保護社會公共利益。犯罪受到國家追訴的原因，不僅是因為犯罪侵犯了被害人個人的權利，更是因為犯罪侵犯了公共秩序和社會公共利益。刑事檢察是檢察機關維護公共利益的最重要承擔者，代表國家對犯罪行為進行追訴。[2]

2.法律監督是參與社會治理的獨特手段。法律監督是檢察機關的基本履職方式，是一種特殊的社會治理方式，“社會對檢察機關最迫切的需求實際上是借助法律監督力量來實現依法管理，檢察機關參與社會治理創新的最有效途徑也是法律監督，優勢也在于法律監督，這是檢察機關推進社會治理創新的根本之所在，也是特色之所在”[3]。刑事檢察領域法律監督的治理范圍十分廣泛，貫穿于刑事司法的全領域和全過程，并延展到民事、行政和公益訴訟檢察監督領域及其他相關社會治理領域，體現出檢察機關參與社會治理的獨特屬性和優越條件。

3.延伸預防職能是社會治理的重要推手。追訴犯罪和法律監督是社會治理的直接參與方式，但單純利用刑法的規范和裁判功能，不尋找導致違法犯罪行為發生的根源，無法從根本上解決犯罪問題，社會治理的效果也大打折扣。社會管理漏洞和制度缺陷的存在也是促使犯罪行為發生的重要因素，一味脫離社會基礎忽視社會需求，無法形成刑事檢察社會治理的整體合力。因此，檢察機關把辦案作為載體，充分發揮辦案過程對一般社會管理的檢驗與評價功能，來發現社會管理中存在的問題，提出有針對性的意見建議反饋給社會管理領域，加強針對刑事犯罪的源頭防控，最大限度地預防和減少犯罪，是推進社會善治的重要推手。

（二） 刑事檢察領域社會治理發揮的作用

1.踐行檢察機關的雙重責任。檢察機關作為國家法律監督機關，在推進國家治理體系和治理能力現代化中肩負重要政治責任和法律責任。[4]政治責任層面，刑事檢察領域的社會治理工作始終圍繞黨和國家工作大局，堅決打擊違法犯罪活動，防范違法犯罪風險，維護國家安全，維護經濟建設秩序，維護國家利益和社會公共利益，增加群眾安全感。法律責任層面，刑事檢察領域的社會治理加強對刑事偵查、審判、執行環節的法律監督，保證法律的正確實施，維護司法和執法的公平正義。

2.充分發揮預防風險的功能。“刑法應該積極防控風險社會的風險，不能坐等相關行為已經造成了客觀危害才事后介入，進而延誤提前介入的時機和預防的積極性?！盵5]刑事檢察社會治理兼具預防犯罪風險和一般社會風險的功能。首先是預防犯罪風險。打擊犯罪、懲罰犯罪，能夠加強社會公眾遵法守法護法的宣傳引導，提升社會公眾的法治意識和規則意識，最終實現預防犯罪的功能。其次是預防其他社會風險。經濟生活中，個體和單位還面臨著各種各樣的社會風險，包括民事、行政法律風險，也包含社會管理秩序方面的風險，只是由于各種因素的耦合，有些風險直接演變成犯罪風險，但大部分的社會風險仍隱藏在正常的社會經濟生活之中。刑事檢察領域的社會治理，揭示出隱藏較深的社會風險，并主動向社會個人和單位進行傳遞，起到預防其他社會風險的作用。

3.有效促進社會矛盾化解。刑事犯罪的產生過程中，充斥著各種各樣的矛盾。從犯罪產生的原因來看，無論是什么類型的犯罪，在本質上都是抗制規則的行為，反映的是被追訴人和社會的矛盾。[6]通過開展刑事檢察領域的社會治理，注重發現矛盾、探究和化解矛盾根源，并采取少捕慎訴的理念，有效化解人和社會之間的矛盾。

二、刑事檢察領域社會治理中存在的問題

（一）理念上的偏差

1.錯誤認為社會治理不是刑事檢察的本職工作。一些人員還存在著檢察與社會治理“無關論”的錯誤觀念，認為社會治理只是檢察工作之外錦上添花的功夫，以促進治理為價值導向的檢察工作理念還沒有真正樹立起來。究其原因，一是對刑事檢察的職能定位理解不到位。部分檢察人員狹隘地將司法辦案、釋法說理、以案說法、檢察建議理解為刑事檢察的本職工作，忽視了上述“本職工作”實乃參與社會治理的途徑。二是擔憂社會治理會影響刑事司法的中立性。部分檢察人員認為司法工作只有和社會保持適度隔離，才能確保司法活動的客觀中立。實際上，“新時期的司法，既要嚴格恪守司法的裁判職能，又必須積極有為，衍生司法的社會職能，能動地開展司法活動”。[7]

2.片面認為社會治理僅是辦案的后半篇文章。有些人雖認識到了參與和推進社會治理是刑事檢察工作的重要任務，但片面認為社會治理在辦案之外，社會治理僅是司法辦案的后半篇文章。產生上述理念偏差的關鍵在于，沒有理清司法辦案和社會治理二者的關系。其一，司法辦案本質上就是社會治理，如前文所述，通過司法辦案正確適用法律，懲治嚴重犯罪，寬緩處理罪輕案件，維護程序正義，保障公民權益，就是檢察機關最重要的社會治理手段。其二，后半篇文章仍依托司法辦案。后半篇文章并不是跟司法辦案沒有關系，而是司法辦案的延伸，后半篇文章要解決的問題均發現于辦案。例如刑事檢察當中的訴源治理工作，需要依據大量的司法辦案，才能從中發現案件特征，系統性歸納總則，分析案件發生的原因，科學地提出對應的治理措施。

3.片面認為社會治理就是開展法律監督。有些人認為法律監督是最重要的檢察工作，刑事檢察領域參與社會治理只能依靠法律監督。存在這些觀念的人員習慣性將監督理解為糾正錯誤，他們往往能夠敏銳地發現應當追訴的對象，或在辦案過程找出偵查機關程序的違法或瑕疵進而開展監督糾正錯誤，但是鮮有針對偵查機關的訴訟結構、偵查方式、偵查質量、偵查效果等方面提出改善意見的情況。上述理念偏差，究其本質是囿于對法律監督推進社會治理的理解，還停留在發現問題的層面，并未領悟監督的目的在于促進被監督部門依照法律規定履職，同時與被監督部門一起解決問題，共同促進法治事業。另外，也忽略了檢察機關的法律監督并非高人一等，檢察機關的法律監督應追求雙贏、多贏、共贏的理念。[8]

（二）實踐中的問題

1.以個案為基礎者多以類案為基礎者少。刑事檢察領域社會治理工作以個案為基礎多以類案為基礎少，基本仍停留在對個案的總結分析。個案為出發點的社會治理僅能堵塞一個漏洞，解決一個問題，距離“辦理一案、治理一片、造福一方”社會效果較遠。以某基層檢察院制發檢察建議書的實踐情況為例，2018年1月至2020年6月，該院共計發送檢察建議書20份，其中以類案為基礎制發3份，占比僅為15%，分別是針對圖書館侵犯公民信息類案件、教育機構性侵未成年類案件、偵查機關怠于偵查類案件，其余17份檢察建議均僅針對具體個案制發。

2.治理工作缺乏內部統籌推進。司法辦案責任制下，客觀上帶來司法辦案的統籌力度需要加強、刑事檢察領域社會治理工作難以統籌等問題，某種程度上使得社會治理工作最終呈現出零敲碎打的現狀。有些地方就同一個問題，不同檢察官、不同環節、反復制發檢察建議的情況時有發生。另外因辦案經驗、能力不同，檢察官社會治理意識和能力也參差不齊，如果缺乏統籌，往往會忽略大量有價值的社會治理問題線索，即便發現一些問題，也需要強化統籌推進相關社會治理，以形成合力。

3.協同治理的意識和能力不足。檢察機關只是社會治理的重要主體之一，而社會治理需要各種社會主體和社會力量共同推進，因此檢察機關參與社會治理必須要協調配合各種資源，統籌推進。而協同治理的意識和能力不強也是目前刑事檢察促進社會治理的一塊短板。比如，一些地方的社會治理僅停留在提出社會治理檢察建議的層面，檢察建議發送后收到回復即可;一些地方開展生態修復等社會治理工作，本可與環保部門或者相關民間專業協會協同推進，卻僅依靠自身力量;另外還有一些地方在推進社會治理過程中遇到阻力時束手無策，不善于協調運用黨委、人大、紀檢監察等力量推進工作。

4.參與社會治理的專業性不足。刑事檢察人員具有豐富的刑事法律知識儲備，但行政管理、社會保障、環境資源等方面具備的專業知識有限，更新速度滯后，不能對社會治理相關問題進行透徹分析，缺少對發案原因的深層次剖析，揭露出的社會治理問題浮于表面，案件背后所凸顯的重點問題、重要特征挖潛深度不夠。同時，專業性不足也表現在社會治理的套路化現象嚴重，提出的社會治理建議流于形式，蜻蜓點水，最常見的治理建議往往是“加強企業內部管理”“強化員工監督問責”等等。

三、完善刑事檢察領域社會治理的路徑

（一）開拓思路，創新辦案機制推進社會治理

通過辦案機制的運用將社會治理的理念滲透到辦案過程中，以此實現社會治理與司法辦案相融合的狀態。比如一些地方創新認罪認罰從寬案件督促“退贓退賠”工作，在審查逮捕階段，要求辦案人員主動向犯罪嫌疑人釋明退贓退賠可酌情從輕，以此調動犯罪嫌疑人退贓退賠的積極性，針對有賠償意愿但雙方對金額未達成和解的情況，適時啟動“預付賠償保證金制度”。審查起訴階段，要求辦案人員主動向犯罪嫌疑人說明退贓退賠可以享受的刑期優惠幅度，激勵認罪認罰的犯罪嫌疑人盡可能退贓退賠。通過退贓退賠辦案機制的推行，刑事和解的比例大幅提高，被害人的損失在最大限度范圍內得到了彌補，破裂的社會關系被徹底修復或者得到修補。良好的社會治理效果也再次反哺到刑事辦案，逮捕階段的羈押率降低，審查起訴階段的寬緩化處理越來越普遍，司法消耗降低，司法效率得到改善。

（二）實行類案推動的治理模式

類案更能深刻、集中和客觀地反映社會治理的特點，采用類案推動的治理模式，能夠系統發現社會管理中的普遍性、傾向性、苗頭性問題，更加深入全面地分析出案件背后暴露的社會治理問題，提出治理對策，延伸社會治理的效果較為顯著。如紹興市越城區人民檢察院開展的“公共企事業單位信息安全風險防范”專項社會治理工作，向涉案的圖書館、水務集團、電信公司等制發類案社會治理檢察建議，提出完善數據庫防御系統、加強信息內部監管等建議。此外，該院還收集匯編了2016年以來該院辦理的幾十起發生在各類公共企事業單位內部的侵犯公民個人信息、涉及網絡信息安全的典型案件，向該院所在區的公共企事業單位贈閱，起到了良好的治理效果。

（三）健全社會治理線索統籌制度

為避免碎片化線索難以發現、社會治理線索流失等問題，需要建立健全刑事檢察內部統籌機制，發揮社會治理合力，統籌對相關線索和問題的分析研判，加強對社會治理工作的可行性分析研究。以基層人民檢察院為例，可采取如下做法。其一，部門主任集中管理線索。檢察官和檢察官助理在辦案中發現相關社會治理線索后，統一向部門主任進行報備，由部門主任對線索進行集約化管理并進行初步篩選分類。其二，檢察官集中研判。社會治理線索積累到一定階段后，根據檢察官個人辦案特長和業務能力，以項目承包的形式，將一類社會治理線索分配給特定員額檢察官，負責對線索進一步集中研判和推進治理。其三，社會治理專題檢察官聯席會議。充分發揮檢察官集體思考和智慧，對提交專題聯席會議討論的案件線索進行集中分析研判，發掘其中存在的社會治理問題。如紹興市越城區人民檢察院通過召開專題聯席會議，從一起黃酒企業銷售人員監守自盜公司100多萬銷售款的個案中，發掘出近年來涉及黃酒企業詐騙、盜竊、職務侵占、假冒注冊商標等案件高發的社會治理問題，并由此開展了“涉黃酒企業犯罪風險防范”專項社會治理項目，有針對性地開展了保護非公企業的工作。其四，部門間配合協作。為了擴大社會治理的效果，刑事檢察部門還需要和民事、行政、公益訴訟檢察部門及負責檢察宣傳的部門共同推進刑事檢察社會治理工作，以提升社會治理效果。

（四）爭取社會力量支持

刑事檢察社會治理工作，須本著共治理念，注重尋求專業支持，力求實現項目精準治理。因此，檢察機關需要爭取其他機關、企事業單位和社會團體等社會力量，實現檢察工作與社會力量的協同推進。以紹興市越城區人民檢察院所做嘗試為例，該院針對非法捕撈案件高發的情況，開展了“非法捕撈水產品犯罪案件訴源治理和生態修復”專項社會治理，主動對接漁政執法部門，借助漁政部門的專業優勢，共同開展督促被不起訴人發放禁止非法捕撈宣傳單、增殖放流進行生態修復補償等社會治理工作。又例如，該院在開展“涉物業犯罪專項社會治理”時，積極和市物業協會取得聯系，通過物業協會平臺，開展了一系列加強物業服務公司內部法律風險防范的治理工作。這種利用社會資源協同推進社會治理、借助社會力量的專業優勢和專業平臺的做法，既可以破解社會治理工作的專業性不足的困境，又可以促成共建、共治、共享的健康社會治理格局。

注釋：

[1] 參見張明楷：《刑法學》，法律出版社2016年版，第21頁。

[2] 參見苗生明：《以刑事檢察為視角看“四大檢察”的協同發展》，《人民檢察》2019年第20期。

[3] 曹國華、陶撥進：《社會管理視角下檢察職能定位之思考》，《人民檢察》2011年第21期。

[4] 參見邱學強：《以高度的政治自覺和檢察擔當為推進國家治理體系和治理能力現代化貢獻力量》，新華網http：//www.xinhuanet.com/politics/2019-11/17/.c_11252

41731.htm，最后訪問日期：2021年1月30日。

[5] 高銘暄、孫道萃：《預防性刑法觀及其教義學思考》，《中國法學》2018年第1期。

[6] 馮軍、孫學軍：《通過刑事司法的社會治理》，人民出版社2016年版，第17頁。

[7] 賈宇：《社會管理創新與司法能動》，《當代法學》2010年第6期。

[8] 參見王敏遠：《檢察建議工作面臨的新情況與新思路》，《人民檢察》2018年第16期。