派駐基層檢察室對(duì)公安派出所執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督問題研究

摘要：公安派出所處于整個(gè)公安組織體系的最基層、最前沿，肩負(fù)打擊、管理、防范、服務(wù)等諸多職責(zé)。檢察機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)公安派出所執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督，對(duì)于促進(jìn)公安派出所提高執(zhí)法水平，公正廉潔執(zhí)法，提升執(zhí)法形象，化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)安定和諧，具有重要意義。本文以菏澤市東明縣5個(gè)派駐檢察室監(jiān)督實(shí)踐為視角，參考其他縣區(qū)院的相關(guān)做法，對(duì)派駐基層檢察室履行法律監(jiān)督中存在的問題進(jìn)行系統(tǒng)分析，并對(duì)派駐基層檢察室開展對(duì)公安派出所執(zhí)法監(jiān)督的實(shí)踐意義、應(yīng)當(dāng)厘清的問題、對(duì)策建議等進(jìn)行深入探討。

關(guān)鍵詞：公安派出所；檢察室；法律監(jiān)督

“國(guó)家安危系于一半”是周恩來總理對(duì)公安工作的高度評(píng)價(jià)。而公安派出所處于整個(gè)公安組織體系的最基層、最前沿，肩負(fù)打擊、管理、防范、服務(wù)等諸多職責(zé)。特別是在當(dāng)前公安偵查重心不斷下移情況下，相當(dāng)數(shù)量的刑事案件由公安派出所偵查辦理，在刑事偵查體系中的地位越來越重要，其工作的好壞尤其是刑事執(zhí)法水平的高低，直接影響著群眾對(duì)黨和政府的評(píng)價(jià)。最高人民檢察院在《關(guān)于深化檢察改革的意見（2013-2017年工作規(guī)劃）（2015年修訂版）》中，對(duì)加強(qiáng)公安派出所刑事偵查活動(dòng)監(jiān)督提出了明確要求。然而，由于監(jiān)督力量不足、監(jiān)督理念陳舊、監(jiān)督范圍狹窄、監(jiān)督缺乏實(shí)效等問題的制約，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安派出所的監(jiān)督職能尚未充分、有效發(fā)揮，并引發(fā)“檢察機(jī)關(guān)與公安派出所往往配合有余，監(jiān)督制約不足”的質(zhì)疑[1]。而派駐檢察室的建設(shè)發(fā)展，為深化對(duì)派出所的執(zhí)法監(jiān)督提供了新的機(jī)遇和條件。

一、對(duì)公安派出所法律監(jiān)督的實(shí)踐探索及問題分析

本文以東明縣檢察院5個(gè)派駐檢察室對(duì)轄區(qū)內(nèi)公安派出所執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督實(shí)踐為分析對(duì)象。

案例一：徐某涉嫌強(qiáng)制猥褻婦女一案。東明縣公安局CC派出所以無犯罪事實(shí)發(fā)生不予立案。2014年8月，派駐檢察室發(fā)現(xiàn)此案可能涉嫌犯罪，遂將線索移送至本院偵查監(jiān)督部門并協(xié)助進(jìn)行調(diào)查。調(diào)查后認(rèn)為有證據(jù)證明有犯罪事實(shí)發(fā)生，要求東明縣公安局說明不立案理由，經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)其不立案理由不能成立，遂向東明縣公安局下達(dá)立案通知予以糾正。

案例二：宋某某涉嫌尋釁滋事一案。2015年2月，東明縣公安局MT派出所對(duì)宋某某酒后去靳某家辱罵并損壞物品立案?jìng)刹椤Ｅ神v檢察室將線索移送至偵查監(jiān)督部門，經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)系事出有因，未造成他人輕微傷以上后果，且任意損毀物品價(jià)值達(dá)不到2000元的尋釁滋事罪追訴標(biāo)準(zhǔn)，不符合尋釁滋事罪的立案條件，屬不應(yīng)當(dāng)立案而予以刑事立案，遂對(duì)此予以糾正。

2012年下半年以來，根據(jù)高檢、省、市院部署，東明縣檢察院分別在菜園集鎮(zhèn)、東明集鎮(zhèn)、劉樓鎮(zhèn)、陸圈鎮(zhèn)、三春集鎮(zhèn)設(shè)立了5處派駐檢察室，覆蓋了全縣所有的公安派出所。2013年-2015年，5處派駐檢察室在對(duì)轄區(qū)內(nèi)基層公安派出所開展法律監(jiān)督中，發(fā)現(xiàn)立案監(jiān)督線索15件，協(xié)助偵查監(jiān)督部門要求公安說明不立案理由6件，監(jiān)督公安機(jī)關(guān)立案6件，監(jiān)督公安機(jī)關(guān)撤案8件，提前介入偵查22件。此外，還對(duì)公安派出所在執(zhí)法活動(dòng)中存在的諸如詢問未成年被害人、證人未通知法定代理人到場(chǎng)、采取指定居所監(jiān)視居住強(qiáng)制措施不當(dāng)?shù)葐栴}進(jìn)行糾正，提出糾正偵查活動(dòng)違法23件。

（一）采取的主要做法

1、建立聯(lián)通互助工作格局。先后制定《東明縣人民檢察院派駐基層檢察室與轄區(qū)基層司法組織定期通報(bào)制度》等制度規(guī)范56項(xiàng)，對(duì)派駐基層檢察室開展法律監(jiān)督進(jìn)行規(guī)范、管理和指導(dǎo)。充分發(fā)揮自己扎根鄉(xiāng)鎮(zhèn)、面向群眾、信息靈敏的優(yōu)勢(shì)，及時(shí)掌握了解相關(guān)信息。根據(jù)與公安機(jī)關(guān)簽訂的相關(guān)信息共享文件，認(rèn)真查閱刑事案件信息情況，配合偵查監(jiān)督部門定期或不定期對(duì)公安派出所執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行巡查。

2、建立方便群眾訴求的監(jiān)督模式。充分發(fā)揮派駐檢察室配備電腦、高清攝像頭等高科技設(shè)備，以及鋪設(shè)有檢察專線網(wǎng)絡(luò)等信息化建設(shè)程度高優(yōu)勢(shì)，著力構(gòu)建便捷高效監(jiān)督信息網(wǎng)絡(luò)體系。通過開展由派駐檢察室、辦案派出所共同參與的聯(lián)合接訪、社會(huì)危險(xiǎn)性調(diào)查等，將檢察室打造成監(jiān)督派出所的“千里眼”“順風(fēng)耳”，不斷擴(kuò)大案件監(jiān)督線索來源。

3、建立健全有效監(jiān)督的制度規(guī)范。一是定期巡查制度。定期到派出所查閱刑事受理、立案、破案、撤案等登記情況。二是建立“室與所”、“科與室”“院與局”三項(xiàng)信息通報(bào)制度，定期相互通報(bào)刑事案件受理、立案、破案、撤案、變更強(qiáng)制措施和兩項(xiàng)監(jiān)督、審查逮捕等情況。三是偵查監(jiān)督約談制度。對(duì)收集到的需要向偵查人員當(dāng)面核實(shí)的事由線索，由派駐檢察室及時(shí)聯(lián)系約談偵查人員。四是案件跟蹤監(jiān)督制度。重點(diǎn)針對(duì)公安機(jī)關(guān)接到報(bào)案后未立案，及立案后未報(bào)捕或移訴等案件，由派駐檢察室建立專門跟蹤臺(tái)賬。

（二）存在的主要問題

1、理念滯后問題。長(zhǎng)期以來，在司法實(shí)踐中監(jiān)督理念陳舊的弊病始終未能得以根除。比如人權(quán)保障理念。少數(shù)人員認(rèn)為只要嫌疑人有罪，偵查過程中存在些違法現(xiàn)象無關(guān)緊要，從而不進(jìn)行監(jiān)督甚至視而不見，人權(quán)保障理念得不到很好的落實(shí)。再如重實(shí)體輕程序的觀念。實(shí)踐中，司法機(jī)關(guān)更比較側(cè)重于打擊犯罪，保證社會(huì)安全的價(jià)值，從而忽略了犯罪嫌疑人權(quán)益的保障。檢察機(jī)關(guān)對(duì)于公安機(jī)關(guān)移送案件中的實(shí)體錯(cuò)漏情形能夠及時(shí)監(jiān)督，而對(duì)于違反法定程序等情形則未引起足夠重視，[2]導(dǎo)致對(duì)于偵查過程中存在問題監(jiān)督并不到位。再如配合與監(jiān)督。從司法實(shí)踐來看，公檢法三家是配合有余，制約不足。在打擊犯罪目標(biāo)和工作考核利益的雙重需求的影響下，加之“有罪推定”等先入為主的傳統(tǒng)思維，導(dǎo)致公檢兩家更多的注重配合，忽略了對(duì)公安機(jī)關(guān)監(jiān)督作用的發(fā)揮。

2、知情權(quán)保障問題。現(xiàn)行法律，在賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)監(jiān)督權(quán)的同時(shí)，卻沒有明確賦予檢察機(jī)關(guān)相應(yīng)的知情渠道，沒有相應(yīng)的措施保證監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)監(jiān)督線索主要有以下渠道：控申部門移送的申訴、舉報(bào)、控告材料；通過辦理審查逮捕案件發(fā)現(xiàn)；查詢公安機(jī)關(guān)的辦案系統(tǒng)發(fā)現(xiàn)。當(dāng)前隨著派駐基層檢察室深入發(fā)展，知情權(quán)保障問題在一定程度上得到解決。如山東省檢察機(jī)關(guān)派駐檢察室普遍落實(shí)了刑事案件信息和數(shù)據(jù)資源共享制度：（1）定期信息互通制度；（2）即時(shí)信息互通制度；（3）探索建立信息互通電子平臺(tái)。[3]但實(shí)踐中仍存在諸多問題。一是群眾對(duì)有關(guān)法律知識(shí)了解少，加上對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的畏懼及路途、費(fèi)用等因素影響，多數(shù)公民持多一事不如少一事，得過且過的心態(tài)，對(duì)一些不太嚴(yán)重違法問題，很少到檢察機(jī)關(guān)來控訴；二是雖然與公安機(jī)關(guān)簽訂了相關(guān)信息共享、查閱案件信息等文件規(guī)定，但由于公安機(jī)關(guān)辦案系統(tǒng)本身不統(tǒng)一，加上工作中錄入不規(guī)范、錄入滯后、錄入不對(duì)應(yīng)等問題存在，案件跟蹤難度較大。并且對(duì)于通過登入公安機(jī)關(guān)的辦案系統(tǒng)了解其辦案的情況，受制于公安機(jī)關(guān)案件信息的錄入，就是說公安機(jī)關(guān)提供給檢察機(jī)關(guān)的信息一定要是客觀真實(shí)、不是經(jīng)過篩選的，這點(diǎn)在實(shí)際執(zhí)行中無法得以根本保證。

3、部門協(xié)作不暢問題。影響派駐檢察室對(duì)基層法庭、派出所、司法所等部門法律監(jiān)督的一個(gè)重要原因，源于各部門間協(xié)作配合不暢。除去實(shí)踐運(yùn)作方面的因素考量外，法律制度層面的缺失不足是產(chǎn)生此種現(xiàn)象的重要因素。在現(xiàn)有的基層司法機(jī)構(gòu)體系中，相較于人民法庭、公安派出所的設(shè)置，派駐檢察室的設(shè)立依據(jù)比較薄弱。唯一可勉強(qiáng)作為設(shè)立依據(jù)的，是高檢院1993年4月頒布的《人民檢察院鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）檢察室工作條例》，但該《條例》只是一個(gè)原則性規(guī)定，缺乏可操作性。相較于《人民法院組織法》和《公安派出所組織條例》等法律規(guī)范而言，其效力明顯存在差別。

[4]2010年10月，最高人民檢察院制定《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進(jìn)檢力下沉的指導(dǎo)意見》，對(duì)主要職責(zé)和工作重點(diǎn)的規(guī)定，也僅是“受理、發(fā)現(xiàn)執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公問題，對(duì)訴訟中的違法問題依法進(jìn)行法律監(jiān)督”較為原則性的規(guī)定。2014年9月，山東省人民檢察院制定出臺(tái)的《派駐基層檢察室工作細(xì)則（試行）》雖然對(duì)派駐檢察室開展訴訟監(jiān)督、排查化解矛盾糾紛、社區(qū)矯正監(jiān)督等作出明確規(guī)定，但也僅是檢察機(jī)關(guān)的部門規(guī)定，對(duì)公安等其他單位沒有太大約束力。在檢察室對(duì)派出所執(zhí)法監(jiān)督規(guī)則的法律文件中，多數(shù)規(guī)范性文件的效力層級(jí)較低并以通知的形式規(guī)定，并不具有普遍的效力，這種效力層級(jí)不高的問題，還導(dǎo)致了各個(gè)部門之間的協(xié)作不暢。[5]

4、制約力保障問題。縱觀多年來的司法實(shí)踐，在檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)的監(jiān)督制約方面，缺乏強(qiáng)力剛性保障手段，制約力不強(qiáng)，保障性不足，已經(jīng)成為長(zhǎng)期阻礙檢察法律監(jiān)督作用更好發(fā)揮的重要短板之一。法律監(jiān)督，是國(guó)家授予檢察機(jī)關(guān)的神圣職權(quán)。我國(guó)憲法規(guī)定檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，刑事訴訟法規(guī)定人民檢察院對(duì)刑事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督，人民檢察院組織法對(duì)各級(jí)檢察院職權(quán)行使亦有明確規(guī)定，如“對(duì)于公安機(jī)關(guān)偵查的案件，進(jìn)行審查，決定是否逮捕、起訴或者免予起訴；對(duì)于公安機(jī)關(guān)的偵查活動(dòng)是否合法，實(shí)行監(jiān)督”“對(duì)于刑事案件判決、裁定的執(zhí)行和監(jiān)獄、看守所、勞動(dòng)改造機(jī)關(guān)的活動(dòng)是否合法，實(shí)行監(jiān)督”等。但在司法實(shí)踐中，我國(guó)檢察權(quán)對(duì)偵查權(quán)的監(jiān)督往往表現(xiàn)得軟弱無力、有名無實(shí)，監(jiān)督效率低、軟弱無力等。我國(guó)檢察機(jī)關(guān)對(duì)派出所刑事執(zhí)法監(jiān)督面臨的最大問題，就是監(jiān)督不力，流于形式，有監(jiān)督之名，卻無監(jiān)督之實(shí)。

[6]同前所述，法律制度層面的缺失不足同樣是導(dǎo)致監(jiān)督制約力不強(qiáng)的重要因素。如我國(guó)現(xiàn)行刑事訴訟法規(guī)定對(duì)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而不立案的案件進(jìn)行監(jiān)督，可要求公安機(jī)關(guān)說明不立案理由，可發(fā)出立案通知，但對(duì)發(fā)出立案后的監(jiān)督程序，法律沒有具體規(guī)定。再如，如果出現(xiàn)偵查部門或人員不服從檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督情形的，將承擔(dān)什么樣的法律后果，受到什么懲戒等，沒有剛性的約束性規(guī)定。雖然公安部頒布的《公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》中規(guī)定進(jìn)行刑事訴訟接受人民檢察院的法律監(jiān)督，但也只是原則性規(guī)定，實(shí)踐操作性不強(qiáng)。

5、隊(duì)伍建設(shè)不足問題。當(dāng)前，在派駐檢察室隊(duì)伍建設(shè)方面，還存在諸多需要改進(jìn)的地方。一是人員配備方面。由于派駐檢察室設(shè)置大多遠(yuǎn)離城市中心，有的還比較偏遠(yuǎn)，條件艱苦，事務(wù)繁雜，待遇不高，不能就近照顧家庭等，一定程度上影響了干警到派駐檢察室工作的積極性。二是人員結(jié)構(gòu)不合理。具體到東明縣檢察院，由于前些年人員招錄不太均衡，如某年一次招錄數(shù)十人，而后又多少年沒有招錄，雖然2011年新一屆黨組上任后采取積極措施，加大人員招錄力度，逐年進(jìn)行增補(bǔ)，但也無法改變過去形成的結(jié)構(gòu)不合理狀況，導(dǎo)致當(dāng)前隊(duì)伍年齡結(jié)構(gòu)上出現(xiàn)空白斷層、青黃不接。如5個(gè)派駐檢察室檢察干警，年齡在50歲以上的占到大多數(shù)，青年干警較少，不利于派駐檢察室長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。三是綜合業(yè)務(wù)能力不足。派駐檢察室工作綜合性較強(qiáng)，涉及職務(wù)犯罪偵查、偵查監(jiān)督、公訴、執(zhí)行檢察、控告申訴等多個(gè)部門的業(yè)務(wù)，以及隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展應(yīng)用，互聯(lián)網(wǎng)、電腦科技應(yīng)用等對(duì)檢察工作注入新的活力，也對(duì)檢察室工作人員提出更高要求，這就要求派駐檢察室工作人員必須滿足這些部門、行業(yè)的工作需求，要是個(gè)多面手。但由于派駐檢察室成立時(shí)間短，人員新，經(jīng)驗(yàn)少，有些工作也才進(jìn)入摸索、起步階段，必須大力加強(qiáng)檢察室隊(duì)伍建設(shè)。

二、開展對(duì)公安派出所執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督需要厘清的幾個(gè)問題

開展由派駐檢察室對(duì)公安派出所執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督工作，具有較強(qiáng)的實(shí)踐性、創(chuàng)新性，直接關(guān)系到檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角、促進(jìn)檢力下沉戰(zhàn)略實(shí)施，關(guān)系到人民群眾的切身利益，關(guān)系到司法公正價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，關(guān)系到社會(huì)治安穩(wěn)定大局。但是，要開展好派駐檢察室對(duì)公安派出所執(zhí)法監(jiān)督工作，首先要厘清下面幾個(gè)問題：

一是派駐檢察室對(duì)公安派出所執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督的應(yīng)當(dāng)性。要想防止權(quán)力被濫用，就必須加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督制約。公安派出所作為公安機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，擁有刑事案件偵查權(quán)、治安案件處置權(quán)、綜合治理管轄權(quán)等眾多權(quán)力。比如公安派出所作為重要的刑事偵查主體，在立案撤案、偵查活動(dòng)等方面承擔(dān)日漸重大的職責(zé)。偵查權(quán)作為一項(xiàng)重要的國(guó)家公權(quán)力，天生就有被濫用的可能性。見諸報(bào)端的各種錯(cuò)案，往往與偵查機(jī)關(guān)濫用偵查權(quán)、刑訊逼供、違法取證分不開的，偵查權(quán)的濫用而得不到有力的監(jiān)督，使各種典型錯(cuò)案時(shí)有發(fā)生。[7]據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)派出所年接案600余萬件，立案僅200萬，不予立案的案件是否合法，就缺乏必要的監(jiān)督。[8]另外，許多偵查措施特別是強(qiáng)制性偵查措施，如拘留、查封、扣押等，采用不當(dāng)就會(huì)損害相關(guān)人員的自由、財(cái)產(chǎn)、隱私等，危害群眾的切身利益。因此，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力行使的監(jiān)督制約，是國(guó)家權(quán)力架構(gòu)的必然要求。檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，對(duì)公安執(zhí)法活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督是憲法賦予的神圣職責(zé)，派駐檢察室作為檢察機(jī)關(guān)向基層法律監(jiān)督觸角的延伸，作為公安派出機(jī)構(gòu)的公安派出所理所當(dāng)然應(yīng)當(dāng)接受其法律監(jiān)督。

二是派駐檢察室對(duì)公安派出所執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督的有限性。派駐檢察室法律監(jiān)督職權(quán)來源于派出檢察院法律監(jiān)督職權(quán)的延伸，其對(duì)公安派出所法律監(jiān)督職權(quán)的行使應(yīng)當(dāng)囿于派出檢察院法律監(jiān)督范疇之內(nèi)。根據(jù)憲法的規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，但這種法律監(jiān)督主要是對(duì)訴訟活動(dòng)和判決裁定執(zhí)行的監(jiān)督，并不是一種普遍的法律監(jiān)督。因此，派駐檢察室對(duì)公安派出所的監(jiān)督范圍，應(yīng)當(dāng)主要限定在與刑事執(zhí)法活動(dòng)相關(guān)的方面。并且，由于派駐檢察室成立時(shí)間短，人員力量、工作經(jīng)驗(yàn)都相對(duì)不足，也不應(yīng)把監(jiān)督范圍擴(kuò)大化，什么都管、都涉及，搞成大而全的監(jiān)督，結(jié)果是什么都管卻什么都管不好，體現(xiàn)不出監(jiān)督效果，沒有特色。在當(dāng)前形式下，應(yīng)當(dāng)集中人力、財(cái)力，突出強(qiáng)化對(duì)公安派出所刑事執(zhí)法活動(dòng)方面的監(jiān)督，干出實(shí)績(jī)，干出成效。因此，派駐檢察室對(duì)公安派出所的法律監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)集中在兩個(gè)方面：一是案件監(jiān)督。主要包括公安派出所在執(zhí)法過程中存在的應(yīng)當(dāng)立案而不立案，可能涉嫌犯罪而作治安案件處理，或者不應(yīng)當(dāng)立案而立案，以權(quán)謀私，徇私枉法，非法干預(yù)經(jīng)濟(jì)糾紛、民事糾紛等。二是刑罰執(zhí)行。主要包括緩刑、假釋、管制、剝奪政治權(quán)利等監(jiān)外執(zhí)行工作。三是強(qiáng)制措施、偵查措施，特別是強(qiáng)制性偵查措施。包括采用刑訊逼供以及其他非法方法收集犯罪嫌疑人供述的，采用暴力、威脅等非法方法收集證人證言、被害人陳述，或者以暴力、威脅等方法阻止證人作證或者指使他人作偽證的，偽造、隱匿、銷毀、調(diào)換、私自涂改證據(jù)，或者幫助當(dāng)事人毀滅、偽造證據(jù)的，對(duì)與案件無關(guān)的財(cái)物采取查封、扣押、凍結(jié)措施，或者應(yīng)當(dāng)解除查封、扣押、凍結(jié)不解除的，違反刑事訴訟法關(guān)于決定、執(zhí)行、變更、撤銷強(qiáng)制措施規(guī)定的。[9]

三是派駐檢察室對(duì)公安派出所執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督的統(tǒng)一性。派駐檢察室法律監(jiān)督職權(quán)的行使，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一于派出檢察院法律監(jiān)督整體大局，不可游離于派出檢察院法律監(jiān)督格局之外，而去獨(dú)自開展法律監(jiān)督工作。如山東省人民檢察院在制定的《派駐基層檢察室工作細(xì)則（試行）》中規(guī)定：“檢察室是派出院的組成部分，在派出院統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。檢察室應(yīng)加強(qiáng)與派出院業(yè)務(wù)部門的協(xié)作配合，接受業(yè)務(wù)指導(dǎo)，主動(dòng)做好工作銜接”“檢察室在工作中發(fā)現(xiàn)公安機(jī)關(guān)可能存在應(yīng)當(dāng)立案?jìng)刹槎涣競(jìng)刹椋粦?yīng)當(dāng)立案?jìng)刹槎競(jìng)刹榍樾蔚模瑧?yīng)當(dāng)將監(jiān)督線索移送派出院偵查監(jiān)督或未成年人刑事檢察部門”“對(duì)于通過來信來訪受理和自行發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪案件線索，檢察室應(yīng)當(dāng)專人管理，并在7日內(nèi)移送派出院舉報(bào)中心”，等等。由于可以看出，派駐檢察室法律監(jiān)督職能發(fā)揮與派出檢察院法律監(jiān)督職能發(fā)揮是統(tǒng)一的、一體的，是一個(gè)整體，只是側(cè)重點(diǎn)不同。派駐檢察室的作用，更加注重于發(fā)現(xiàn)、摸查監(jiān)督線索，更多的是起到“眼睛”“耳朵”的功能。長(zhǎng)期以來，檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督，大多通過書面審查的方式，通過審閱卷宗發(fā)現(xiàn)，而卷宗上的材料都是經(jīng)過甄選的。監(jiān)督途徑的書面化具有先天性缺陷，因?yàn)閭刹榛顒?dòng)是否合法的有關(guān)情況一般不會(huì)直接在偵查案卷上反映出來。[10]現(xiàn)在通過派駐檢察室就能有效規(guī)避這一弊端，將監(jiān)督的觸角延伸到卷宗之外，獲取更多真實(shí)有價(jià)值的線索。因此，派駐檢察室要加強(qiáng)與相關(guān)業(yè)務(wù)部門的協(xié)作對(duì)接，實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督職能發(fā)揮的最大化。

三、強(qiáng)化對(duì)公安派出所執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督的對(duì)策建議

（一）完善立法，推動(dòng)派駐檢察室監(jiān)督深度介入公安派出所執(zhí)法過程

我國(guó)現(xiàn)行的《刑事訴訟法》制定于1979 年，歷經(jīng)1996 年、2012 年兩次重大修改。1996 年的法律修改采取了英美法系當(dāng)事人主義的某些做法，形成職權(quán)主義框架。16年后，隨著刑事訴訟法的再次修改，原有的職權(quán)主義的訴訟模式逐步改變，訴訟價(jià)值和訴訟結(jié)構(gòu)日益轉(zhuǎn)向更具保障人權(quán)及更富對(duì)抗意義的當(dāng)事人主義，或者至少吸收當(dāng)事人主義的合理要素。在庭審方式上采用“對(duì)抗制庭審”方式，增強(qiáng)庭審的對(duì)抗性，提高控辯雙方參與庭審的積極性，公安機(jī)關(guān)偵查終結(jié)的案件由檢察機(jī)關(guān)向法院提起公訴，并承擔(dān)法庭審判的結(jié)果，而法官則更多地是體現(xiàn)居中裁判的價(jià)值。由于偵查機(jī)關(guān)一般不直接承擔(dān)審判的后果，其更關(guān)注的是如何抓獲犯罪嫌疑人，固定基本的證據(jù)。因此，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)來說，辦案壓力、風(fēng)險(xiǎn)顯著增強(qiáng)，必須要審查清楚偵查機(jī)關(guān)提供的證據(jù)是否能達(dá)到事實(shí)清楚、確實(shí)充分的標(biāo)準(zhǔn)，能否得到法官的支持等。所以，賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)偵查機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案的控制權(quán)是必要的，否則，將無法確保訴訟程序的順利進(jìn)行。

在國(guó)外，實(shí)現(xiàn)起訴權(quán)對(duì)偵查權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)、指揮和控制是普遍通行做法。如美國(guó)，采用相對(duì)徹底的當(dāng)事人主義訴訟模式，實(shí)行公訴指揮和引導(dǎo)偵查的工作機(jī)制，檢察官對(duì)警察的刑事調(diào)查、偵查活動(dòng)擁有指揮、引導(dǎo)及監(jiān)督的權(quán)力。其他如日本、德國(guó)等國(guó)家，對(duì)起訴權(quán)指揮偵查也有相關(guān)的規(guī)定，比如起訴機(jī)關(guān)有調(diào)動(dòng)警察偵查的權(quán)力、有權(quán)隨時(shí)介入并發(fā)布指示和命令等。而我國(guó)在刑事訴訟立法上，這方面的規(guī)定是非常欠缺、不足的，導(dǎo)致實(shí)踐中起訴領(lǐng)導(dǎo)、控制偵查的理念嚴(yán)重缺失。當(dāng)前，在“推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革”的大背景下，必須進(jìn)一步完善立法，增強(qiáng)檢察權(quán)對(duì)偵查權(quán)的監(jiān)督控制。要確立檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)同為控方的“大控方”理念，從法律上賦予檢察機(jī)關(guān)有調(diào)動(dòng)公安機(jī)關(guān)協(xié)助偵查、隨時(shí)介入公安機(jī)關(guān)查辦案件、調(diào)閱案卷材料、領(lǐng)導(dǎo)、引導(dǎo)、監(jiān)督偵查等權(quán)力。在具體訴訟制度設(shè)計(jì)上，要突出強(qiáng)調(diào)檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟中對(duì)偵查機(jī)關(guān)的偵查取證行為的領(lǐng)導(dǎo)、指揮、監(jiān)督權(quán)。在司法體制改革中，就應(yīng)當(dāng)將承擔(dān)偵查職能的司法警察劃歸檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和管理。[11]當(dāng)然，在短期內(nèi)要實(shí)現(xiàn)這樣的改變是不現(xiàn)實(shí)的，在目前大的制度框架不變情況下，立法機(jī)關(guān)可先行研究對(duì)有關(guān)法律條文進(jìn)行修訂完善，逐步建立由檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督、引導(dǎo)公安執(zhí)法辦案的工作機(jī)制，深度介入公安執(zhí)法辦案全過程。只要立法明確了，派駐檢察室作為最為基層、末梢的法律監(jiān)督主體，對(duì)公安派出所法律監(jiān)督存在的難題也就迎刃而解了。

（二）立足實(shí)際，加大派駐基層檢察室隊(duì)伍建設(shè)力度

堅(jiān)持從滿足實(shí)踐需求出發(fā)，有針對(duì)性的提高基層檢察室隊(duì)伍素質(zhì)能力。

一是具備較強(qiáng)的群眾工作能力。回溯歷史，我們黨之所以能夠歷經(jīng)磨難而始終保持旺盛的生命力和戰(zhàn)斗力，不斷取得革命、建設(shè)和改革的偉大勝利，最根本的原因就在于始終踐行群眾路線。不容忽視的是，我們的一些黨員干部在這方面仍存在諸多問題，如群眾觀念淡薄，與人民群眾的感情日益疏遠(yuǎn)；群眾立場(chǎng)不穩(wěn)，官僚作風(fēng)滋長(zhǎng)，形式主義嚴(yán)重；群眾工作能力不適應(yīng)，在群眾工作中“失語”，在群眾方法上“失效”，聯(lián)系群眾的能力下降等。關(guān)于黨的群眾路線，習(xí)近平同志有許多重要論述，如“群眾路線是我們黨的生命線和根本工作路線”、“群眾路線是永葆黨的青春活力和戰(zhàn)斗力的重要傳家寶”、“能否保持黨同人民群眾的血肉聯(lián)系，決定著黨的事業(yè)的成敗”等。圍繞保持黨的先進(jìn)性和純潔性，黨的十八大作出了在全黨深入開展以為民務(wù)實(shí)清廉為主要內(nèi)容的黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)的重大部署。作為深入群眾工作一線的派駐檢察室的工作人員，直接和群眾面對(duì)面打交道，具備較強(qiáng)的群眾工作能力尤為重要，只有這樣才能聽到群眾真實(shí)的聲音。因此，要經(jīng)常性地開展對(duì)派駐檢察室人員提高群眾工作能力水平的專項(xiàng)教育。

二是具備較強(qiáng)的綜合業(yè)務(wù)能力。高檢院下發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進(jìn)檢力下沉工作的指導(dǎo)意見》，對(duì)派駐檢察室工作職能的基本定位是：1.接收群眾舉報(bào)、控告、申訴，接待群眾來訪；2.發(fā)現(xiàn)、受理職務(wù)犯罪案件線索；3.開展職務(wù)犯罪預(yù)防；4.受理、發(fā)現(xiàn)執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公問題，對(duì)訴訟中的違法問題依法進(jìn)行法律監(jiān)督；5.開展法制宣傳，化解社會(huì)矛盾，參與社會(huì)治安綜合治理和平安創(chuàng)建；6.監(jiān)督并配合開展社區(qū)矯正工作，參與并促進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新；7.派出院交辦的其他事項(xiàng)。可以看出，派駐檢察室的工作幾乎涉及到了派出檢察院的大部分部門業(yè)務(wù)工作。鑒于當(dāng)前派駐檢察室人員較少的現(xiàn)狀，相應(yīng)地，對(duì)其工作人員的綜合素質(zhì)能力也就提出了較高要求。可以不必精通某項(xiàng)業(yè)務(wù)工作，但是對(duì)檢察院的各項(xiàng)業(yè)務(wù)工作都要有所知曉。培養(yǎng)綜合工作能力，一方面是積極從書本、網(wǎng)絡(luò)等載體上學(xué)習(xí)有用知識(shí)，擴(kuò)大知識(shí)面，以自學(xué)為主，也可通過組織知識(shí)講座、法律課堂等形式，進(jìn)行集體學(xué)習(xí)教育，或者同一些大學(xué)院校聯(lián)合，選派人員到學(xué)校進(jìn)行定期學(xué)習(xí)培訓(xùn)；另一方面是向?qū)嵺`學(xué)習(xí)。“讀萬卷書，不如行萬里路”。加強(qiáng)與有關(guān)業(yè)務(wù)部門的業(yè)務(wù)合作，強(qiáng)化實(shí)戰(zhàn)演練，通過辦案實(shí)踐的鍛煉提高自身的素質(zhì)能力。“以行而求知，因知而善行”，以干促學(xué)也是一條快速提高隊(duì)伍素質(zhì)的捷徑。

此外，要建立隊(duì)伍建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制。以制度的形式把一些好的經(jīng)驗(yàn)做法固定下來，推廣出去。比如，對(duì)于新招錄進(jìn)檢察機(jī)關(guān)的人員，以制度形式規(guī)定先到派駐檢察室實(shí)踐鍛煉一到兩年，一方面可解決派駐檢察室人員不足困境，同時(shí)也為剛走出校門大學(xué)生提供實(shí)踐鍛煉機(jī)會(huì)；再如適當(dāng)提高派駐檢察室人員職級(jí)待遇、崗位交流等。上級(jí)部門要加強(qiáng)對(duì)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)的研究總結(jié)，并及時(shí)進(jìn)行推廣。

（三）延伸觸角，極力拓展監(jiān)督信息渠道來源

長(zhǎng)期以來，信息來源的缺失始終是制約檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督深入發(fā)展的瓶頸之一。要擴(kuò)大知情權(quán)，我們認(rèn)為必須要加大以下兩方面工作：

一是開源。就是要拓展、延伸、豐富信息渠道來源。首先在思想上，要樹立積極、主動(dòng)的工作理念，不能坐等上門。長(zhǎng)期以來，可能我們已經(jīng)習(xí)慣了這種被動(dòng)的、消極的、坐等上門的工作方式，等待公安機(jī)關(guān)送卷上門，等待受害人、舉報(bào)人、控告人上訪接待，習(xí)慣了把獲取的視野局限于辦公室之內(nèi)，而不太習(xí)慣主動(dòng)地、積極地去上門獲取。特別是派駐基層檢察室，更要轉(zhuǎn)變這種被動(dòng)獲取的理念，要走出去，積極地、深入地融入到群眾中去，要實(shí)行“拿來主義”。其次，要加強(qiáng)相關(guān)法律知識(shí)宣傳。在調(diào)查中，我們了解到，相當(dāng)部分的群眾根本不知道有派駐檢察室這么個(gè)機(jī)構(gòu)，更不用說什么職責(zé)功能了。所以，今后一定要加大對(duì)群眾法律知識(shí)的宣傳，對(duì)檢察職能的宣傳，讓老百姓了解基本的法律常識(shí)，知道檢察院、派駐檢察室的職能作用。要充分利用現(xiàn)代科技成果擴(kuò)大宣傳的影響力和效果。通過檢察官方微博、微信、門戶網(wǎng)站、電視、電臺(tái)等多種手段，把宣傳工作做到田間地頭、庭院炕頭、百姓手頭，擴(kuò)大檢察機(jī)關(guān)影響力。第三，加強(qiáng)案件走訪。凡是在派駐檢察室轄區(qū)內(nèi)發(fā)生的刑事案件，派駐檢察室要做到心中有數(shù)。注重對(duì)涉案當(dāng)事人及其家庭的走訪，了解情況，以便及時(shí)發(fā)展案件辦理中的違規(guī)情況。

二是整合。首先要強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部整合。有一種不好的現(xiàn)象是，在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部，各業(yè)務(wù)部門缺乏互通、交流，多的是眼睛向內(nèi)、低頭辦案，只管做好自己手頭的事，少的是善于橫向思維、整體考量。所以有必要建立橫向交流機(jī)制，如設(shè)立部門臺(tái)帳，對(duì)本部門受理、辦理、處理案件情況在機(jī)關(guān)內(nèi)部門間進(jìn)行定期通報(bào)，特別是派駐檢察室，更要加強(qiáng)與相關(guān)業(yè)務(wù)部門的溝通交流，實(shí)現(xiàn)資源共享，以促進(jìn)相關(guān)問題發(fā)現(xiàn)。其次是強(qiáng)化同公安部門的通力合作，構(gòu)建相互間案件信息通報(bào)體系。要建立刑事案件信息通報(bào)制度。公安派出所應(yīng)當(dāng)就刑事案件報(bào)案、立案、破案、撤案、移送審查起訴、另案處理情況，以及采取、變更、延長(zhǎng)挽留、逮捕等強(qiáng)制措施情況，定期向派駐檢察室通報(bào)。對(duì)重大、復(fù)雜、社會(huì)影響面大的案件隨時(shí)通報(bào)，將從案件受理、偵查到終結(jié)的全部辦案過程全部納入派駐檢察室的監(jiān)督視野。同時(shí)，派駐檢察室也要定期把監(jiān)督的情況向公安派出所反饋，促進(jìn)問題整改；要建立案件信息查詢制度。結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)，就查詢范圍、程序、方式等與公安機(jī)關(guān)達(dá)成共識(shí)即規(guī)范偵查行為、提高案件質(zhì)量、促進(jìn)工作開展，取得公安機(jī)關(guān)的積極配合，授權(quán)派駐檢察室可以隨時(shí)查看公安派出所的內(nèi)部信息系統(tǒng)，可以登錄公安派出所案件辦理系統(tǒng)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)公安派出所執(zhí)法辦案同步、動(dòng)態(tài)監(jiān)督。

（四）健全完善機(jī)制，增強(qiáng)派駐檢察室監(jiān)督制約力

從法律規(guī)定上看，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督職權(quán)，除了啟動(dòng)審判程序具有強(qiáng)制性之外，法律通常都沒有對(duì)監(jiān)督對(duì)象作出任何約束性的規(guī)定，這就使檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督在一定程度上依賴于監(jiān)督對(duì)象的接受程度。[12]要確保監(jiān)督實(shí)效，就必須讓檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督具有剛性約束力。

一是建立案件適時(shí)介入機(jī)制。根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行《刑事訴訟法》第八十五條規(guī)定，必要的時(shí)候，人民檢察院可以派人參加公安機(jī)關(guān)對(duì)于重大案件的討論。因此，檢察機(jī)關(guān)可以適時(shí)介入公安機(jī)關(guān)案件辦理，這是檢察機(jī)關(guān)的法定職權(quán)。但條文“重大案件”的限制又為檢察機(jī)關(guān)的“適時(shí)介入”增添了諸多阻礙，甚至使之成為抵制監(jiān)督的借口，影響了檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督權(quán)行使。因此，關(guān)于“重大案件”的限制應(yīng)當(dāng)修正，應(yīng)把“重大”兩字去掉，對(duì)公安機(jī)關(guān)偵查案件，檢察機(jī)關(guān)都應(yīng)當(dāng)有權(quán)介入監(jiān)督，這是由憲法賦予檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的屬性所決定的，最高檢、公安部應(yīng)當(dāng)就案件適時(shí)介入機(jī)制出臺(tái)相關(guān)規(guī)定。對(duì)發(fā)現(xiàn)的嚴(yán)重違法行為，嚴(yán)格按照法律規(guī)定發(fā)出《糾正違法通知書》，這是檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安派出所監(jiān)督處理機(jī)制中最嚴(yán)厲的一種監(jiān)督處理方式，按照目前公安機(jī)關(guān)的內(nèi)部辦案規(guī)定，接受《糾正違法通知書》的公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向上級(jí)公安機(jī)關(guān)備案，并列入公安機(jī)關(guān)內(nèi)部考核范圍。對(duì)發(fā)現(xiàn)存在瀆職問題的，及時(shí)由反瀆部門介入。

二是建立強(qiáng)制措施及強(qiáng)制性偵查措施司法審查機(jī)制。除逮捕外，公安機(jī)關(guān)采取拘留、取保候?qū)彙⒈O(jiān)視居住、拘傳、搜查、扣押、監(jiān)聽等均由公安機(jī)關(guān)自行決定。長(zhǎng)期以來，公安權(quán)力過重、監(jiān)督乏力、違規(guī)執(zhí)法、冤假錯(cuò)案不斷，飽受世人詬病。當(dāng)前，隨著依法治國(guó)進(jìn)程推進(jìn)，國(guó)人法律意識(shí)、民主意識(shí)、人權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)，刑事訴訟法修改后，非法證據(jù)排除等新證據(jù)規(guī)則的確立，以及“以審判為中心”的訴訟制度改革進(jìn)行，法院庭審制度改革，審判對(duì)抗性提高等一系列新變化、新形勢(shì)，對(duì)公安、檢察等部門刑事訴訟工作提出新要求、新期待，加強(qiáng)檢察權(quán)對(duì)偵查權(quán)行使的事前控制確有必要。國(guó)際上，聯(lián)合國(guó)刑事司法準(zhǔn)則，對(duì)強(qiáng)制措施和強(qiáng)制性偵查行為確立了司法審查原則。即在刑事司法活動(dòng)中，偵查、檢控機(jī)關(guān)所實(shí)施的涉及限制或者剝奪公民人身、自由、財(cái)產(chǎn)等權(quán)利的強(qiáng)制性措施和強(qiáng)制性偵查行為，必須由法院授權(quán)、審查和提供救濟(jì)的制度。[13]因此，我國(guó)有必要建立在公安派出所采取強(qiáng)制措施和強(qiáng)制性偵查措施時(shí)，由檢察機(jī)關(guān)授權(quán)、審查和提供救濟(jì)的司法審查制度。

三是建立參與對(duì)公安派出所及偵查人員考評(píng)考核機(jī)制。對(duì)于公安派出所辦理的刑事案件，發(fā)現(xiàn)有違法的問題，往往通過口頭或者書面予以糾正，但這對(duì)于公安機(jī)關(guān)僅僅起到了警告和督促的效力，缺乏有效的強(qiáng)制約束力。[14]實(shí)踐中，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督制約力不足的一個(gè)重要原因，就在于只管事不管人，偵查人員對(duì)監(jiān)督重視不夠，即使不服從檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，也沒有剛性的懲戒性措施。如果法律認(rèn)為某個(gè)事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)設(shè)定為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的對(duì)象，那就應(yīng)當(dāng)同時(shí)規(guī)定監(jiān)督對(duì)象對(duì)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督意見作出反應(yīng)的義務(wù)。沒有這樣的規(guī)定，就可能使法律監(jiān)督的檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)陷于難以有效行使的境況。[15]要改變監(jiān)督軟弱無力現(xiàn)狀，就應(yīng)當(dāng)賦予檢察機(jī)關(guān)對(duì)監(jiān)督對(duì)象具有一定的話語權(quán)。高檢院應(yīng)當(dāng)聯(lián)合公安部，制定參與對(duì)公安派出所及偵查人員考評(píng)考核機(jī)制，如公安派出所偵查人員在進(jìn)行晉職、晉級(jí)、考核測(cè)評(píng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)將檢察機(jī)關(guān)的評(píng)價(jià)作為其業(yè)務(wù)考核的重要依據(jù)之一，對(duì)不服從監(jiān)督的派出所偵查人員，檢察機(jī)關(guān)可以建議其上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)其批評(píng)、警告、處罰等，上級(jí)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受等，切實(shí)提高檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督制約執(zhí)行力。

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出，深化司法體制改革，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。黨的十八大以來，黨中央對(duì)司法體制改革高度重視，緊緊圍繞建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，緊緊圍繞維護(hù)社會(huì)公平正義，抓緊落實(shí)有關(guān)改革舉措，取得了重要進(jìn)展。因此，加強(qiáng)對(duì)公安派出所執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督不僅順應(yīng)了司法改革的方向，也是今后一段時(shí)期檢察機(jī)關(guān)強(qiáng)化法律監(jiān)督工作的重要著力點(diǎn)和工作重點(diǎn)，通過對(duì)公安派出所的執(zhí)法活動(dòng)監(jiān)督，有效促進(jìn)派出所公正規(guī)范執(zhí)法，共同維護(hù)基層的司法公正。

基金項(xiàng)目：本文為2015年度山東省人民檢察院專題調(diào)研和理論研究專項(xiàng)課題，項(xiàng)目編號(hào)：SD2015B10。

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[15]張智輝：《中國(guó)特色檢察制度的理論探索》[J]，《中國(guó)法學(xué)》2009年第3期，第190頁。

（作者單位：東明縣人民檢察院，山東 菏澤 274500）