文旅融合背景下基層治理創新的赤坎實踐

人民論壇專題調研組

【調研背景】《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）提出，推動文化和旅游融合發展，建設一批富有文化底蘊的世界級旅游景區和度假區，打造一批文化特色鮮明的國家級旅游休閑城市和街區，發展紅色旅游和鄉村旅游。《建議》明確了文化和旅游融合發展的要求，為“十四五”時期文化和旅游改革發展提供了遵循、指明了方向。文旅融合是國家治理創新的一項重要舉措，是推動經濟高質量發展和滿足人們美好生活需要的必然要求。為進一步推動文旅融合發展，挖掘基層治理創新的典型經驗，人民日報社人民論壇雜志社聯合中共中央黨校（國家行政學院）、北京師范大學、北京航空航天大學和中國藝術研究院等單位的專家深入廣東省開平市赤坎古鎮華僑文化展示旅游項目進行調研，總結和梳理赤坎古鎮的開發和治理經驗。

赤坎古鎮位于廣東省開平市中部的潭江之濱，距離開平市區12公里，已有360余年開埠歷史，是全國聞名遐邇的中國特色小鎮、全國重點鎮、中國歷史文化名鎮、廣東省中心鎮和廣東省新型城鎮化“2511”綜合試點鎮。赤坎古鎮的文化底蘊深厚、文物資源豐富、華僑華人眾多，為加強赤坎古鎮的文物保護、改善人居環境、提高基層治理水平，開平市委、市政府實施了赤坎古鎮華僑文化展示旅游項目（以下簡稱“赤坎古鎮項目”）。以赤坎古鎮項目建設為契機，開平市委、市政府統籌推進文物保護與旅游開發、鄉村振興與基層治理、赤坎新區與古鎮建設等工作 ，立足地方特色、勇于開拓創新、建立體制機制，探索了文旅融合發展與基層治理創新的“赤坎模式”。調研中發現，赤坎古鎮項目的開發具有理念新、形象美、數字準的特色，與《易經》的“理、象、數”法則完美融合。

創新開發理念 深挖歷史肌理

《說文解字》上講，“理，治玉也”，實踐中引申為事物的理念、條理、原理與規則，蘊藏著規律的意思。治玉就是對玉器的加工，要順著玉石的自然紋理和紋路一點一點地仔細加工。開平市委、市政府高度重視赤坎古鎮的歷史肌理，不盲目追隨其他古鎮的開發模式，而是在充分調查研究的基礎上，確立了“保老城再現古鎮輝煌，建新城融合產業發展”的開發理念，既保留赤坎古鎮的歷史風貌和文化底蘊，又為新城的發展打下穩固的基礎。

創新理念，依法治理。我國特色小鎮（古鎮）建設的成功，深層的原因在于其建設理念、目標及路徑的創新探索，順應了新時代的新需求，始終注重特色小鎮（古鎮）的空間構建與文化資源的內向深挖。致力于將赤坎古鎮打造為世界級文化休閑綜合旅游目的地、中國古鎮旅游項目旗艦項目新地標、華僑文化保護開發創新示范區，開平市委、市政府為此配置了大量優質行政資源，精準發力，突破系列政策性障礙和歷史遺留問題，創新工作方式方法，堅持以人為本、依法開發、照顧各方利益、最大限度保護文物原貌，把赤坎古鎮項目作為民生工程、僑心回歸工程和遺產重生工程去建設。北京航空航天大學公共管理學院院長蔡勁松認為，赤坎在古鎮重塑、新區建設兩大板塊中覆蓋全域文旅開發鏈條的全要素和全過程，切實做到了項目保護性開發、傳承性拓展的頂層設計與理念創新。

文化肌理，底蘊深厚。赤坎古鎮人杰地靈、英才輩出，孕育出一代僑領司徒美堂、誕生了中國革命戰爭攝影創始人沙飛（司徒傳）、首創中國電影的前文化部副部長司徒慧敏、受到周恩來總理親自接見的中國有聲電影開拓者關文清、創造吉尼斯世界紀錄的抗日愛國藝人關德興、中國首位小提琴制造者司徒夢巖等數十位享譽藝壇的名家大腕。關族與司徒氏兩大宗族數百年來良性競爭，共同發展，形成了獨特的赤坎宗族文化。深厚的文化底蘊和建筑風情，使赤坎古鎮成為民國題材影視作品的首選拍攝地，《一代宗師》《三家巷》《風雪西關》等80余部影視作品在赤坎取景拍攝。華僑文化、影視文化、宗族文化及其衍生的手工藝文化、飲食文化、語言文化、傳統民俗文化等，使赤坎成為獨具魅力的文化特色小鎮。中央黨校（國家行政學院）社會和生態文明教研部教授青連斌指出，赤坎古鎮是維系赤坎移居海外華人華僑鄉愁的物質載體，是中西建筑文化的合璧，是典型的商業文化聚焦地，是中國傳統家族宗族文化的歷史見證。

華僑華人，赤坎之基。據開平市委書記龐正華介紹，開平市現有人口70萬，海外華僑華人75萬，分布在67個國家和地區，是名副其實的“華僑之鄉”，素有兩個“開平”之說，一個是國內的“開平”，一個是海外的“開平”。為了復興華僑文化，喚醒新一代華僑的文化自信與認同，開平市委、市政府結合時代發展的需要，對赤坎古鎮進行整體保護和利用，真正把華僑文化資源保護好、利用好、弘揚好，擦亮“中國第一僑鄉”的金字招牌，全力打造粵港澳大灣區具有國際影響力的華僑華人文化交流合作平臺，精心打造全球華僑華人的共同家園。赤坎古鎮項目得到廣大海外華僑和當地僑眷的大力支持，喚醒了海外華僑華人對家鄉復興的期盼與信心。中國藝術研究院文化戰略中心副主任程惠哲指出，赤坎古鎮是華僑文化的高峰和全國文化的高地，開平市要下好先手棋，提高政治站位、放寬眼界，把赤坎古鎮打造成為華僑文化交流的國家級平臺和以文化引領經濟發展的基地，為文化強國建設注入赤坎力量。

融入美學元素 打造文化地標

《說文解字》上講，“象，長鼻長牙，南越大獸”，實踐中，“象”引申為事物的形狀和樣子。事物的象是理念呈現的媒介和載體，用建筑、藝術、商業、風俗等具象化的形式來揭示事物的理念，是理念的形象化表達。赤坎古鎮的文化底蘊體現在成片的騎樓街區、碉樓與古村落、風貌老街、僑小館、民居、牌坊、樹壇、鄉村小路、炮樓和圖書館等載體上，是赤坎古鎮的歷史肌理和開發理念的物化呈現，在這些融入了美學元素的建筑中，讓我們看到了開平人中西融合、開拓進取、良性競爭、愛國愛鄉的精神和情懷。

揚棄兼容，藝術呈現。僑鄉文化是開平市的特色，赤坎古鎮的開發始終圍繞著僑鄉文化去思考、去打磨，力圖用藝術與建筑來表現僑鄉文化的精髓。僑小館作為赤坎古鎮項目打造的一個標志建筑，是歷史與現實、文化與建筑、創意與實踐的完美融合，僑小館運用組合砌磚方法，將廣東地區的青磚和紅磚重新拼接起來，運用砌磚藝術打造出各式窗框和窗線，在窗框里嵌套蒙德里安風格的彩色玻璃，這些玻璃造型優美、色彩別致。秉持“揚棄兼容”的精神，僑小館系統地繼承了僑鄉建筑文化，并選擇性、參考性、融合性地從西方建筑精神、中國傳統建筑精神和時代建筑精神三大建筑精神風格中汲取養分，走出了一條風格上中西合璧、形式上采用磚砌技法的建筑新路子。僑小館是“科學研究+藝術創作”的結晶，重塑了僑鄉傳統建筑修繕系統，構建了拒絕同質化、充分放權的僑鄉業主方、共同創造藝術形態的僑鄉藝術家和工匠、現場培訓與師傅帶徒弟的修建沿襲制度等體系，開啟了僑鄉建筑遺產重生計劃。

新舊結合，重塑赤坎。赤坎古鎮項目是一項系統工程，包括古鎮重塑與新區建設兩大板塊，其開發與建設涵蓋了中國旅游目的地開發乃至城市區域開發鏈條的全要素和全過程，包括選址立項、融資貸款、規劃設計、土地和房屋征收、工程管理、僑鄉建筑藝術傳承等各個環節，開平市政府遵循古鎮開發的規律，創新開發理念，充分保護文物和歷史建筑，對古鎮建筑進行修舊如舊的改造，恢復赤坎古鎮的歷史風貌。與此同時，開平市委、市政府在赤坎古鎮西側選址建設了赤坎新區，安置古鎮原居民的生活和工作，赤坎中心小學和幼兒園、開平市第二人民醫院、赤坎規劃展示服務中心、安置房一期等已經投入使用。赤坎新區以“百年后的古鎮”為目標，按照4A景區的標準，在保持華僑特色建筑風格的前提下，突出歷史傳承，融入“互聯網+”和“物聯網”等智慧城市發展理念，推動僑鄉建筑藝術復興，打造富有僑鄉特色的智慧小鎮、綠色小鎮和人文小鎮。

活化治理，共建家園。習近平總書記指出，文物承載燦爛文明，傳承歷史文化，維系民族精神，是老祖宗留給我們的寶貴遺產，是加強社會主義精神文明建設的深厚滋養。文物是我們進行文化傳承的重要載體，是我們堅定文化自信的根基。騎樓街區和碉樓是開平市的重要文物資源，也是連接開平在海外華僑華人的紐帶。開平市委、市政府將文化保護融入到鄉村治理之中，鼓勵文化遺產活化利用，以赤坎古鎮項目開發為龍頭，全面推進全域旅游發展，打造文物活化保護模式，促進休閑、文化、娛樂、影視、餐飲、住宿等產業發展，吸引華僑回遷創業。在古鎮建設和村落的改造中，摒棄大拆大建的人工造景手法，改建延續村落的原有肌理，設計融入自然元素，重在表現神壇、碉樓、榕樹等僑鄉原有景觀要素，使得華僑文脈得以延續，華僑的根與魂得以留存，實現了民心和僑心雙回歸，讓適合鄉村的產業人口回歸鄉村，讓熱愛鄉村的度假人口回流鄉村，讓留守鄉村的原住人口重建自信。

開啟數字治理 再現古鎮輝煌

《說文解字》上講，“數，計也”。事物的數是象的關系與變化，也就是用數把事物的理念或道理顯示出來。康德說過，在任何特定的理論中，只有其中包含數學的部分才是真正的科學。現代社會更加注重對數的運用，大數據、物聯網、云計算、分享經濟、數字經濟等背后都有數據做支撐，離開了數據很難運轉。赤坎古鎮項目的文化肌理與開發理念，既體現在一個個富有詩意的建筑中，也包含著一組組令人難忘的數字。透過這些數字，我們可以感受到開平人海外打拼的艱辛、古鎮開發的艱難和開平市委、市政府勇于創新的精神。

保護文脈，久久為功。為了保持赤坎文物的原汁原味與完整性，開平市委、市政府拒絕了大量試圖承包部分騎樓、部分街區進行旅游開發的投資者，最終選擇了中信產業投資基金管理有限公司提出的保護性開發方案。2014年9月，江門市政府與中信產業投資基金管理有限公司達成戰略合作協議，共同開發赤坎古鎮項目，該項目總占地120多公頃，總建筑規模約75萬平方米，上下埠約28萬平方米，入口片區約15萬平方米，河南洲約32萬平方米，計劃投資66億元。據赤坎古鎮管委會顧問彭耀根介紹，赤坎古鎮項目計劃2022年建成營業，古鎮內將形成3700間客房、11000個餐飲點、25公里水陸線、30個游覽景點、1800畝景區面積；項目預期年帶動700萬人次流量，促進產業發展49類、就業崗位93類，提供直接就業崗位3000個，間接就業崗位30000個，帶來顯著的經濟、社會和生態效應。

突破障礙，層層推進。赤坎古鎮項目涉及土地征收、房屋征收、土地出讓、報批報建、僑鄉建筑藝術傳承等關鍵環節，面臨征地補償標準、養老保險、留用地、文物保護、產權證遺失等問題。赤坎古鎮共有19座省級、12座市級文物保護單位，有600多座騎樓建筑，涉及保留的歷史風貌建筑共計20萬平方米。開平市委、市政府從全市100多個單位與部門抽調300余名中層骨干工作人員到赤坎工作。2015年6月，赤坎古鎮管委會成立了征地辦，征收土地超過4500畝，涉及14個村委會、100余條自然村、村民2萬余人。目前，赤坎古鎮項目已進入全面快速施工階段，入口片區鑰匙酒店、騎樓商業街、游客中心、碼頭土建已完成70%的工程量。上下埠歷史街區修繕工程已完成70%工程量，歐陸風情街修繕段加固與屋面部分已完成86%修繕。涉及3981戶被征收的赤坎古鎮房屋征收已完成99.5%，征收期間工作人員收到群眾的錦旗19面，保持了零上訪、零投訴、零搶建的三“零”記錄。預計2021年8月底具備承辦第二屆華僑華人粵港澳大灣區大會晚會條件，2021年年底實現試運營。

傳承藝術，開拓創新。開平是著名的“建筑之鄉”，以集傳統工藝和新興材料于一身、融中西藝術文化于一體為建筑特色。為了建設一個新的百年古鎮，開平市推出了“五邑僑鄉建筑遺產重生計劃”，建立僑鄉建筑遺產工匠用人體系，重新構造五邑僑鄉傳統建筑的磚、土、木、石、飾、雜等7種材料的補充定額庫，完善歷史建筑保護體系，創造一批具有遺產價值的建筑藝術品。僑小館既是赤坎新區第一個落地的安置商業項目，也是僑鄉建筑遺產重生計劃的首個落地項目。僑小館以70萬塊青磚、30萬塊紅磚為主體，融合了35種窗戶、17種柱式、25種欄桿、77個砌磚藝術圖例，培養了35位僑鄉建筑工匠，為僑鄉建筑的保育傳承作出了良好示范。后續赤坎新區還將建設關族圖書館、司徒氏通俗圖書館、基督教堂、天主教堂、關氏祠堂、司徒氏祠堂、司徒美堂紀念館、華僑文化地標等8大文化建筑群。

赤坎古鎮項目的三點啟示

近年來，基于文化發掘保護的宜業宜居宜觀光型特色小鎮（古鎮）建設在全國范圍興起，不少成功的范例成為美好生活的理想之所。但同時應當看到，在我國特色小鎮（古鎮）建設“熱潮”中，一定程度存在著與文化傳統脫離、與社會生活疏離、與原住居民遠離等方面的傾向。赤坎古鎮項目開發之初就進行了周密的考察和謹慎的思考，在開發理念、文化保護、建筑設計等方面都做了規劃，很好地處理新與舊、保護與開發、傳承與創新、共性與個性之間的關系。赤坎古鎮的成功開發，有三點啟示。

突出特色，融合發展。開平市堅持“資本+智力+資源”三方合作模式，攜手中信產業基金和浙江烏鎮團隊，共同推進“赤坎古鎮華僑文化展示旅游項目”和“世遺烏托邦——開平碉樓與村落提升改造項目”，開創了特色小鎮（古鎮）建設改造的“赤坎模式”。赤坎古鎮的開發實現了3個“并舉”和3個“結合”：開發與保護并舉、傳承與發展并舉、創新與統籌（融合）并舉；充分展示華僑之鄉、碉樓之鄉、藝術之鄉和建筑之鄉的完美結合，體現融入粵港澳大灣區建設的結合，修舊與新建融入華僑文化的結合。北京師范大學中國扶貧研究院院長張琦認為，赤坎古鎮的開發與改造令人印象深刻，堅持文化與旅游相融合、地方特色與資源優勢相融合、傳統文化與現代需求相融合，突出表現在開發理念的創新和基層治理的創新，是鄉村振興的典范，前景是光明的。

打破常規，創新機制。赤坎古鎮項目是一個復雜的系統工程，開平市委、市政府為此配置了大量優質行政資源，攻堅克難、精準發力，突破了一系列政策性障礙和歷史遺留問題，開創了一系列改革舉措。赤坎古鎮的建設堅持“三個一”原則（即：一個團隊管到底、一把尺子量到底、一套流程走到底），按照“產權清晰、數據準確、過程合法、結果合法”的要求，依法依規推進房屋征收工作。據開平市委常委、赤坎古鎮黨工委書記、管委會主任、赤坎鎮黨委書記陳杰文介紹，赤坎古鎮項目開創了三個“首”：即在全省首個創新“土地使用權公開出讓，房屋跟隨土地掛牌轉讓”的毛地出讓模式；在江門市首個推行承諾制，促進項目提前5個月開工建設；在開平市首個建立預征地失地農民養老保險機制，解決失地農民的后顧之憂。

以人為本，讓利于民。開平市委、市政府秉承共建、共治、共享的開發理念，選址古鎮西側建設赤坎新區，既作為居民還建區，也作為古鎮部分公共服務與旅游接待的功能區，使居民共享古鎮旅游發展的成果。在推進赤坎古鎮、赤坎新區建設中以實際行動解決農民的后顧之憂，切實做到了急民所急、想民所想。一是提前發放失地農民養老保險；二是鼓勵留用地等值置換；三是完善新區的各項基礎設施配套建設。項目開發前，農民通過土地出租獲得的收益約為550元/畝；項目開發后，5.04萬元/畝的貨幣補償可帶來1900元的銀行年利息收入，120元/月失地農民養老保險可帶來1440元的年收入，同時農民每年還能享受4000元的留用地收益分成，農民的生活水平得到改善。赤坎古鎮項目的開發始終把農民利益放在第一位，不斷創新工作方式方法，保證項目順利實施。

（執筆：陶建群、楊武、周艷）

責編/焦楊 美編/于珊