國土空間規劃體系下村莊規劃編制內容探討

張興

安徽中匯規劃勘測設計研究院股份有限公司 安徽 銅陵 244000

引言

2019年5月，中共中央、國務院下發《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，確立了新時代的國土空間規劃體系框架。國土空間規劃體系下村莊規劃指通過整合村土地利用規劃、村莊建設規劃等鄉村規劃，實現土地利用規劃、城鄉規劃等有機融合的“好用、管用、實用”的村莊規劃。它是國土空間規劃體系中鄉村地區的詳細規劃，是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發鄉村建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據[1]。

1 村莊規劃編制發展歷程

我國鄉村建設在新中國成立前主要側重于住房建設，涉及鄉村規劃的內容較少。實質性的鄉村規劃探索始于改革開放，新中國成立以來，我國村莊規劃大致分為三個階段。

村莊規劃萌芽階段（1949-1978年）：本階段主要是鄉村統一規劃了與集體生產、活動相適應的場所與建筑物，不僅僅再關注住宅問題，而是涉及有生產活動、文化活動等相關內容[4]。

村莊規劃探索階段（1978-2005年）：本階段國家出臺了一系列關于鄉村規劃和建設文件，鄉村逐步走上了有秩序的發展軌道，但原則指導鄉村規劃為主，結果是鄉村規劃編制和實施不嚴謹且流于形式。

村莊規劃發展階段（2005-至今）：本階段各地積極整合原有村土地利用規劃、村莊建設規劃和美麗鄉村等鄉村規劃，有機融合形成地方“好用、管用、實用”的村莊規劃。

2 村莊規劃編制問題

通過對上述村莊規劃發展歷程的回顧，結合當前新一輪村莊規劃編制工作的實踐情況，梳理村莊規劃面臨三大突出問題。

2.1 多規不協調不合一

村莊規劃各類規劃之間缺乏銜接，坐標不一致、邊界不吻合，不能疊加形成現狀“一張底圖”；其次缺少差異圖斑的對比、分析、處理，造成了“多規不協調、不合一”的現象[3]。

2.2 規劃實用性不足

村莊規劃調研不深入，未充分征求村民意見，同時上位規劃和相關規劃指導性不清晰，導致規劃定位和發展目標不符合村莊實際情況，規劃成果實用性不足。

2.3 規劃編制未信息化

村莊規劃更多采用傳統編制工具和技術，基礎數據采集不精確，相關資料缺失，導致相關分析與評價結論不科學不完善，沒有數字化管理系統支撐規劃實施和項目審批，導致規劃實施和監督困難。

3 新時期村莊規劃新要求

3.1 推行多規合一

村莊規劃是實施國土空間開發保護、實施用途管制和指導村莊建設的法定依據[2]，要把全域用地布局、用途管制、產業發展、農房建設、生態環境及公共服務設施建設統一納入村莊規劃，實現土地利用規劃、城鄉規劃等相關規劃有機融合，形成村莊發展一張藍圖，推動各類規劃在村域層面的多規合一。

3.2 堅守保護底線

國土空間規劃體系下的村莊規劃要確立底線思維，落實村域層面的國土用途管制，落實生態保護紅線、永久基本農田和永久基本農田儲備區劃定成果[1]，實現綠色高質量發展。

3.3 統籌全域全要素

國土空間規劃體系下的村莊規劃范圍由側重村莊轉向全域，由鄉村建設規劃轉為要素管控規劃，對村域內的國土空間進行統籌安排，細化村域土地各類空間用途，并制定村莊國土空間的用途管制規則。

3.4 預留彈性空間

國土空間規劃體系下的村莊規劃為應對未來農村發展的不確定性，探索在用地布局和政策管理機制上的彈性機制，預留不超過5%的建設用地機動指標，作為鄉村用地的彈性發展區[1]。

4 國土空間規劃體系下村莊規劃編制內容

4.1 村域層面規劃內容研究

4.1.1 落實村域界線管控。第一，永久基本農田保護紅線。在村莊規劃中嚴格落實土地利用總體規劃及基本農田保護規劃，按照劃定的耕地保護范圍和永久基本農田保護紅線，細化基本農田保護邊界，明確保護要求和管控措施。第二，生態保護紅線。生態保護紅線是為推動區域可持續發展，優化村域空間結構，保護村域自然生態安全，防止村莊建設占用生態空間而劃分的，重點保護內容包括濕地水域、生態林、防護林及自然保護區等。第三，村莊建設用地邊界。村莊建設用地邊界是為限制村莊建設用地無序擴張，保障村莊重點建設項目及基礎設施、公共服務設施用地需求而劃定的。村莊建設用地邊界的劃定要參照上位城鄉規劃和土地利用規劃，協調上位規劃與相關規劃對村莊規劃的用地要求，落實村莊重點建設項目、重要設施等。第四，優化村莊空間布局。在落實上位管控的基礎上，優化村莊用地布局，明確各類用地的規模和用途。統籌村域國土空間安排，優化村莊空間布局，全域考慮國土空間管控、村域產業發展、住宅建設、基礎設施和公共設施配置、村莊安全和防災、村域生態環境保護和歷史文化遺產保護等內容，從嚴控制各項建設占用耕地和林地。根據村莊遠期發展的需要，可預留不超過5%的建設用地作為規劃用地彈性指標，但預留的建設用地不能侵占生態林地和基本農田等禁止開發的用地[4]。

4.1.2 生態保護修復和綜合整治規劃。劃定村域生態空間，落實生態保護紅線的基礎上，制定村域生態修復和綜合整治規劃。主要內容包括嚴格落實各類自然生態保護地、河流水源保護地等的保護任務和要求。根據村莊基本情況及村民需求，統籌安排農村生活垃圾處理、生活污水治理等工作，實現修復村域生態環境，提升村莊品質的目的。

4.1.3 產業發展規劃。在制定產業規劃時，根據村莊產業現狀、資源條件、區位條件等因素，提出村莊產業發展的方向。制定村莊產業發展策略，統籌安排產業發展空間和用地布局，制定相應的分類發展目標和對策。

4.2 村莊層面規劃內容研究

4.2.1 村莊公共服務設施規劃。規根據村民對不同等級服務功能的需求程度、可達性及出行條件分析，劃分為三級生活圈，即基本生活圈、一級生活圈和二級生活圈。根據生活圈等級，分級配置公共服務設施如下表所示。

表1 村莊規劃生活圈劃分表

4.2.2 村莊基礎設施規劃。①道路交通規劃。在村莊規劃編制過程中，根據村莊發展及村民生產、生活需求，在縣城、鄉鎮范圍內統籌考慮道路交通布局，合理銜接對外交通，完善交通設施，優化村莊內部道路系統，實現內部道路系統循環暢通。②工程管線規劃。在給水工程規劃中要重點明確村域內各村莊供水水源，優先考慮集中集中供水方式；在排水工程規劃中，優先考慮雨污分流，雨水處理應充分利用地表徑流和溝渠就近排放；污水處理應設置污水處理設施，鋪設污水管道收集生產生活污水，集中進行污水處理。在電力電信工程規劃中應明確供電來源，考慮用電、通信需求，布局村域供電、通信及有線電視線路和設施。③環境衛生設施規劃。在環境衛生設施規劃中，完善公共衛生設施，結合村民需要，布局垃圾收集點、公廁等環衛設施，確定生活垃圾分類減量措施、垃圾收集方式。在村民集中活動的地方要設置公共廁所。

4.2.3 村莊安全和防災減災規劃。根據村莊的地理位置、周邊自然環境及相關各類災害的資料，編制村莊安全和防災減災規劃。劃定災害影響范圍和安全防護范圍，提出綜合防災減災目標、并建立災害預警機制，提高防災救災能力。

5 結束語

本文基于國土空間規劃背景下多規合一村莊規劃要求提出村莊規劃編制基本內容。在村域規劃層面，嚴格落實國土空間利用的安排，統籌村域土地利用，保護生態環境，制定產業發展規劃；在村莊層面，合理規劃村莊建設用地，布設基礎設施與公共服務設施，對村莊建筑設計進行導引和控制，改善人居環境。