我國城市規模結構的空間特征分析
——“一市獨大”的空間特征、效率損失及化解思路

孫久文,蘇璽鑒

(中國人民大學 應用經濟學院,北京 100872)

中國的城市化取得了舉世矚目的成績,“十三五”時期,我國常住人口城鎮化率提高了約4.5個百分點;截至2019年,我國常住人口城鎮化率已經超過了60%。面臨全新的國內外發展環境,城市在區域和國民經濟發展中的支點作用更加突出。完善城市體系,沖破制約城市發展的瓶頸,對于實現十九大報告提出的兩個階段目標——2035年基本實現社會主義現代化,21世紀中葉把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國尤為重要。

根據城市化階段性規律,我國城市化發展正處在向成熟階段過渡的關鍵時期,大城市超前增長現象顯著。盡管大城市的超前增長是城市化的客觀經濟規律[1]182-183,但是過度超前增長會導致區域內部或城市群內部“一市獨大”的情況出現,降低城市效率。對此,習近平總書記明確提出,“中西部有條件的省區,要有意識地培育多個中心城市,避免‘一市獨大’的弊端。”從城市發展的本質來看,“一市獨大”就是各類要素在同一空間的過度集聚。各類生產要素在城市集聚所帶來的外部性是城市化的重要動力,但是這種外部性本身包含了外部經濟和外部不經濟兩種。其中,外部經濟的部分包括市場接近效應和生活成本效應,在城市化進程中被概括為分享、匹配和學習[2];外部不經濟的部分表現為市場擁擠效應,如城市內部企業競爭加劇、公共產品供給不足、城市環境惡化等等[3]210-211。

城市的規模與效率往往存在著倒“U”型關系,城市效率隨城市規模擴大而提高,在達到最優規模后,效率則隨著城市規模擴大而降低。王小魯等[4]估算了不同城市的集聚效應和集聚成本,發現人口規模在100萬～400萬城市的集聚效應收益達到頂點,此后,集聚的收益邊際遞減。國外學者針對中國城市的研究也得出了類似結論,認為人口規模在290萬～380萬間達到了倒“U”型的頂峰[5]。

城市規模在達到“U”型拐點后面臨的效率損失來源于多個方面,但已有研究主要集中于探討城市自身發展效率,很少涉及城市規模過大對整個區域效率的影響。如因城市規模過大帶來的房價、地價快速上升會對居民產生財富再分配效應,對企業產生擠出相應,降低城市運行效率[6];工資成本的負向效應超過集聚對工業和服務業的正效應[7],等等。

那么,在當前階段,我國是否存在“一市獨大”現象?其特征和成因分別是什么?如何破解這一桎梏?本文嘗試完善城市規模對區域效率影響的研究,提出衛星城與軸帶式兩種多中心城市體系發展模式,并從中心城市建設、次級城市建設和加強城市聯系三個角度提出相應的政策建議。

一、“一市獨大”的特征分析

“一市獨大”現象來源于城市規模差異不斷擴大,雖然城市規模差異是城市化進程中必然出現的現象,但是“一市獨大”卻是我國城市化發展現階段,尤其是中西部地區的一種典型特征。受城市所在區域的地理條件、要素稟賦、政策環境等影響,城市發展速度不同,形成了不同的規模。從城市化的要素來看,這種規模包括城市經濟總量、人口數量和土地面積,表現為不同區域同類型城市的差距和同一區域不同類型城市的差距。本文從區域高質量發展的角度出發,將省域作為研究的空間單元,重點關注城市體系內部經濟和人口的差距如何進一步導致“一市獨大”的出現。

(一)我國城市規模空間特征

研究城市規模空間特征首先需要確定城市的規模是否處在合理的范圍內。根據2018年《中國城市統計年鑒》市轄區地區生產總值和年末人口數據,筆者計算出了各省經濟和人口的首位城市、首位度及首位城市在全省的占比,結果如表1所示。

表1 2018年中國各省域首位城市及首位度

一般認為,首位度低于2是結構合理、發展均衡的狀態;首位度大于2,則可能出現過度集中的狀況。從經濟首位度來看,超過半數的省、自治區經濟首位度大于2,其中最高的為四川省,達到了9.61,即成都市市轄區的經濟體量是綿陽市市轄區經濟體量的9.61倍。此外,這些首位城市在全省的經濟體量中占比巨大,絕大部分首位城市占比都超過了20%。從人口首位度來看,高于2的省份數量有所下降,但仍接近半數,人口首位度最高的陜西省為6.13,首位城市西安市占比21.27%。經濟首位度整體明顯高于人口首位度,說明省域內首位城市或中心城市的經濟集中度遠高于人口集中度。

總體來看,我國城市規模差異表現為以下主要特征:第一,“一市獨大”現象在中西部地區尤為顯著,無論是經濟首位度還是人口首位度,首位度較高的省份均位于中西部地區,且人口首位城市和經濟首位城市均為該省的省會城市。第二,“一市獨大”的城市中,人口和經濟的集中度不同。相對來說,首位城市的人口集中度要低于經濟集中度,換句話說,“一市獨大”對經濟資源的集聚強于對人口的集聚。第三,“一市獨大”的城市中,首位城市在全省經濟占比高。在經濟首位度較高的省份中,絕大多數首位城市的經濟體量在全省的占比都超過了1/3,其中長春市和武漢市所占比重已經接近40%。第四,東部地區省份已逐步呈現多中心發展趨勢,在首位度較低的省份(如遼寧、山東、福建)中,人口首位城市仍為該省的省會城市,但是經濟首位城市已經轉變為非省會城市。

(二)“一市獨大”的成因

不難發現,“一市獨大”本質上就是省會城市過度極化的縮影。省會城市具有的行政資源優勢往往是省域或區域的增長極,這是我國城市化的一個客觀規律。但是,過于關注省會城市而忽略腹地城市的發展,就會扭曲城市體系的要素配置和動力機制,形成“一市獨大”的格局。

1.城市要素過度集聚

在我國城市化高速發展階段,城市的大規模改擴建使得土地要素的價值被重估,與分稅制改革的大背景共同作用形成了地方政府的“土地財政”[8],導致公共基礎設施投資進一步擴張。在土地城市化的基礎上,地方政府通過政策傾斜,以較優惠的土地使用價格吸引企業進入,產業城市化接力進行。在各類企業進入后,相關聯的從業人員為了獲得更高的工資從其他城市和農村涌入[9],完成人口的城市化。城市化要求三者的發展速度保持相對一致[10]173-178,但是由于省會城市集中了較多的行政和經濟資源,經濟發展壓力大,土地城市化的進程領先于產業城市化、人口城市化的進程,一方面,超前的土地城市化導致省會城市對產業和人口的需求無窮無盡,不斷吸取周邊城市的發展要素,集聚力量遠遠大于輻射力量;另一方面,城市發展必然帶來地價、房價的不斷上漲和生活成本的不斷增加,阻礙產業和人口城市化,去工業化特征明顯。

2.城市化動力失衡

從我國城市化發展的動力機制來看,我國的城市化動力包含了政府力量、市場力量和人口力量。政府力量主要表現為地方政府通過行政手段和政策規制干預城市建設進程,主動吸引要素在城市集聚[11];市場力量表現為供需關系對資源的自主配置,自由流動的各類生產要素匯集到城市;人口力量表現為我國鄉—鎮—市的人口遷移模式[12],這種遷移帶有明顯的目的性,即為了獲取更好的發展空間和更好的生活條件。不同力量主導下的城市發展會呈現不同的特征,根據我國城市化的歷史路徑,政府和人口是大部分地區城市化的主要力量。

一方面,城鎮化作為國家戰略的提出,使得以省會城市為代表的中心城市獲得了先發優勢,隨著政策的推進,優勢循環累積,城市差距擴大;另一方面,人口遷移伴隨著我國城市發展的各個階段,當人口遷移的預期收益高于遷移成本時,人口就會發生流動,而以省會城市為代表的大城市在城市功能與服務等方面的領先優勢,決定了其規模擴張速度高于其他城市[13]。表2計算了我國278個地級城市2009—2018年間的城市市轄區人口變化。從中可以發現,在278個城市中,規模擴張的城市為221個,其中省會城市23個,比例為88.46%,遠高于非省會城市78.57%,可見省會城市規模擴張幾乎成為一種普遍現象。

表2 2009—2018年中國規模擴張城市差異

二、“一市獨大”的效率損失

傳統的發展路徑和動力機制的確帶來了城市化的高速推進,創造了快速城市化和經濟高速增長的中國奇跡,被美國經濟學家斯蒂格利茨稱為深刻影響21世紀人類發展的兩大課題之一。但是,在追求高質量發展的今天,應該認真審視資源在行政級別高的城市過度傾斜導致的效率損失[14],這種效率損失不僅來源于大城市自身效率的損失,也源自整個區域的效率損失。

(一)城市效率損失

新冠肺炎疫情的沖擊正使世界經濟經歷第二次世界大戰以來最嚴重的衰退,迫切需要開創經濟發展新格局,提升區域經濟發展質量。城市作為區域經濟發展的增長極和支撐點,地位舉足輕重。但是,政府主導下的城市建設過于強調發揮城市的集聚效應和規模效應,對負外部性估計、準備不足,導致資源過度向單一城市集中形成“一市獨大”,最終影響城市的發展效率。

第一,降低城市經濟效率。市民和城市內的企業是受“一市獨大”影響最直接的個體,在城市化進程中,城市、產業和人口協調發展。城市擴容容納了更多的產業和人口,產業規模擴大和升級為新增人口提供了就業崗位,人口的流入和產業的發展進一步促進了城市的擴張。企業和人口的集中會產生技術、信息、基礎設施、勞動力池等方面的溢出效應,但也會推升生活成本、生產成本和城市治理成本[15]。總的效用水平符合倒“U”型曲線,在城市規模較小時邊際報酬遞增,在達到一定程度后遞減,而在我國已經有接近30%的城市處于規模報酬遞減階段[16]。圖1用2018年中國城市市轄區的數據展現了各省份城市首位度與該省首位城市人均GDP的負相關關系。城市首位度采用中國城市統計年鑒中市轄區GDP的數據計算得出,以和首位城市的人均GDP數據保持一致,用人均GDP反映首位城市的經濟效率。各省首位度與其首位城市人均GDP統計意義上的負相關關系已經開始顯現,過高的首位度在一定程度上制約了首位城市的發展。

圖1 2018年中國各省域首位度與其首位城市人均GDP注:數據由筆者根據《中國統計年鑒》計算整理得到。

第二,損害城市發展潛力。在現有的城市發展模式下,創造和積累財富仍然是城市的首要職能。城市經濟職能的發揮主要依賴于城市各類產業持續健康發展。這一過程亟需周邊地區提供適配的生產要素,也需要腹地市場快速消耗掉大城市生產的產品與服務。隨著城市間的差距過大,要素供給與產品需求的層次進一步拉開,供需關系失衡,導致城市的發展無以為繼。除了發展經濟,提供城市基本公共服務和企業生產經營的基礎環境也是城市的重要職能,并且當城市的要素集聚規模與公共服務供給能力相匹配時,才能達到最優效率[17]201-211。城市的發展依賴于這二維力量的交替上升,而這兩者的持續進步又來源于城市周邊的要素、資源持續供給[18]。“一市獨大”帶來的城市差距會大大阻礙這一進程,破壞城市要素規模和公共服務的動態均衡。

第三,削弱城市抗風險能力。單體城市規模的無限擴張會削弱城市自身的抗風險能力,新冠肺炎疫情對中國城市體系和區域經濟的劇烈沖擊引起了對城市、區域承壓和恢復能力的高度重視。從城市自身發展來看,隨著規模的不斷擴張,城市面臨的各項問題也越來越復雜,化解外部沖擊時,城市治理體系和區域支撐能力的壓力更大,如應對極端天氣、環境污染、水源危機、公共衛生事件,等等。為了保證城市抗風險能力,城市的韌性密度需要與城市規模同步提高,但是在實際情況中,前者往往更加滯后,因此,更為有效的方法是限制城市規模,適當降低城市人口和建設密度[19]。但是,傳統的城市建設強調集中、規模經濟和中心控制,在面臨重大公共衛生沖擊時潛藏著風險[20]。

(二)區域效率損失

大城市是現代城市體系發展的必然結果,大城市各種資源聚集程度較高,城市文化、社會保障、公共服務更加領先。但是大城市的發展離不開城市體系的支撐,因此大城市的輻射作用同樣重要。然而,“一市獨大”是一種竭澤而漁的發展模式,其代價是犧牲腹地城市的發展,導致區域效率損失。

第一,抑制區域腹地城市發展。對區域經濟發展的抑制是“一市獨大”帶來的最直接的效率損失。圖2用2018年中國城市市轄區的數據展現了各省域城市經濟首位度與人均GDP的負相關關系。城市首位度采用《中國城市統計年鑒》中市轄區GDP的數據計算得出,以和各省域的人均GDP數據保持一致,人均GDP則反映的是區域的經濟效率。可以發現,各省首位度與人均GDP在統計上呈現顯著的負相關關系,進一步說明我國的大城市,尤其是絕大部分省域的首位城市已經跨過了邊際規模報酬遞增階段,從區域或省域的整體角度來看,“一市獨大”會降低區域整體效率。

圖2 2018年中國各省域首位度與人均GDP注:數據由筆者根據《中國統計年鑒》計算整理得到。

造成這種損失的原因在于行政力量下的集中導致城市的“回流效應”大于“擴散效應”,首位城市和其他城市的差距進一步擴大。這種差距的存在阻斷了首位城市資源向區域腹地傳導的路徑,但是區域內其他城市的資金、人員、信息、技術等要素依然向首位城市不斷集中,不僅導致區域腹地內其他城市發展陷入困境,還會使首位城市規模超過其最合理的限度,城市化的進程與人口、產業、土地城市化的進程失配,甚至形成區域或省域內部首位城市與其他城市之間的“新二元結構”。

第二,削弱周邊城市發展潛力。首位城市與腹地城市差異形成的“新二元結構”還會極大削弱周邊城市的發展潛力,作為首位城市或中心城市,其在城市體系中既要有“集”的功能,也應有“散”的功能,在保證產業和人口集聚的同時,也能影響輻射周邊中小城市。首位城市資源的外溢和擴散程度決定了腹地城市的發展潛力和發展速度,而資源是稀缺的,大城市無休止地擴張就等同于剝奪了中小城市發展的權力,區域差距超出合理范圍會阻礙首位城市正常發揮輻射職能。

首位城市在城市體系可以正常發揮其系統功能的一個重要前提就是不同等級城市之間的分工與聯系,這是區分城市體系與“一群城市”的重要特征。隨著經濟發展水平和城市質量的不斷提高,產業分工更加細化,尤其是在高質量發展的背景下,城市之間密切的經濟聯系及在此基礎上建立起來的專業化部門是區域經濟穩定發展的長效動力。已有研究充分證明了經濟聯系與經濟增長的正相關關系[21-22],但是,首位度較高、城市差距較大會阻礙經濟聯系的建立[23]。分析我國城市經濟聯系的空間差異可以發現,我國東部沿海地區部分省份城市間的經濟聯系更強,且經濟聯系的增長速度也快于其他地區[24]。因此,當中心城市與其他城市的規模差距過大時,其他城市接受要素轉移的難度升高,城市聯系被割裂,最終影響整個區域未來的發展。

以勞動年齡人口為例,勞動年齡人口在一定程度上代表著一個城市的生產能力和消費需求,更多的勞動年齡人口可以為城市的經濟發展提供更充足的動力。但是,具有跨城市遷移能力的群體往往是具有熟練技能和豐富經驗的勞動力,巨大的城市規模差距使得首位城市對這部分勞動力的吸引和容納能力遠遠高于其他城市,最終導致首位城市集中了整個省域的優質人力資源。從各省省會城市與非省會城市的人口結構來看,省會城市的勞動年齡人口比重均高于非省會城市;省會城市的老年人口比重和少兒人口比重均低于非省會城市。以人口首位度最高的西安市為例,全市市轄區人口占全省市轄區人口比重為22.17%,其中,勞動年齡人口與全市人口的比例為78.7%,全省排名第二,僅比作為高新技術開發區的楊凌示范區低2個百分點。

第三,降低區域抗風險能力。資源在首位城市的過度集中可能導致區域整體抗風險能力降低。首位城市與省會城市的重疊,是經濟要素向行政資源高度集中的結果。在城市化進程中,利用土地有使用和轉讓制度,在較短的時間內以較低的財政投入完成了公共基礎設施建設和城市改建[25]18-19。但是,這種模式導致城市缺少自主改善經濟基礎和投資環境的動力。進而導致城市產業體系不完善,根植性不強,增長內生動力不足,在經濟發展環境發生較大改變時容易陷入困境。

而區域經濟過度依賴單一城市,與單一產業結構的發展路徑殊途同歸,當經濟資源高度集聚的首位城市發展陷入困境時,區域整體的發展動力也會衰減,導致整個區域發生難以逆轉的衰退。而如果首位城市與腹地城市間廣泛開展分工合作,推動產業多樣化發展,可以在應對沖擊時迅速調整產業結構,獲得更長久和更堅實的經濟韌性[26]。

三、城市多中心發展模式

構建多中心發展的城市體系是限制城市規模無限擴張的重要手段與實現形式。一方面,過于限制大城市規模擴張,有可能造成城市發展停滯,導致更大程度的效率損失[27]124-126;另一方面,限制城市規模擴張的核心目的是倒逼大城市發揮其輻射帶動作用,促進腹地城市的發展。因此,多中心城市體系的核心不是放棄中心城市的發展,而是培育城市體系中的次中心城市。

在構建城市體系的過程中,按照中心城市的規模與職能,城市空間結構可以分為單中心、雙中心和多中心模式。本文重點關注省域層面的非單中心結構,為便于表述,將擁有兩個及以上中心的省域城市體系稱為多中心城市體系,新培育中心城市一般為省域內地級市的城市轄區。

在已有的城市體系研究和實踐中,對于多中心城市體系關注度越來越高,為探索我國多極化城市體系提供了充足的研究案例。如以紐約為中心的美國大西洋沿岸城市群擁有波士頓、費城、華盛頓、巴爾的摩等次級中心;以芝加哥為中心的五大湖城市群擁有底特律、克利夫蘭、羅切斯特、布法羅等次級中心;以東京為中心的城市群也是東京都市圈、阪神都市圈和名古屋都市圈相互聯結集合而成的多核城市體系;英國東南部城市群除了擁有首位城市倫敦外,還有伯明翰、利物浦、曼徹斯特等中心城市。在后續的城市體系規劃中,這種多極化的思想被進一步深化,如歐盟將多中心的發展模式作為各層次空間規劃的理論工具和發展目標;美國也將多中心的城市發展模式列為2050遠景規劃的重大議題[28]。根據中心城市的規模等級和空間分布,可以把適用于我國的發展模式歸納為衛星城模式和軸帶模式。

(一)衛星城模式

衛星城,全稱衛星型城市,是指圍繞中心城市、在地理空間上呈衛星分布狀的城市。這一模式可以廣泛適用于我國中西部地區的城市體系建設。省域內部中心城市的定位不會改變,發展的關鍵環節是打通中心城市與腹地城市的要素流通渠道,充分發揮中心城市的輻射帶動作用,帶動腹地的一部分次級城市率先發展、逐級滲透,覆蓋整個區域。

通過各級中心城和衛星城的構建與組合,逐級構建區域或省域的城市體系,最終形成中心城—衛星城—縣城三級城鎮體系,讓城市的影響力向鄉鎮滲透。而腹地的中心城市同時具備首位城市的衛星城和縣城的中心城兩重身份,把輻射帶動區域發展的任務逐步由首位城市過渡到次一級城市,依靠其相對分散的空間分布,擴大城市在整個省域或區域的影響力。

通過衛星城構建多級城鎮體系,一方面要提升衛星城市的要素承載能力,包括基礎設施建設、公共服務完善和保障能力優化。如城市的路面交通設施、地下管網、交通樞紐,城市的教育、醫療、文化、衛生服務以及入駐的經濟、法律等服務機構,提高衛星城要素使用效率;另一方面,暢通要素流通渠道,升級中心城與衛星城之間的交通物流通道,整合遷移區域內部同構的產業,推動信息交流和新興技術的應用、推廣和普及,引導培育和而不同的城市文化。在我國中西部的首位城市中,以鄭州市為中心城,憑借近年來快速發展的軌道交通和城市快速路網連接阜陽、安陽、南陽、長治等衛星城而形成的城市體系,已經初步具備了多極化發展的潛力。

衛星城模式的核心發展邏輯是資源要素由中心城通過衛星城向縣城逐級轉移,順次發展,包括三個關鍵環節:

第一,城市建設。如前文所述,衛星城可以承接資源的前提條件是自身要素承載能力和使用效率的提升,單純的要素轉移與再分配并不能從根本上解決衛星城的城市建設問題。通過衛星城構建城市體系的首要任務就是強化衛星城的城市配套建設,完善城市功能。除了傳統的城市基礎設施外,還要重視文化教育、社會服務、醫療衛生等方面,比如在區域已有的科研院所基礎上建設本地高校,增強與其他地方經濟的知識、技術互動;保護城市特色文化,設計城市名片、城市色彩、城市地標;提升城市服務水平,提高城市效率,保證城市居民的生活質量。

第二,區域定位。在滿足了衛星城發展的基礎條件后,還需要參與區域內或省域內的分工才能分享中心城市的外溢效應,擴大自身影響力。為了保證各個衛星城可以有序參與區域分工,避免重復建設和地方保護主義,就要在發展衛星城之初,根據與中心城的空間距離和經濟聯系,由中心城向衛星城、中小城鎮順次確定職能定位及產業環節。同時培育不同級別城市的分工合作環境,建立經濟、文化相通的地域性聯盟。

第三,產業轉移。衛星城設立的初衷在于完善城市體系,培育新的增長極,緩解中西部地區省會城市“一市獨大”的現象。因此,衛星城能否承接中心城的產業及其附加資源的轉移,是衛星城建設的最后也是最關鍵的環節。要從承接產業轉移或培育與中心城配套的產業體系為出發點,秉持騰籠換鳥的思路,對于產業發展前景,尤其是高新產業的發展前景有較為清楚的認識,注重從設計、研發到制造、銷售的全產業體系承接;同時,注意本地中小企業的發展,根據企業不同生命周期的需求提供不同的經濟、政策支持,形成地緣性的經濟網絡。

(二)軸帶模式

軸帶是指城市群分布在帶狀空間上,發展主軸為增長極間的經濟走廊,主軸兩側分布著規模、職能不同的城市。與衛星城模式相比,兩種雖然都是典型的多中心發展模式,但是前者擁有一個絕對的核心城市,衛星城雖然作為城市體系中的增長極,但是各方面實力均弱于中心城。而軸帶模式往往擁有兩個以上實力相近的中心城市,多個城市的輻射范圍疊加確定城市體系的邊界。

相比于衛星城的逐級傳遞,在“軸帶”上布局的次級城市是平等的,突破了地緣限制下的中心—邊緣模式,次級城市的規模和發展水平不再與中心城市的地理空間距離必然相關。但是,突破地理限制的前提條件是交通設施極大改善,城市間通勤效率顯著提高,現代信息通信技術全面普及。這也意味著,軸帶模式對區域或省域內部次級城市的質量和均衡水平的要求更高。

在構建城市體系的過程中,首位城市和與其規模相近的中心城市連接成發展的主軸,次一級城市構成城市帶。隨著中心城市規模擴張,城市帶的邊界是開放的,隨著中心城市實力增強,次一級城市數量增加而擴寬和延伸。與衛星城模式相比,前者不同級別的城市間關系還存有行政區經濟的影子,軸帶模式則是一種對行政區劃的動態突破,延軸線的拓展、輻射能力更強,對區域之間的聯系要求更緊密,更需要市場主體發揮更大的作用。現階段,以國家中心城市重慶市和成都市為軸心布局的城市體系最為典型,在成渝連接的主軸上布局萬州區、黔江區、南充市三座區域中心城市。以成都為軸心,綿陽、樂山分布在兩翼;以重慶為中心,聯系宜賓、瀘州兩座區域中心城市形成兩條經濟帶。成都市和重慶市構成的雙中心城市體系,在一定程度上削弱了“一市獨大”的負面影響,這一推論可以在一定程度上解釋成都市的首位度全國最高,但是其各項數值仍位于全國中游水平。

同樣作為多中心城市體系發展模式,軸帶模式的發展邏輯與衛星城模式相似,但也具有自己的特色,相比于產業承接和轉移,軸帶模式更強調城市和產業的空間布局與分工合作,主要包括三個關鍵環節:

第一,基礎設施建設。軸帶模式的形成往往依托一定的地理條件,如沿江、河、海岸線、交通干線等等。在此基礎上構建起來的要素流動渠道是軸帶模式城市體系形成的先決條件。因此要加強中心城市和次級城市的聯系,如建設快速軌道交通、城際高速網絡和綜合交通樞紐設施,構建覆蓋面高、服務便捷的信息共享網絡。充分利用港口、機場、交通干線等區位優勢資源,完善配套設施建設。

第二,產業布局。以便捷的要素流通渠道為基礎,中心城市、次級城市和其他中小城鎮可以建立系統、立體的分工合作關系。其中最為核心的就是產業的延軸帶布局,以中心城市的優勢產業或主導產業為核心,引導先進制造業和現代服務業在次級城市集群發展,根據地區特色形成制造業中心、商貿物流中心,拓展城市的發展空間,提高空間利用效率,進而提高人口、資源的集聚能力。

第三,城市合作。軸帶模式中的次級城市,同級合作更為頻繁,需要打通行政壁壘,在要素流通、產業協同的基礎上開展城市合作,推進區域內資本市場、技術市場和行政規范一體化,公共服務、城市文化、生態治理協同化,跨區域利益協調、補償機制常態化。進一步突出次級城市在城市群中的統籌協調作用,促進城市群共同發展。

四、結論與政策建議

1978年以來,我國制定了一系列城市發展規劃,城鎮化率迅速提高,走出了一條具有中國特色的城市化道路,形成了現有的城市體系。在1980年的《全國城市規劃工作會議提要》中,提出了“控制大城市規模,合理發展中等城市,積極發展中小城市的方針”。這一方針仍然符合我國當前城市發展的基調。在此基礎上,中共中央經濟工作會議提出“要推動城市組團式發展,形成多中心、多層級、多節點的網絡型城市群結構”。在順應城市發展規律的基礎上,探索多極化的城市發展模式。

推動城市體系多極化發展,要合理控制城市差距過大,抓住新基礎設施建設、數字經濟技術應用推廣的契機,重新規劃次級城市的發展路徑,全面提升城市綜合質量,縮小城市差距;加強各級城市間的聯系,強化次級城市要素承載能力和要素使用效率;提高次級城市的政治、經濟定位,融入城市體系,參與產業分工。最終形成以一個或多個中心城市為核心,若干個次級城市共同發展的新興城市體系。

(一)控制中心城市規模

限制中心城市規模不意味著放棄中心城市,停止其經濟發展,而是將以經濟目標為核心的發展模式轉變為統籌考慮城市企業、居民的生產需求、生活需求、生態需求和安全需求。降低城市規模擴張的速度,以換取城市的高質量發展,優化城市布局、提升城市效率、改善城市環境,擴大城市影響力。

第一,優化城市布局。統籌規劃新城開發和舊城改造,調整優化城市空間布局。相比于擴建城區陷入“城市的無序蔓延”,中心城市更應該在“存量發展”上做足文章,在公共設施建設、改造的過程中留有必要的冗余。提升城市交通的通達度和承載力,根據城市的整體功能定位確定不同城區的發展重點、設計不同的發展模式,實現生產職能的空間差異化和生活職能的空間均等化。

第二,提升城市效率。通過數字經濟技術的推廣和應用建設數字化城市,提升城市治理能力和運行效率。數字城市是未來城市發展的主要方向,而中心城市自身高度密集的科技資源為數字化城市的建設提供了現實條件。通過信息技術的應用,以物聯網為載體,對城市的自然、經濟、社會系統進行改造,構建公共服務信息平臺,實現城市系統的即時反饋和柔性管理。

第三,改善城市環境。改善城市環境、提升城市綜合水平是下一階段城市高質量發展的重要抓手之一。推進以人為本的城市化是其中最為核心的環節,建設更健康、更安全、更宜居的高品質生活空間。除了改善生態環境,還要解決現有和遷入城市人口的落戶和基本保障問題,在城市規劃中滿足人的訴求,提升居民的居住體驗。如擴建交通路網與地下管線,增設便民設施,擴大城市生態空間和公共空間,提升城市公共服務總量和質量,推動城區間、不同群體間基本公共服務均等化。

(二)提高次級城市質量

限制中心城市規模的目的是把有限的資源向次一級的中小城市轉移,推動次級城市發展水平全面提升,縮小與中心城市的差距,融入城市體系,承接產業轉移。但需要注意的是,次級城市在城市體系中處于配屬地位,接受中心城市的資源轉移,不代表其發展完全依附于中心城市,應該主動探索適合自己的發展路徑,充分利用新技術革命帶來的機遇,實現跨越式發展。

第一,鞏固城市經濟實力。提升經濟實力是次級城市發展的首要任務,而健康的主導產業是城市持續發展的主要動力,是城市體系中次級城市成為新增長極的關鍵。新興技術的出現及與傳統產業的高度融合為城市提供了更多選擇,應該在與區域主導產業適配的大框架下,有意識地發展信息技術、生物制藥、高端裝備制造、新能源汽車、新能源、新材料等戰略性高端產業,以城市建設的技術需求為導向,優化技術創新、開發環境,將技術成果向中心城市的傳統企業推廣,在區域城市體系的建設中消化部分產品,形成城市體系中的“微型內循環”。

第二,培育城市文化軟實力。相比于中心城市,次級城市的文化軟實力處于明顯劣勢,因此需要明確的文化內核,打造城市名片,培育特色文化。需要加強文化服務體系建設,在補充硬件設施的同時,保證與城市規劃和城市環境、文化習俗相契合,從單一的“唯硬件化”轉向系統的體系建設;加強文化的傳承和積累,從文化傳承的路徑上著手,建設具有內涵的、體驗式的文化產業或產品,建設環節完整、核心突出的文化產業鏈;設計城市名片和城市地標,注重文化內核的創造和延展,避免過度浪費,同時加強文化設施建設的監控力度,避免地產化傾向。

第三,增強城市影響力。通過重大區域戰略、重點項目和政策的試點布局,可以提高次級城市在城市體系中的地位,增強城市影響力。重大的戰略試點通常伴隨著資源傾斜和政策優惠,不僅有助于次級城市發展壯大,而且有助于帶動城市組群發展,加快城市體系的構建。通過國家級新區、自主創新示范區、自由貿易試驗區等政策改革區的設立和探索,形成先發優勢,充當區域發展的龍頭,全面提升城市的綜合實力;通過機場、港口、高速站等大型區域設施建設,打通各級城市要素交流渠道,提升城市的要素使用效率,提高城市在區域分工合作中的參與度和影響力。

(三)加強城市體系聯系

完善的城市體系除了需要中心城市和次級城市外,還需要打通城鎮各級聯系,通過市場的力量自發調節,將中心城市的規模限制在合理范圍,加速次級城市發展,形成良性循環。打通城市體系聯系需要各個城鎮在相互獨立的基礎上,通過產業的橫向關聯和縱向分工協作形成緊密聯系。

第一,梳理各級城鎮職能結構。現階段我國的城市體系基本形成,但是各級城鎮之間的職能分工尚不明確,職能重疊、缺位的情況時有出現,城市體系內的城鎮聚而不和、集而不協,需要從建立健全城市體系發展機制,明確各級城鎮的具體職責,逐步形成國家中心城市—區域中心城市—中小城市—縣城—中心鎮多級城鎮網絡。

國家中心城市是城鎮網絡中的頂級節點,根據不同地區發展特征,承擔不同的國家戰略責任,發揮特殊作用。區域中心城市是在國家中心城市統領下細分區域、城市群的關鍵支點。區域性中小城市是城市體系中的特定功能城市,包括特定產業城市、特色城市、內陸邊境口岸城市(鎮)等。縣城及中心鎮中,縣城是城市體系中最基礎的單元,覆蓋面積廣,數量龐大,是統籌城鄉一體化發展、保證城市體系持續發展的重要空間,是本地城鎮化的核心單元。

第二,加強城市體系內部城鎮聯系。我國目前雖然已經從整體上構建出了城市體系的大概骨架,但是不同城市、城鎮之間的聯系有待加強,城市體系的本質尚未脫離“城的突出與鎮的環繞”,城市之間的關系也更接近“一群城市”而非“城市群”。城市體系間的交互更多是依靠政策指令與行政等級形成的聯系,導致不同城市間的盲目競爭,造成基礎設施等領域的重復建設。

因此,必須要加強城市體系內部聯系,建立協同機制。以城市體系協同發展為出發點充分發揮規劃作用,在城市體系內部打破行政壁壘,推動各城鎮之間的市場統一和制度同化,促進基礎設施通達均衡,發揮好中心城市的輻射帶動作用,促進城市間形成網絡結構,加強區域一體化。政府以縱向突出優勢、帶動發展,橫向明確分工、互補合作為導向,促進產業在城市體系內的合理分布,完善分工協作的引導機制,避免出現城市產業結構雷同、惡性競爭等現象。