全球海洋治理：基本形態、現實困境與路徑選擇

文 田瑩瑩

海洋面積廣闊，約占地球表面積的71%，擁有豐富的物質資源，具有重要的戰略價值，是每個國家在政治、經濟、軍事上所不能忽視的。隨著生活水平的提高，人們對海洋的生態價值也十分關切，但海洋的生態環境卻因海洋開發而遭受破壞，全球海洋問題頻發，因此，全球海洋治理受到國際社會的日益關注。當今世界正處于百年未有之大變局中，全球海洋治理也不例外，更需要在聯合國的主導下，以一定的規則為基礎，各個主權國家、政府及非政府組織乃至學者、公民的積極參與。在各方國家及人士的參與和努力下，全球海洋治理從發展到實踐，取得了一定的成效，但因涉及眾多主體，且全球海洋治理客體復雜多變，在現有的海洋秩序及治理體系下，全球海洋治理面臨著諸多困境，需要轉變全球海洋治理的思路，從全球海洋治理的理念、主體、客體、機制等出發，提出合理的對策，促進全球海洋治理向著更好的方向發展。

全球海洋治理的基本形態

伴隨著全球海洋問題的日益凸顯，全球海洋治理成為國家政府乃至學者研究的重點。要切實解決面臨的海洋難題，就需要進行全球海洋治理，那么全球海洋治理如何開展，其基本形態主要包括以下兩點：

在現有的國際規則體系下進行治理

全球海洋治理相對單個國家的海洋治理更為復雜，涉及各個國家，具有多重利益因素，進行全球海洋治理需要一定的規則來約束單個國家及組織的行為。聯合國的重要作用在全球海洋治理中得以凸顯，在聯合國的倡導下，各國積極參與全球海洋治理，在現有的治理體系及國際規則下，參與全球海洋事務。現有的海洋治理體系主要由法律制度、管理機構、治理主體等組成，法律制度包括《聯合國海洋法公約》及其他涉及海洋的國際性法律法規、條約制度等；管理機構則以聯合國及其下設專門機構和相關組織為主；治理主體包括主權國家、政府及非政府組織、企業、公民等。在該規則體系下，各治理主體需要對全球海洋中的海洋權益、海洋資源、海洋環境、海洋安全等海洋事務做出相應的制度安排，而面對海洋問題各利益攸關方同樣需要在規則體系下協同合作，開展治理行動，這樣就逐步形成了海洋領域的規范和行為準則。總之，現有的國際規則體系為全球海洋治理打下了基礎，也有利于海洋健康發展。

以主權國家為主、以組織為輔展開治理

全球海洋治理的行為主體多元，涉及國家、政府、組織、企業及個人，但這些行為主體因為自身的地位、角色及所發揮的作用不同而對全球海洋治理產生不同的影響。目前，在全球海洋治理上，最主要的行為主體首先是主權國家，國家在海洋治理上起著主要作用，各個國家對全球海洋治理的規則的制定、執行及在全球海洋治理的貢獻都比較突出；其次是政府間國際組織，如聯合國、歐盟等對全球海洋治理起到很好的牽頭與帶動作用；最后是非政府組織（NGO），它們在海洋環境保護、北極、南極等海洋問題上也有著一定的積極作用。從全球海洋治理的現狀看，全球海洋治理仍是以國家行為主體為主，以政府及非政府組織為輔展開治理，隨著各種組織在全球海洋治理上發揮作用的增長，其地位和作用也有所上升。

全球海洋治理的現實困境

各個國家及組織積極參與全球海洋治理，在海洋經濟、科技、環境、安全等領域貢獻自己的智慧和力量，不斷提供海洋公共物品、保護海洋生態環境、打擊海上犯罪等，但隨著國家海洋利益的爭奪及對海洋治理認識的不同，全球海洋治理也出現了治理失靈，面臨諸多困境，主要包括以下方面。

全球海洋治理理念存在沖突

隨著科學技術的發展，互聯網的使用日益頻繁，“互聯網+”無處不在，全球化趨勢不斷增強，帶給我們的是機遇也是挑戰，需要辯證地看待。海洋因為全球化掀起了“藍色圈地運動”，引發了一系列全球性的海洋問題，全球海洋治理勢在必行，但各個國家在全球海洋治理上卻沒有達成共識。一是對全球海洋治理認識不足。有些國家的群眾認為海洋是沿海國家的問題，全球性又是國際的問題，不會對自己國家造成影響，內陸國家及群眾對參與全球海洋治理的積極性不高，甚至沿海國家也有“搭便車”傾向。二是海洋治理理念不一致。參與全球海洋治理，各個國家甚至政府及非政府組織都抱有不同的目的，在海洋開發與環境保護上存在分歧，在海洋利益的爭奪上存在矛盾。三是逆全球化和保護主義思潮也對全球海洋治理理念造成一定的沖擊，不利于全球海洋治理的發展。總之，各國對待全球海洋治理的不同態度，使得全球海洋治理理念存在一定的沖突，嚴重影響全球海洋治理的效果。

全球海洋治理主體難以協同

全球海洋治理的主體比單個國家的海洋治理主體要更為復雜，一個海洋周邊有許多國家，同一片海洋由多個國家共同管制和使用，這樣在全球海洋治理中就會出現利益與矛盾糾紛。在海洋權益面前，國家間的競爭比合作更為突出，鑒于海洋戰略位置及資源優勢，美、俄、日等海洋強國都想利用自己的科技軍事力量，主導全球海洋治理的進程，從中獲得權力與利益，全球海洋治理也變得異常復雜。隨著時間的推移，全球海洋治理如火如荼，但治理主體卻產生了不協同的現象，主要表現在以下幾個方面：一是逆全球化現象出現，如單邊主義、霸權主義抬頭等，打破了國家間的信任與合作，對全球海洋治理造成不利影響；二是治理目標存在差異，全球海洋治理主體首先著眼于本國的海洋利益及海洋環境治理，在利益面前缺少全球意識，那么各種國家、組織間的張力使得全球海洋治理主體難以協同；三是非政府組織的制約作用小，非政府組織在全球海洋治理上起到監督、協調的作用，然而各個主權國家及政府組織在全球海洋治理上起主導作用，由于利益爭奪彼此間的合作不能協同，非政府組織也難以發揮自身的作用，加劇了全球海洋治理主體間的不協同。

全球海洋治理客體復雜多變

海洋具有整體性和流動性的特點，導致全球海洋治理的客體復雜多變且相互交叉牽絆，主要包括：海洋資源開發利用、海洋生態環境污染、海洋生物多樣性減少、全球變暖及海平面上升、海洋突發事件與安全問題等。在海洋的開發與保護上，各個國家為爭奪資源無節制地開發，導致海洋資源銳減，海洋環境污染，生態系統遭到破壞，引發氣候變化、海水質量惡化甚至溢油、赤潮等一系列的海洋問題，海洋災害具有危害大、持續時間長、影響范圍廣的特點，嚴重影響人類的生存環境。海洋資源的稀缺會引發國家甚至組織之間對海洋利益及資源的激烈爭奪，導致海洋秩序混亂、非傳統海洋安全頻發、海盜及海上恐怖主義增加，不利于全球海洋治理。在這些全球海洋治理的問題上，任何一項都不能被忽視，任何一項得不到及時治理，都會通過海水迅速擴散到其他海域逐步演化為海洋災害，形成一種全球效應，給人類造成巨大破壞。全球海洋治理客體的特殊性，也使得單一國家很難憑一己之力解決全球海洋問題，這就需要各國都團結起來，協同一致，合理開發利用海洋，保護海洋生態環境。

全球海洋治理機制滯后失序

全球海洋治理是各個治理主體在具有普遍約束力的國際規則基礎上，以平等協商的方式達成一致，從而共同解決全球海洋所面臨的難題。全球海洋治理中，規則機制是全球海洋治理的政策保障，目前全球海洋治理都是以聯合國為中心，主權國家、國際政府或非政府組織參與其中，但以聯合國為主導的國際海洋組織發揮的力量也在逐漸減弱，對于國家的約束力逐步減小，舊的國際海洋秩序不合理的地方已然顯現，加之全球海洋治理體系中的多樣性、碎片化現象十分嚴重，已不能適應現在海洋事業的發展，尚未形成真正意義上的全球海洋治理體系，這是全球海洋治理機制滯后的表現。現實中，多國為搶占海洋戰略制高點，導致海洋“公域悲劇”，保護主義、民粹主義的出現同樣導致現有的全球海洋治理體系失序，嚴重影響全球海洋治理的效果。總之，在全球海洋治理中，海洋相關公約、國際性法律、習慣法嚴重不足，且彼此間存在較大的碎片化現象，使得全球海洋治理體系不完善，再加上大國主義與強權政治依舊存在，發展中國家的發言權與民主性缺失等，在海洋秩序及權力的重新分配上出現嚴重問題，現有的國際秩序體系使得全球矛盾增加。

全球海洋治理的路徑選擇

隨著全球化的深入，海洋問題將更大范圍地影響人們的生活，全球海洋治理在未來較長一段時間內將持續伴隨著我們。世界各國都需要積極參與全球海洋治理，在全球海洋治理上不斷貢獻自己的智慧和力量，保護全球海洋生態環境，構建新的海洋治理體系。當然，全球海洋治理與單個國家的海洋治理有相似也有不同之處，全球海洋的治理離不開世界各國人民的共同努力，在未來的全球海洋治理中，要應對全球海洋治理失靈的困境，還需針對全球海洋治理的特性，在聯合國的帶領下，各參與主體倡導理念聚合、實行差異治理、主張責任共擔、進行機制構建，逐步推動全球海洋治理體系的完善，促進全球海洋治理的優化和健康發展。如圖1所示。

圖1 全球海洋治理路徑選擇示意圖

思想為前提：理念聚合，塑造價值共識

全球海洋治理的價值共識是破解治理困境的關鍵，它能夠凝聚多元治理主體的力量，共同參與全球海洋治理。首先，提出符合全球共同價值觀的海洋治理理念，該理念具有包容性、共贏性的特征，不帶有國家利益的偏好，能夠為世界各國人民所接受，是真切從全球海洋利益出發，為全球海洋治理提供新的思路；其次，進一步凝聚人們對全球海洋治理的認識，認真分析世界各國對海洋治理的態度，總結全球海洋治理的不同特性，并分析海洋的重要性，以提高人們對海洋治理的客觀認識；最后，加大全球海洋治理的宣傳力度，舉辦不同程度的會議及論壇，在全球海洋治理的決策中積極鼓勵專家、民眾等參與。

進行全球海洋治理，不僅僅是主權國家、國際政府及非政府組織的事情，也是全世界人民共同的責任，這就需要塑造全球海洋治理的價值共識，提高世界人民對全球海洋治理的整體認識。中國在全球海洋治理中主張構建“海洋命運共同體”的價值理念，在保護海洋生態環境、解決海洋危機等方面積極貢獻自己的力量，有利于推動全球海洋治理的發展，而“海洋命運共同體”的理念，也超出了單個國家的利益偏好，站在全球海洋的立場上維護海洋及全人類的共同利益，值得推廣和認同。

主體為核心：責任共擔，深化協同合作

全球海洋治理涉及眾多國家及其相關利益組織，不同國家和地區對海洋治理的需要和利益取向不同，導致各國在全球海洋治理合作上的意愿不足，難免產生不協同的狀況。在全球海洋治理中，要講求責任共擔，才能更好地合作。

第一，主動承擔大國責任，發揮大國領導力。全球海洋治理主體有著不同的文化背景，其經濟實力也不同，發達國家與發展中國家在全球海洋治理上的利益訴求也不同，在合作上會產生不同的分歧，這就需要一個有能力、有地位、有擔當的國家或組織來引領各個國家，共同參與全球海洋治理。

第二，提供一個平等協商的對話交流平臺，提升各國參與全球海洋治理的意愿。在全球海洋治理中，各個國家尤其是海洋強國，理應站在全球的視野上，尋求利益共同點，以彌補海洋治理主體不協同的缺陷。在全球海洋治理對話交流的平臺上，通過合作共贏、利益共享，達成協作意愿，如歐盟在《國際海洋治理：我們海洋未來的議程》中強調了構建全球海洋治理伙伴關系的重要性，加強與主要海洋治理主體在海洋治理領域的合作。中國主張建立“藍色伙伴關系”，同時加強“一帶一路”建設，促進沿海國家的協同合作，積極提供海洋公共物品，為全球海洋治理做出自己的貢獻。

第三，積極發揮各海洋組織的能力，起到協調監督的作用。全球海洋治理涉及多個主權國家、政府間國際組織、非政府組織，它們在海洋事務上有利益勾連，也存在矛盾沖突，在全球海洋治理中很難實現步調一致，但全球海洋環境問題愈演愈烈，海洋環境也不能因利益糾紛繼續惡化，應該充分發揮國際政府及非政府組織的力量，并建立高規格、高層次的全球海洋治理機構，來協調各個主權國家及其他治理主體間的關系，促進多元主體間的協同合作，共擔重任。總之，在全球海洋治理中，應順應時代潮流，在和平發展、陸海統籌的大背景下，加強國家間的合作，強化海洋生態環境保護，更好地進行全球海洋治理。

客體為導向：差異治理，打造區域特色

一方面，整合各個國家海洋治理的經驗，進行差異治理。在全球海洋治理中要借鑒海洋治理的成功案例，同時把區域治理理念與全球海洋治理理念相對應，自覺融入全球海洋治理中。如中國在海洋環境治理中的“海洋功能區劃”“藍色海灣整治”“灣長制”等都是成功的案例。另一方面，加大科技投入，共享科技優勢。科學技術是重要的生產力，無論在海洋的開發還是海洋生態環境的保護上都有著重要的作用，在全球海洋治理上，分享先進的科技力量，促進海洋治理，才有利于打造區域特色。因此，在全球海洋治理中，要認識到客體的復雜性，考慮到各個國家國情及面臨的環境風險的不同，各個國家及其非政府組織在面對海洋環境這一大問題時，還應該根據區域的實地情況，借鑒他國有利經驗，加大科學技術的應用，形成區域特色，在確保本國海洋環境改善的同時，共同致力于全球海洋治理，維護全球海洋生態環境。

■ 全球海洋治理中，規則機制是全球海洋治理的政策保障

規則為保障：機制構建，健全治理體系

其一，適時修訂《聯合國海洋法公約》，本著公平、公正、和諧的原則，改變不適應現在海洋治理的相關條約，并在目前全球海洋治理狀況的基礎上，豐富公約的有關內容，為全球海洋治理打下堅實的基礎。各個國家的海洋治理體系都經歷了一個復雜而又漫長的過程，海洋治理所需的法律和政策也隨時間推移而變化，管理方式上不斷實施精細化管理，為合理開發和保護海洋逐步制定新的框架，全球海洋的治理體系和國際規則也不例外，需要根據時代的變化，適時改變。

其二，制定其他海洋治理的相關制度，彌補碎片化的狀況。全球化時代的到來，世界各國間的交流也越來越密切，為解決全球海洋治理的難題，國際間的會議也越發增多，在海洋環境、氣象、油氣、安全等領域都有所涉獵，各國應抓住共同匯聚交流的機會，在《聯合國海洋法公約》的框架下，探討全球海洋治理的相關制度安排。

其三，設立監督檢查機構，促進全球海洋秩序合理運轉。要改變舊的國際海洋秩序、健全運作機制、建立新的全球海洋治理體系，需要各個國家及國際組織的協同一致。在聯合國和國際海洋組織等的倡導下，在《聯合國海洋法公約》和聯合國《2030年可持續發展議程》等章程下，設立相應的監督檢查機構，健全多邊運作機制，加強海洋有關國際組織之間的合作，對惡意破壞海洋秩序、海洋生態環境及不遵守海洋規則的國家予以制裁，以減少對全球海洋環境的污染與破壞，共同促進海洋治理體系合理運轉及全球海洋治理的健康發展。

結語

海洋是人類賴以生存的藍色家園，有著寶貴的物質和精神財富。隨著世界各國對海洋的開發與利用，海洋環境日益惡化，全球海洋問題頻發。各個國家都應積極主動參與全球海洋治理，保護海洋生態環境，維護海洋安全與穩定。