海上溢油防控和應急的現狀及完善路徑
—基于北海海域海洋石油勘探開發企業海上溢油應急能力調研

文 王茂君

海河流域北海海域生態環境監督管理局是生態環境部副局級派出機構，設在天津，實行生態環境部和水利部雙重領導、以生態環境部為主的管理體制。該局所轄海河流域和北海海域，及黃河和東北沿黃渤海諸河入海斷面以下河口，依據法律、行政法規的規定和生態環境部的授權或委托，負責水資源、水生態、水環境方面的生態環境監管工作，其中監督管理海洋石油勘探開發等海洋工程建設項目生態環境保護工作、承擔突發海洋生態環境事件應急處置的指導協調等工作是該局的重要工作職能之一。

海河北海局于2020年以數據統計更新、現場調研、召開座談會和實地一線考察等方式，對北海海域海洋石油勘探開發企業開展了海上溢油應急能力調研。調研內容包括海上溢油應急工作機制、應急組織指揮體系建設，應急預案（計劃）管理，應急裝備、物資的調配、儲備、維養和管理，應急人員隊伍，支援和保障力量，相關科研及技術開發，以及主要問題及下一步措施、意見、建議等。通過本次調研，對各海洋石油勘探開發企業海上溢油應急的真實能力水平和反應效率有了較為全面的了解，為下一步研究建立北海海域乃至全國海洋石油勘探開發海上溢油聯防聯控體系及綜合應急響應體系奠定了基礎，形成了相應的數據產品。本文從對此次調研掌握的總體情況的分析入手，結合現實存在的問題，對未來加強海上溢油防控和應急，提出相關建議。

北海海域海洋石油勘探開發企業海上溢油應急能力總體情況

經過近50年的建設和發展，北海海域海洋石油勘探開發規模日益擴大，行業發展已日漸成熟，從設備設施、開發技術到管理水平、人才隊伍等各層面、環節都有了長足進步。以中海油、中石油、中石化為代表的能源開發企業持續加大投入，建立了與海洋石油勘探開發活動實際相適應的海上溢油應急體系，應急能力不斷增強。近10年來，北海海域先后有效應對了2010年大連“7·16”輸油管道爆炸溢油事故、2011年蓬萊19-3油田溢油事故、2013年青島黃島“11·22”輸油管道爆炸事故等多起海上環境突發事故，其間各石油企業的海上應急力量均發揮了重要作用。總體上看，中海油、中石油、中石化三大央企現在在北海海域配置的溢油應急能力基本能獨立、有效應對較大及以下級別溢油事故；三大央企相互合作，在及時有效調配應急資源的前提下，可以滿足應對重大溢油事故的應急需要。其他規模較小的企業或合作開發單位主要依托上述央企的溢油應急資源，通過合作協議等方式共享應急力量。

工作機制和組織指揮體系建立情況

北海海域各石油企業普遍建立了適應本單位開發規模和生產實際的海上溢油應急組織指揮體系，包括各級應急指揮機構、生產應急指揮系統和應急預案（含海上溢油突發事件應急預案），形成了“指揮統一、信息流暢、職責明確、執行有力”的應急工作機制；在之前海上溢油應急處置中起到了很好的指揮、組織、協調等作用。

中海油天津分公司下屬的渤海油田應急指揮中心是中海油在渤海地區應急管理最高組織機構及應急響應的最高指揮場所，是中海油渤海油田處置重大突發事件的運轉樞紐。應急指揮中心下設應急協調辦公室，包括技術組、專家組、通訊保障組、資金保險組、服務支持組、秘書組，各組各司其職，按照公司應急預案中的工作職責開展工作。在以往溢油應急處置中，通常以所在海域附近的中心平臺作為現場指揮場所，應急指揮中心通過視頻會商系統作為陸地指揮場所。該應急響應模式可根據現場變化及時調整應對策略，有效控制溢油擴散。

中石化勝利油田應急指揮機構由應急指揮中心、應急處置辦公室、應急管理辦公室、輿情管理辦公室、專家組、現場應急指揮部組成。在應急工作機制上，按照“縱向三級貫通，橫向協同聯動”的原則，以勝利油田應急指揮中心為首，建立了以各級“調度”為樞紐的分公司、采油廠、作業區三級應急工作機制，確保指令、信息傳遞暢通，及時做到上傳下達。勝利油田應急指揮中心、海洋應急中心（專業應急單位）、各涉海單位按照突發事件處置聯動機制，根據指令做好應急支援與協同聯動。

冀東、大港、遼河油田等中石油系統單位（包括和中石油合作開發的企業，如洛克石油、天時能源）主要通過協議方式，依托中國石油海上應急救援響應中心開展海上溢油應急工作。該中心是中石油集團的專業海上應急隊伍，總部設在唐山，也是環渤海重要的海上應急社會力量，主要負責渤海灣灘海、淺海及海油陸采端島等海上勘探開發的溢油、救生、消防應急和日常預防工作。同時，中石油系統內各公司間還通過協同合作，組織大型海上聯合應急演習，檢驗溢油應急組織協調指揮能力。

在應急資源共享與協調方面，中海油、中石化、中石油共同發起成立了海上溢油應急戰略聯盟，三大油企的海上溢油應急指揮中心都建立相關協調聯系渠道，并由中海油環保服務有限公司、中石化勝利油田分公司海洋應急中心與中石油海上應急救援響應中心承擔具體的應急力量支持。這一戰略聯盟有力推動了三大油企海上應急資源共享、優勢互補、交流合作、聯合演習，有效開展事故應急，協同發揮力量。同時，各企業還普遍與沿海各級政府、應急管理、海事救助、海警執法、漁政漁業等相關部門建立了溝通聯系、合作協助的渠道或機制，當突發事件超出自身應急處置能力時，可尋求政府支援，充分協調各方資源參與海上溢油應急工作。

應急預案（計劃）制定情況

各企業都能夠根據《海洋環境保護法》《海洋石油勘探開發環境保護管理條例》等法律法規要求，建立各級海上溢油應急預案和相關油田區塊的海上溢油應急計劃。應急預案（計劃）內容包括應急組織機構及其職責、風險分析、應急能力、處置方案、保障措施等關鍵要素。各級生產單位按照溢油應急預案（計劃）要求，定期開展以防井噴、平臺消防、溢油回收、救生等為主要內容的應急演練。

根據監管部門要求，各企業能夠保障各級溢油應急預案（計劃）每三年至少修訂一次，并針對演練或實戰評估中發現的問題，及時進行修訂。當海上溢油應急預案（計劃）中應急負責人、聯系方式、應急設備及其他有關內容發生變更時，也會及時組織修訂，并向主管機關報告備案。

應急裝備、物資的調配、儲備、維養和管理情況

按照法律、法規和監管部門的相關要求，結合企業生產規模、溢油應急預案（計劃）要求，各企業除了在海上生產區配備一定數量的現場應急設備、物資外，還專門建立了多個應急設備物資庫，以保障海上溢油應急處置工作。據初步統計，北海海域共有大中型海上溢油應急設備440余臺（套），其中，長期部署在海上設施的有190余臺（套），在陸地應急物資庫內的有250余臺（套）；吸油氈、消油劑應急物資等200余噸，其中，長期部署在海上設施的有近200噸，在陸地應急物資庫內的有35噸；各類圍油欄5.8萬余米，其中，長期部署在海上設施的有近3萬米，在陸地應急物資庫內的有2.8萬余米。

作為海上溢油應急現場的重要力量，三大油企在環渤海設置多處陸上應急基地，根據海上溢油位置、類型及規模，依照“就近支持，先內后外”的原則優先調配自有溢油應急資源，在自有資源無法滿足溢油應急需要時，再由各企業應急指揮中心協調外部溢油應急力量參與溢油應急。

經初步評估，現有石油公司的海上溢油應急能力配備，基本能夠滿足各自轄區內油田發生的較大規模溢油事故應急需要。

中海油設有塘沽、龍口、綏中、東營4處應急基地，陸地存放的溢油應急物資全部部署在這4處應急基地；可調用飛機7架，專業溢油應急船舶5艘，兼職溢油應急船舶近120艘。經中海油評估，通過合理安排應急物資庫部署，現有應急能力可實現“6小時應急圈”覆蓋整個渤海油田，即陸上溢油應急支援力量在6小時內可抵達中海油渤海油田的任一處海上設施。

中石化在東營設立應急物資庫，儲備有大中型溢油應急設備和溢油物資，同時配備了專業溢油應急船舶3艘，兼職溢油應急船舶3艘。目前可實現針對勝利油田范圍內（多為近岸灘海）海上溢油事故海上應急力量1小時內抵達現場，陸上溢油應急增援力量2～3小時到達現場。

中石油中國石油海上應急救援響應中心目前設冀東、遼河和大港救援站，分別服務于河北曹妃甸、遼寧遼河口及天津大港海域，配備了能夠滿足緊急突發事故需求的8大類52種溢油應急設備物資，專業溢油應急船舶4艘。當發生突發事故或災害需要啟動相應的應急響應時，由應急救援響應中心統一調配使用應急物資。

應急人員隊伍建設情況

應急人員隊伍是海上溢油應急能力的重要組成部分。各公司均組建了專業化環保應急服務公司或專業應急中心，并在此基礎上，結合生產現場實際情況、人員構成情況，成立了以現場作業承包商及船舶運輸人員為主的兼職應急隊伍。經初步統計，北海海域各石油企業共有2600余名人員經過專業培訓或具備相應海上應急技能，其中專職應急人員360人（占總人數的14%），兼職應急人員2200余人（占總人數的86%）。各公司普遍比較重視應急培訓和應急演練工作。根據本單位施工、作業內容和條件，有針對性地開展應急培訓和演練工作，如進行溢油事故分析、溢油指揮、季節性安全知識、海上環保法律法規、風險評估等安全環保及應急知識培訓；開展井控、油氣泄漏、溢油回收、應急設備投放等各類演習、演練。據統計，北海海域各公司2020年共開展近120次不同級別的演習、演練，通過不斷開展應急培訓和演練，現場人員對應急處置知識有了很好的掌握，應急處置能力保持較高水平。

應急管理（指揮）信息系統建設、運行情況

各公司結合企業管理信息化建設，不斷完善應急管理信息系統，運用衛星通信、微波、4G、光纖、VHF等多種通信方式，架構了企業內網、“互聯網+”等不同層級的海上信息通信網絡，實現了海上、陸地指令和信息高效傳輸，在部分海域還實現了對海上設施的遠程監控與自動控制等。

■ 海上溢油應急演習場景

各公司普遍建成了視頻監控、視頻會議、公司數據庫、海上生產（應急）指揮等管理信息系統。視頻監控系統可實現各海上設施中控室管理人員、公司領導層實時觀察監控一線生產現場、人員動態等功能，一旦發生應急事件，能夠做到立即發現、處置及事件回放、調查；視頻會議系統除每天召開實時生產會議外，還可作為生產現場與陸地應急中心的即時匯報、指揮和情況溝通系統；公司數據庫系統可以實現公司生產數據的統計、匯總、數據共享和情況分析；海上生產（應急）指揮系統，一般集成了船舶動態監控、人員動態監控、視頻監控、海上氣象預報、海上生產數據等基礎信息，實現了對海上油田周邊海域船舶、海上主要設施的信息集成、重點區域監控和應急響應指揮等功能。

通過實際運行情況來看，上述管理信息系統實現了數據高效傳輸、實時監控、指揮調度等相關功能，達到了預期效果。

溢油應急相關科研及技術開發

針對海洋石油勘探開發技術相對復雜、溢油風險點多、海洋環境保護要求高等諸多特點，各企業積極探索應用新技術、新方法，不斷研究與開發新技術來提升海上環保管理和應急處置能力。

科學研判存在的主要問題

海上溢油應急能力建設缺乏頂層設計

現有海洋環境保護相關法律法規、管理部門的政策文件突出了企業的環境保護主體責任，對于企業應配備何種標準的溢油應急能力，如何調配應急力量，如何開展跨區域、跨部門協調海上溢油應急力量等方面僅做出了相對原則的規定，缺乏相對完善、具體的標準和指導。

海上溢油情況相對復雜，應急處置技術性強，涉及的特種裝備、專業設備和船舶多、投資大，在現有條件下，各企業為了落實主體責任只能不斷投入，不斷加強自身溢油應急能力；從國家角度來說，這樣的持續投入雖然有利于海上溢油應急能力的整體提高，但也存在著一定程度的重復投資、資源利用效率低下的問題。國家層面“十四五”相關規劃的編制、落地工作正在有序推進，但對未來一段時期內海上溢油應急能力建設整體規劃尚未有明確安排。

國家層面海上溢油應急預案體系和協調機制尚不完善

一是生態環境部門現有應急預案涉海內容尚不完善，部機關司局、部屬單位相應的應急職責尚未完全理順、組織協調機制尚不清晰。二是生態環境部作為海洋石油勘探開發環保監管部門，應組織完善“國家—行業—地方”各級應急預案體系，整體考慮海上溢油應急生態環保相關工作安排，并做好海上溢油專項預案與國家相關突發事件應對預案的銜接。目前，這方面工作還不夠全面深入。三是針對未來可能發生的超大規模、環境危害嚴重、需舉全國之力應對的特別重大海上溢油事故，還可能面臨中央—地方事權劃分、跨行政區域協調、國家海洋權益與外交等復雜問題，如何建立更為順暢的協調機制需提前通盤考慮、認真研究。

應急協調機制落實措施和手段有待改進

生態環境部門（系統）海上應急職能承擔時間短、力量偏弱，在未來一段時期內，參與組織海上溢油應急工作，需要更多協調中海油、中石化、中石油三大企業和海警、海事等其他部門的海上應急力量。目前，生態環境部已著手建立與相關企業、部門的應急協調機制，但相應的落實措施和手段還有待改進，應急工作信息化水平亟須提高，特別是與相關企業、其他涉海部門應急信息共享和交換渠道尚未完全打通，還存在數據堵點、信息盲區，相關的聯合演習演練開展得還不多。

溢油應急方面“創新”和“創造”能力有待提升

目前，渤海海上油田開發規模仍在不斷擴大，部分海上油田逐漸進入開發后期，一些海上設施已達到或將在未來幾年內達到設計使用壽命，水下采油熱采、注聚等新技術、新工藝正在逐步投入使用，海上溢油風險正在不斷變化，需要在溢油應急能力建設方面持續進行科技創新，研發更加適應未來開發規模、工藝和環境條件的應急裝備、設備和物資。目前，在溢油應急方面缺乏技術投入和創新引導，溢油應急資源的共享協作也缺乏更優的技術支持；針對未來更加嚴格的環境保護要求，海上環境應急管理體系、人員培訓演練、環境監視監測、生態環境損害評估與補償賠償、生態修復與保護等各方面均需要創新、優化。

建議

為了落實中央能源安全有關要求，作為我國原油增產的主力產區，環渤海油田規模將持續擴大，計劃到2025年前后新建海上油田20余個，最終達到年產量5000萬噸油氣當量；同時黃海中北部的海上油氣勘探工作也將繼續有序開展。目前，北海海域各石油企業之間溢油應急聯動響應正在逐漸完善和成熟，但企業（行業）海上溢油應急力量與政府、社會力量之間還需進一步加強合作，并逐步完善“政府—企業—社會”應急聯動響應體系。

“整合”和“補充”相結合，提升海上溢油應急能力

充分整合現有企業和各部門海上溢油應急力量，采取政府與企業共建的模式，按照統一標準，打造海上溢油應急“國家隊”。積極謀劃“十四五”海上環境突發事件應急能力建設項目，有效補充和提升應急能力。研究推進海上溢油應急信息平臺建設和實施，提高應急工作的信息化水平。

“部外加強協調”“部內明確分工”，完善應急機制

加強與有關部門、企業的協調，完善各級海上溢油應急預案體系，適時制定國家層面海洋石油勘探開發環境突發事件應急預案等專項預案。進一步理順生態環境部相關司局、應急中心、流域海域局、相關業務中心的應急職責，完善以生態環境部應急中心為主的應急組織協調工作機制。發揮流域海域局的區域協調作用，建立區域海洋環境突發事件聯防聯控和應急協調工作機制，指導石油行業、沿海地方政府做好海上溢油應急協調相關工作，研究出臺區域應急預案編制指南，指導行業、沿海地方政府等做好相關預案編制、修訂工作。

積極推進應急工作規范化建設和創新發展

結合《海洋環境保護法》等涉海法律法規修訂工作，完善海上應急有關要求和標準規范體系，加強應急工作規范化和標準化。出臺相關政策，鼓勵行業開展相關理論研究和科技創新，加強海上溢油應急應用型技術研究。組織開展實操性強的培訓演練，走好應急處置關鍵的“最后一公里”，著力提升現場一線的應急處置組織水平和技術能力，切實提升應急工作水平。