構建縣域內城鄉融合發展機制

孫肖遠

習近平總書記強調，要把鄉村振興戰略這篇大文章做好，必須走城鄉融合發展之路。2021年中央一號文件在系統推進鄉村振興基礎上有了進一步戰略部署，提出“把縣域作為城鄉融合發展的重要切入點”?？h域一端連接著城市，另一端連接著農村，是推動城鄉融合發展和實現鄉村振興的重要節點?？h域擁有較完備的產業體系和社會功能，縣域經濟是國民經濟的基本單元，縣域治理也是國家治理的重要基礎。貫徹新發展理念、構建新發展格局賦予縣域城鄉融合發展新要求，以縣域為重要切入點，壯大和發揮縣域的關鍵節點作用，對于推動城鄉融合發展和鄉村振興具有重要現實意義。

城鄉融合發展是城市與鄉村之間相互協調、互動交融的一個實踐過程，具有多層次、擴散性的特點?？h域因其城鄉聯系密切、地域范圍適中、同質性較強，相對于其他層級行政區域，更易于在經濟社會發展上聯結成一個有機整體。縣域成為城鄉融合發展的重要切入點，具有明顯的優勢。從空間布局看，隨著省直管縣體制的實行和“放管服”改革的深化，縣一級具備了與事權相匹配的財權和行政權，能夠統籌縣域城鄉發展和規劃建設，構建以縣城為中心、鄉鎮為紐帶、村莊為腹地的縣域城鄉體系;從產業特色看，縣域生產力布局不斷優化，按照縣域主體功能定位，工業制造業、資源加工型產業逐步向開發區轉移，農產品加工業逐步向主產區集中，服務業逐步向縣城及小城鎮集聚;從基本公共服務看，以縣級服務機構為輻射中心、鄉鎮服務網點為網格支撐，推動公共服務向鄉村延伸、社會事業向鄉村覆蓋，基本形成全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的縣域基本公共服務體系。

城鎮化水平是衡量區域城鄉融合發展的重要指標。2020年，江蘇省城鎮化率總體達到72%，為全國城鎮化率最高的省份，縣域經濟發達程度也是全國最高。江蘇有條件在縣域城鄉融合發展上先行探索，率先構建縣域內城鄉融合發展機制，推動城鄉要素平等交換、雙向流動取得更為明顯成效，走出一條具有江蘇特色的城鄉融合發展之路。

以共建共治共享為導向，構建縣域內城鄉要素雙向流動機制。城鄉融合發展是指城鄉系統中各要素相互作用、相互融合的過程。城鎮要素包括公共服務、人才、資本、現代文明和信息等，鄉村要素包括土地、勞動力、鄉土文化、農副產品和生態環境等，由于城鎮與鄉村是兩個異質空間，城鄉要素稟賦既具排斥性又具互補性。城鄉居民和企業作為要素主體，有著各自的利益訴求，其利益選擇決定著城鄉要素的流動，而市場在城鄉要素流動中起著決定性作用。政府作為城鄉要素流向的引導者和市場秩序的維護者，在城鄉要素流動中發揮著重要作用。推動城鄉融合發展，既要充分發揮市場的調節作用，又要注重發揮政府的統籌作用?？h域作為一個相互依存、有機聯系的統一體，是以城鄉要素雙向流動為支撐的?？h域小城鎮體系包括縣城、建制鎮、特色小鎮等形態，具有空間網狀布局和城鄉雙重要素稟賦，是城鄉要素雙向流動的重要載體和城鄉融合發展的重要樞紐。構建縣域內城鄉要素雙向流動機制，就要樹立縣域城鄉發展“一盤棋”理念，以縣城、建制鎮、特色小鎮為依托，以共建共治共享為導向，在政府統籌下充分發揮市場對要素流動的調節作用，在城鎮和鄉村之間搭建要素雙向流動的載體和橋梁，將各類生產要素、制度要素、文化要素進行高效整合和利用，在推動新型城鎮化與鄉村振興的良性互動中，構建布局合理、形態多樣的小城鎮體系，為縣域城鄉資源整合、要素雙向流動創造有利條件，從而推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系。

以深化農村改革為動力，構建縣域內城鄉要素平等交換機制。實現城市資源與農村資源有機結合，需要農村進一步深化改革和制度保障。農業農村發展離不開城鎮資源要素的支持，城鎮與鄉村的地位和權利是平等的，只有構建縣域內城鄉要素平等交換機制，才能形成縣域城鄉發展共同體。一是促進城鄉人口自由流動。鼓勵放開放寬城鎮戶籍管理制度，積極引導農民進城落戶;把人才振興作為鄉村振興的突破口，鼓勵外出農民工返鄉創業就業、城市專業人士離崗入鄉創業;健全縣鄉村銜接的三級養老服務網絡，吸引更多的城市居民選擇田園鄉村養老休閑。二是維護農民土地權益。土地是農民最大的利益所在。深化農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度改革，探索宅基地所有權、資格權、使用權分置實現形式，保障進城落戶農民的土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權。三是增加村集體收入來源。制定優惠政策及其配套措施，推動鄉村企業向城鎮開發區、工業園集中，通過股權分紅增加村集體收入;盤活“空心村”閑置宅基地和閑置農房，保障鄉村產業發展、鄉村建設用地。四是加大農村金融產品供給。加大對農業農村基礎設施投融資的中長期信貸支持，靈活開展農戶小額信用貸款等業務，擴大政策性農業保險改革試點，進一步提高農村金融綜合服務覆蓋范圍，為農業農村發展提供資金支持。在推動各種強農惠農政策落地落實的同時，深化村民自治實踐，依法依規推進村務公開和村務監督，為城鄉要素平等交換提供有效制度保障。

以鄉村建設行動為抓手，構建縣域內公共資源均衡配置機制。鄉村建設是全面推進鄉村振興的重要任務，是補上農村現代化短板的重要抓手，也是加快推進城鄉融合發展的有力之舉。鄉村建設行動主要包括鄉村基礎設施建設和鄉村基本公共服務兩方面，目的就是補齊鄉村公共資源存量不足、難以滿足農民需求的短板，縮小城鄉社會發展差距，增強農村的宜居性和農民的滿意度。城鄉公共資源配置失衡嚴重制約著農村經濟社會的發展，只有構建起縣域內公共資源均衡配置機制，才能從根本上消除城鄉二元結構。一是對基礎設施建設和基本公共服務實行縣鄉村統籌。堅持規劃先行，合理確定城鎮功能和村莊布局，統籌縣域城鎮和村莊建設，嚴格規范村莊的撤并，保護好傳統村落和鄉村風貌。二是實行縣域內城鄉公共基礎設施聯動發展。把公共基礎設施建設的重點放在農村，完善鄉村水、電、路、氣、通信、廣播電視、物流等基礎設施建設，推進縣域內城鄉污水垃圾收集處理、公共文化設施布局、水電通訊和道路交通一體化;提升農房建設質量，因地制宜推進農村廁所改造、生活垃圾和污水處理，改善農村人居環境。三是持續推進縣域內城鄉基本公共服務均等化。以城鄉教育聯合體和醫療共同體等多種形態，推動縣城教育、醫療等優質公共服務資源向偏遠農村傾斜，著力提升鄉村公共服務質量;健全農村養老標準和低保標準動態調整機制，推進養老制度和低保制度實現縣域城鄉統籌，進一步提高農村社會保障水平。

（作者系江蘇省中國特色社會主義理論體系研究中心省社科院基地副主任、研究員）

責任編輯：孫秋香