兩種范式下基礎設施PPP項目績效改善研究

王其炎 彭明雪 陳 江 于 超

(浙江交工集團股份有限公司地下工程分公司，浙江 杭州 310000)

0 引言

政府與社會資本合作(Public-Private-Partnerships，PPP)是一系列融資方式的總稱，包含BOT，DBFO等多種形式，著重強調公、私部門在合作過程中的風險共擔、優勢互補與利益共享[1]。PPP模式在吸引私人資本參與公共基礎設施的建設與運營的同時，能夠通過市場機制配置資源，提升公共基礎設施建設與運營效率[2]。目前，PPP模式憑借“物有所值(Value For Money, VFM)”，在世界范圍內公共基礎設施行業應用廣泛。在我國，基礎設施PPP項目日益成為促進我國經濟轉型升級，改善我國公共服務供給，提高我國人民生活水平的重要措施和途徑。然而，矛盾總是對立統一的，PPP模式并非“天生的”物有所值。受制于融資成本與交易費用增加、采購程序復雜冗長，以及特許經營合同的長期性特征所帶來的風險增加等因素的影響，PPP基礎設施項目的實施績效往往難以達到預期目標[3]，典型案例如福建刺桐大橋、成都第六水廠、天津市雙港垃圾焚燒發電廠等。因此，如何通過經濟學與管理學手段，改善基礎設施PPP項目實施績效，提升基礎設施PPP項目可持續發展能力，日益成為研究學界與實踐業界所共同關注的熱點問題。

1 公共項目管理績效改善研究的兩種范式

按照尹貽林等[4,5]的觀點，公共項目實施績效的改善存在管理學和經濟學兩種研究范式。隨著研究與實踐的逐步深入，制度層面的變革引發了對管理層面的重新思考，公共項目管理績效改善的理論研究與實踐應用逐步從管理學范式向經濟學范式轉變，如圖1所示。

在管理學范式下，組織的關注焦點為管理活動與過程，主要通過對管理技術、管理方法論的改進與優化來提升公共項目的管理績效。長期以來，人們致力于管理手段、管理方法、管理工具的開發與應用，寄希望以更高的工作效率及更加便捷的管理工具來提高公共項目的實施績效。最初，管理學范式下的績效改善主要來自于項目管理的各個局部層面，一般采用先分解后綜合、先局部后整體的方式對公共項目管理績效改善研究，主要包括管理計劃、管理控制、綜合協調、項目經理能力基線等項目管理局部的優化與改進；隨著PMI的《項目管理知識體系》的推出與完善，項目管理國際標準ISO10006的頒布施行，以及現代信息技術在項目管理中的逐步應用，管理學范式下的相關研究與實踐逐步成熟，針對項目管理全過程、系統的改善措施不斷涌現。

隨著管理理論的快速發展，以及管理工具體系的不斷完善，研究者發現其對公共項目管理績效的改善不可避免地出現了“邊際效用遞減”現象[5]，在公共項目管理實踐中頻繁出現的“代理人道德風險”“監管人監管不力”“腐敗”等的危機難以用管理學方法與工具解決，迫切需要研究方式的革新與轉變。基于此，在理論研究與實踐應用的“雙輪驅動”下，經濟學范式下的公共項目績效改善相關研究與實踐應運而生。

在經濟學范式下，組織主要通過管理系統制度、體制與機制的調整與優化來改善其管理績效，其關注的重點包括責權利分配、管理人員激勵相容、管理系統信息成本優化等問題。與管理學范式一樣，經濟學范式下的公共項目績效改善同樣可以分為局部優化與系統式改善兩種。局部優化主要通過優化與改善公共項目管理制度層面上的某一細節，或者在某一微觀層面對管理人員行為進行規范與激勵來改善公共項目的實施績效，包括管理模式的創新、管理機制(市場機制、激勵與約束機制)的優化等；系統式改善則將公共項目制度、機制層面的所有內容視為一個不可分割的、整體的系統式設計，通過整體機制、體制與制度變革來實現公共項目管理績效的整體優化，如利用項目治理理論、機制設計理論整體優化公共項目管理的治理結構、治理機制等。

公共項目管理績效改善的管理學范式和經濟學范式兩者相輔相成、缺一不可。一方面，管理學范式研究主要解決項目管理技術層面的問題，而隨后出現的經濟學范式中的理論和方法可以解決許多在管理學范式中解決不了的問題；另一方面，管理學、經濟學范式中局部優化能夠為其系統式改善打下基礎，并為系統化改善提供方法和技術支持；此外，經濟學范式的措施方法往往并不能直接作用于公共項目，其績效改善功能往往要通過管理措施和手段的創新來作用于公共項目。因此，可以看出，公共項目管理績效改善的過程就是一個管理創新和制度創新相結合的過程[6]。

2 兩種范式下基礎設施PPP項目績效改善框架

公共項目管理績效的兩種范式改善為基礎設施PPP項目實施績效分析與改善提供了范式參考。作為以拓寬基礎設施融資渠道、改善基礎設施項目實施績效為目標的一種公共項目建設管理與實施運營創新途徑，基礎設施PPP項目績效改善也同樣遵循這一規律與范式。

在基礎設施PPP項目績效改善相關理論分析與實踐應用中，管理學范式下的績效改善研究與實踐主要通過對建設與運營階段管理技術或者管理方法論的優化來提高基礎設施PPP項目的實施績效，如先進的管理模式、豐富的管理經驗、信息技術與物聯網、績效評價、項目組合管理等；經濟學范式下的公共項目績效改善研究與實踐則重點關注公、私部門之間的權、責、利關系，通過公私部門伙伴關系、激勵機制、政府監管機制、風險分擔機制等機制、制度層面的設計與創新，激發公、私部門等主要利益相關者的主觀能動性，推動基礎設施PPP項目實施績效改善，如圖2所示。

根據項目治理理論，基礎設施PPP項目建設與運營過程中，治理結構與治理機制的合理確定能夠降低組織壁壘與界面損耗，從而減少伙伴關系之間的摩擦和不確定性，提高基礎設施PPP項目建設與運營績效[7]。對基礎設施PPP項目績效改善而言，管理學范式與經濟學范式的研究與實踐并行不悖，缺一不可。管理學范式研究主要解決基礎設施PPP項目建設與運營過程中過程優化、效率提升等經營、管理層面的問題，而隨后出現的經濟學范式中的理論和方法可以解決許多在管理學范式中解決不了的問題，如公、私部門伙伴關系的維持、主要利益相關者的激勵與約束等。按照和諧管理理論中的雙規則運行原理[8]，基礎設施PPP項目的績效改善過程，應該是在諸如管理技術與方法的優化、管理組織技能提升、管理環境改善等諧則，以及由公私部門伙伴關系、參與人激勵約束、風險分擔與利益共享等和則，在拓寬基礎設施融資渠道、改善基礎設施項目實施績效等和諧主題下的耦合過程。

3 兩種范式下基礎設施PPP項目績效改善的途徑

1)規范程序，提升基礎設施PPP項目決策水平。

作為公共項目的一種，基礎設施PPP項目通常以滿足社會公眾的生產、生活需求為目標，在建設與運營過程中其決策往往以實現社會效益最大化為導向。然而，與傳統的非公共項目不同，基礎設施PPP項目是一個多主體參與、多環節決策的公共活動，既可是一個包含諸多因素與子系統的復合系統，亦可視為一個由多個階段和環節共同構成的復雜的行為過程[9]。基礎設施PPP項目決策質量，直接影響基礎設施PPP項目的實施績效。因此，在基礎設施PPP項目決策與實施過程中，通過規范的決策程序、先進的決策方法降低項目決策風險，提升政府在項目選擇、目標設定、契約設計、監管手段等方面的決策水平，無疑是提高基礎設施PPP項目實施績效的有效途徑。

2)以評促進，提升私人部門(SPV)管理水平。

“無評價，不管理”。在實施過程中，基礎設施PPP項目實施績效的改善與提升與對私人部門、SPV管理水平與能力的實時、動態的評價密不可分。及時、有效的私人部門、SPV管理水平與能力評價體系與相關機制的建立能夠構建一個有效的績效反饋體系，監督私人部門、SPV的行為并將績效評價機制與政府監督機制結合起來，實現基礎設施PPP項目實施績效風險預警，以及委托—代理雙方的“共贏”[10]。因此，在合理確定基礎設施PPP項目建設與運營目標的基礎上，建立貫穿于基礎設施PPP項目實施的全過程的績效評價體系，形成“評價→反饋→改善→再評價”的動態的循環往復過程，對規范SPV建設與運營行為，促進基礎設施PPP項目實施績效改善具有重要的意義。

3)優化基礎設施PPP項目治理機制，通過市場配置項目資源。

通過市場機制配置項目資源，充分利用私人部門之間的市場競爭，利用自律機制、聲譽機制等非正式制度激勵與約束代建人的行為，是實現基礎設施PPP項目實施績效改善的有效途徑。換句話說，一方面，要盡量克服已有的行政羈絆，選擇資本雄厚、管理能力強、市場聲譽卓越的私人資本參與建設、運營基礎設施PPP項目；另一方面，要利用多種手段建立公、私部門穩定的伙伴關系，利用聲譽機制約束公、私部門行為；此外，行業協會、媒體監督等外部監督力量的引入有利于規范利益相關者行為。

4)完善基礎設施PPP項目契約管理，構建私人部門激勵與約束機制。

從公共項目治理的角度來說，在最大程度通過市場配置私人部門資源的前提條件下，基于信任在特許經營合同設計中進行風險的公平分擔，建立與風險分擔相對應的收益共享機制，以及構建系統動態的代建人績效評價與問責機制，是構建有效的私人部門、SPV激勵與約束機制，促進基礎設施PPP項目績效改善的可行途徑。這其中，分享共擔與利益共享機制的建立，對推動基礎設施PPP項目績效改善至關重要。

5)全方位監管，發揮政府在基礎設施PPP項目監管中的主體作用。

政府管制或者行政監管是政府行政機構為直接或者間接干預市場分配機制所頒布的法規或者所采取的行動，其目的在于維護正常的市場秩序，提高資源配置效率和社會福利水平。政府監管能夠為基礎設施PPP項目的實施和運營營造一個較為完善的實施環境，并通過法律、政策等手段強化私人部門、SPV的激勵約束，確保市場競爭機制的有效性，進而影響基礎設施PPP項目的實施績效。

4 結語

為促進我國經濟轉型升級、改善我國公共服務供給、提高我國人民生活水平，改善我國基礎設施PPP項目實施績效刻不容緩。本文基于公共項目績效改善相關理論，結合基礎設施PPP項目特點，從管理學、經濟學兩個范式下探討了基礎設施PPP項目績效改善框架，從規范程序、以評促進、優化治理結構、完善契約管理等角度總結了推動基礎設施PPP項目實施績效改善的途徑。研究結果能夠為基礎設施PPP項目實施績效提升與改善，以及為可持續發展目標達成提供理論參考與實踐借鑒。