基于農村居民需求導向的公共產品高質量供給問題研究

摘要：長期以來，我國農村公共產品存在重供給、輕需求的現象，致使供給結構失衡，供給總量不足與無效供給過剩并存。農村公共產品供給中基層政府錯位、村兩委越位、農村民間組織缺位、參與渠道不順暢、農民表達不到位、參與體制機制不健全，因此有必要拓寬農民需求表達渠道，加強基層民主建設、優化基層政府治理體系、建設農村民間組織、創新需求表達機制，以提升農村公共產品有效供給的精準性，實現高質量供給。

關鍵詞：農村公共產品;高質量;需求表達

農村公共產品是由政府或者社會團體所提供的、保障農民生產生活的具有一定非排他性或非競爭性的公共產品和服務。在我國實現工業化、現代化和城鎮化的過程中，政府將大量資源集中于城市，農村的人力、土地、資金等資源向城市轉移，限制了農村經濟的發展，阻礙了農村公共產品質量的提升。為全面改善農村生產生活條件，增進農村民生福祉，增強農民的獲得感、幸福感和安全感，必須重視農民需求，建立健全農民需求表達機制，暢通需求表達渠道，實現農村公共產品的高質量供給。

一、文獻綜述與問題提出

針對農村公共產品問題的研究一直以來都是我國學術界的重要課題，其研究主要集中于農村公共產品的供給和需求兩個方面。學術界從供給視角研究農村公共產品供給的文獻較多，主要集中于以下三個方面。關于公共產品供給機制與模式的分析：不斷創新和完善我國農村公共產品供給機制，構建“政府主導、市場基礎、第三方推動、農戶參與”的多主體參與機制。[1]關于農村公共產品供給現狀分析：農村公共產品總量不足，質量不高，結構不合理，供給效率低，農村公共產品供給制度僵化，缺乏創新。[2]關于農村公共產品供給對策分析上：政府要堅持共享發展理念，提高農村公共產品的供給水平;創新產品供給方式，有效提高公共產品的供給水平。[3]

學術界對農村公共產品需求的研究主要集中于農民需求表達現狀及存在的問題和農民需求表達機制的構建與完善兩個方面。關于農民對公共產品的需求表達上：存在著不表達、被動表達、表達無效、表達不充分以及制度外表達欠缺等問題。[4]公共需求主要呈現出廣泛性、多樣性、地域性、層次性、滿足程度的非均衡性以及主體性的特征。[5]在對農民需求表達機制的構建與完善方面，眾多學者利用公共選擇理論中用的“手”投票和用“腳”投票、人口遷移和利益集團理論等來建構農民需求表達機制。

從現有的對農村公共產品的研究來看，都以“供給”為主導，而非“需求”為主導。但是，在新時代背景下，單純強調“效率”而不講求效益，尤其是社會效益和環境效益，已不再適應如今的發展現狀。基于此，本文將以農民需求為導向，研究農村公共產品的高質量供給問題，通過對基層政府、村兩委、農村民間自組織以及農民需求表達的分析研究，探索并提出實現農村公共產品高質量供給的對策建議，從而解決供給中的結構性矛盾，提高農民生產生活質量。

二、需求導向下農村公共產品高質量供給的內涵

1.農村公共產品供給以需求為導向的必要性

目前農村公共產品的供給存在結構性矛盾，即供給總量不足與無效供給過剩，造成這一矛盾的主要原因是以下兩個方面：首先是由于我國在供給農村公共產品時，尋在著政府“自上而下”的供給模式。這種模式的存在使得基層政府為追求其部門利益的最大化，在為農村提供公共產品時，通常會選擇投資小回報大、周期短見效快的公共產品，政府作為主要的農村公共產品供給主體，在供給上處于壟斷地位，資源配置難以達到最優水平，實現帕累托最優。二是“自下而上”的需求表達受阻。由于農民長期囿于傳統小農經濟思想，“服從”思想依舊根深蒂固。但是隨著國家政策的優化和經濟發展水平的提神，農民收入、生活水平和教育水平逐步提高，其自主意識和權利意識正在覺醒。其次，基層政府普遍存在著管理能力、管理水平和管理意識的僵化，未實現向服務型政府的轉變，在農村公共產品供給中慣性的忽視農民需求，農民在農村公共產品供給決策中被“邊緣化”。

2.高質量供給的內涵

農村公共產品供給中的高質量主要有三個層次的內涵：首先，所提供的公共產品的質量。這里的質量是指一個產品質量的“好”或“壞”，高質量的公共產品就是能夠滿足現實需要和潛在需要的，具有高性能、安全、可用性強的產品。其次，公共產品的供給效率和效益，既要強調投資和收入之間的回報率，還強調社會效益和環境效益，高質量的公共產品供給注重效率高低，但更加講究效益。最后是公共產品供給結構的優化?？茖W的供給結構是指能夠實現供給與需求間的動態平衡，高質量的公共產品供給模式是以需求為導向的對公共產品進行有效供給，并必須實現資源的合理配置的模式。

三、現行農村公共產品需求表達的制度性障礙

1.農村基層政府錯位

以往基層政府在農村公共產品供給中始終扮演著決策者和供給者的角色，但這已經與我國農村經濟發展和農民需求不相適應了。實際上，政府在農村公共產品供給中理應扮演引導者和監管者的角色，承擔起財政責任、法治責任和監管責任。在農村公共產品供給中，基層政府對自己的角色認知產生了錯位，這一認知的錯位導致公共產品供給在實踐中的錯位，是的農村公共產品的供給效率始終處于低水平狀態，公共產品尤其是公共文化產品的使用率較低，結構性矛盾突出。同時由于基層政府財政事權和支出責任劃分存在缺陷，預算管理制度不夠科學，一旦出現任何問題，難以迅速高效的找到具體負責人進行處理，最終只能以“一筆糊涂賬”的結局結束。

2.農村“兩委會”越位

在現實中，村委會在工作中極易發生越權行為，從而損害農民利益，致使村委會權威遭到破壞。在農村公共產品供給中，村委會存在著普遍的“越俎代庖”行為，尤其是在事前調查和事中建設中。在基層鄉鎮政府調查目標行政村（公共產品的供給對象）目前所需公共產品時，村委會多數情況下會根據自身對本地農村發展的了解或象征性地詢問部分農民的意見后，為農民選擇所需的公共產品。我國的村委會在與基層政府就農民與農村發展問題進行工作對接時，更多的是執行基層政府的命令、推行鄉鎮政府政策的實施與具體工作在農村的落實，而有關農民對所需的公共產品的意見和需求的表達則在一定程度上被忽視或者被打壓了。

3.農村社會自組織缺位

農村民間自組織的最大作用就是作為政府與農民之間溝通交流的橋梁，實現政府與農民之間良性的、及時的意見交流與反饋，最根本的目的是維護農民的根本利益。在我國的現實語境下，農村民間組織在農民公共產品需求表達中尚未充分發揮作用。從數量上看，盡管我國農村民間數量較多，但是真正在民政局注冊并合法化的卻遠不及一半;從專業人才上看，缺乏專業的高素質管理人員與工作人員;從制度法律保障上看，雙重許可登記制度極大的限制了農村自組織的發展，自主程度較低，發展受到桎梏，因此在農村公共產品高質量供給中，農村社會自組織在農民和政府之間的需求傳達與溝通作用并未實現。

4.農民自身需求表達不到位

受到小農經濟思想與我國一貫只“輸出”，不“輸入”的行政管理體制的影響，大多數農民在大多數場合，缺乏表達自身利益的意識，愿意當“沉默的大多數”，對與自身相關的公共事務缺乏主動參與的欲望，不愿表達自己的真實需求，缺乏自我意識、民主意識和權利意識，只一味地接受政府的政策，而不會提出自己的需求。農民存在著“經濟人”思想。對許多農民來說他們對農村公共產品是有需求的，且有意愿表達自己的需求并參與其中，但是當需要參與到公共產品供給中時，往往容易陷入集體行動困境。

四、農村公共產品高質量供給的對策建議

1.加強基層民主建設，提升農民需求表達能力

首先，加強農村基層黨組織建設，擴大黨內基層民主。鄉村振興戰略指出，夯實基礎是固本之策，以基層黨組織建設為主線，加大在農民中的黨員發展力度。其次，完善基層民主選舉制度，提升農村組織能力。完善黨內“公推直選”制度，以差額選舉的方式選出村民委員會成員，通過選舉組成基層黨組織監督委員會。最后，加強農民教育，提升農民自身政治素養與維權意識和能力。通過加強對農民的教育，使其確立正確的權力觀與和合作意識，了解與自身利益相關的法律政策，知法、懂法、用法，尊重并考慮不同意見，能夠在相互理解的基礎上與基層政府和村委會展開合作。[6]

2.優化基層政府治理體系，暢通需求表達渠道

要想實現農村村民安居樂業，農村公共產品高質量供給，按照農民真實需求提供高質量公共產品，就必須加強農村基層基礎性工作，健全鄉村的治理體系。首先，優化基層鄉鎮政府政務服務網站，提高信息處理的能力，實現與上級主管部門、同級各政府部門及村委會之間信息的互聯互通，推動基層政府信息網絡的建設，為農民提供更佳高效便捷的公共服務。其次，在各個村子設置政府辦事網點，對接縣級政府政務服務中心，實現縣級政務中心、鄉鎮便民中心與村級辦事網點互聯互通的“一站式”農村政務服務模式。最后，要加強對黨員以及基層公務員的教育、管理和監督，堅決貫徹“全心全意為人民服務”的宗旨，擴大黨內基層民主，推進黨務公開，堅決杜絕腐敗行為的發生，與人民群眾特別是農民保持密切聯系，幫助解決農民的問題、維護農民根本權益。

3.建設有效的農村民間組織，搭建農民需求表達平臺

農村民間組織不僅對農民而言起到與政府之間溝通的媒介作用，也能夠鼓勵和吸引除政府之外的各類社會資本主動進入農村公共產品供給環節中，起到優化農村公共產品供給結構的作用。政府應該做好制度供給和財政投入，健全成立和管理農村民間組織的各項規章制度，以規范農村民間組織，為這一類組織的發展創造良好的法律環境。簡化農村民間組織注冊登記手續，減少登記費用，降低準入門檻，使更多草根、非官方的民間組織進入社會服務領域，同時必須政府加強對農村民間組織的監管，確保農民利益不被侵犯。在政府和其他各種有意愿投資農村公共產品的組織之間充當潤滑劑，使得這些主體在關注農村經濟發展的同時重視農村教育、醫療、社保等公共產品的供給質量。重視農村民間組織與社工結合， 充分發揮社會工作的專業性優勢，積極開辦農村社會工作服務機構， 可以為農村民間組織的發展積累專業性人才，最終拓寬農民需求表達渠道。

4.創新需求表達機制，增強公共產品有效供給精準性

對于基層政府而言，除了要為農民需求表達掃除障礙，建立高效便捷的需求表達渠道之外，還必須積極鼓勵農民參與農村公共產品供給，表達自身需求。在對農村進行公共產品供給之前，基層政府應該按照本地區農民的實際需求，在充分摸底本地農村、進行實地考察的前提下，獲取農民對公共產品的需求偏好。對于村兩委和農村民間組織，必須主動協調基層政府與農民之間的各種問題。村委會和村黨支部委員會中的成員可以采取包干到戶的方式，與農民面對面的溝通和交流，采取農村公共產品意見征集箱的方式，以匿名方式收集農民需求，減少農民的思想負擔。最后，推行村級事務陽光工程，健全村務公開機制，保障農民的話語權和監督權，確保農村公共產品專項資金集中使用在農民當前最迫切、最需要的公共產品上，補齊農村民生短板，為鄉村振興夯實基礎。

參考文獻：

[1]嚴宏，田紅宇，祝志勇.農村公共產品供給主體多元化：一個新政治經濟學的分析視角[J].農村經濟，2017（02）：25-31.

[2]秦秋香.我國農村公共產品供給制度探究[J].現代商業，2018（29）：58-59.

[3]梁志華.農村公共產品的供給短板怎么補[J].人民論壇，2017（36）：66-67.

[4]鄧念國，翁勝楊.“理性無知”抑或“路徑閉鎖”：農民公共服務需求表達欠缺原因及其對策[J].理論與改革，2012（05）：74-77.

[5]吳孔凡.新時期農民公共需求的特點與農村公共服務供給的取向[J].經濟研究參考，2008（69）：29-32+52.

[6]樊清.農民教育的推進與基層政府職能轉變[J].教育評論，2012（05）：12-14.

作者簡介：師藝文，1995年-，女，漢族，甘肅慶陽，碩士，陜西師范大學哲學與政府管理學院，研究方向：行政學及國家行政管理;農村經濟。

（陜西師范大學哲學與政府管理學院）