引導社會力量參與社會救助

鐘萍

社會救助是民生保障的基礎性、兜底性制度安排，是貧困治理的重要政策工具。新中國成立后，為解決貧困人口的基本生活問題，黨和政府先后實施了災害救濟、農村五保供養等一系列社會救助政策舉措。改革開放以來，黨中央、國務院把構建現代社會救助體系擺在重要位置，逐步建立完善各項救助政策。2014年5月1日《社會救助暫行辦法》正式出臺，從制度層面構建了“8+1”的制度體系。“8”是指八項具體的救助制度，即城鄉最低生活保障、特困供養、災害救助、醫療救助、教育救助、住房救助、就業救助以及臨時救助，“1”就是指社會力量參與社會救助。與此相對應，《社會救助暫行辦法》設專章對社會力量參與做出了闡述。從頂層設計來看，社會救助作為一個大的救助框架體系，由兩部分構成：即政府承擔的“政府救助”和社會力量參與的“民間救助”。本文主要探討社會力量參與社會救助的必要性和路徑，并提出政策建議。

社會力量參與社會救助的理論基礎和實踐意義

一般而言，社會力量是與政府力量相對應的一個概念。由于國內的事業單位、群團組織也是“類政府組織”，所以筆者認為從狹義的角度來講，國內的社會力量主要包括個人、企業、社會組織等。2020年8月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于改革完善社會救助制度的意見》，將“促進社會力量參與”作為深化社會救助改革的六項重點任務之一。由此可見，鼓勵和引導社會力量參與社會救助，在整個社會救助體系建設中具有重要作用。

是推進治理體系和治理能力現代化的內在要求。黨的十九屆五中全會強調，要完善共建共治共享的社會治理制度，建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體。所謂治理，核心特征之一就是多元主體共同參與。社會救助是重要的社會治理制度，同樣需要推進多元主體對社會救助事務的合作共治。從國際上社會福利制度改革的趨勢來看，是從政府單一主體向政府、社會、市場、家庭多元主體過渡，在強調政府兜底作用的同時，反對政府大包大攬，注重各方面共同參與。因此，在治理的語境下深化社會救助改革，首要任務就是創新體制機制，加快構建政府主導、社會參與、制度健全、政策銜接、兜底有力的綜合救助格局。其中的關鍵，一方面是要強化政府的主導和兜底作用，該由政府保障的政府必須保障到位;另一方面就是要充分激發社會力量參與的積極性，暢通社會力量參與社會救助的渠道，構建“大救助”體系。

是整體提升社會救助水平的現實需要。經過幾十年的發展，我國社會救助體系建設取得了巨大成就，救助制度日趨完善，救助水平持續提升，成為社會保障體系的重要組成部分，在脫貧攻堅中發揮了重要作用。以江蘇為例，在全省255萬建檔立卡低收入人口中，有80.1萬通過低保兜底脫貧，8.9萬通過特困供養兜底脫貧，共占34.9%。可以說，在經濟社會發展的過程中，社會救助體系切實發揮著保障網、穩定器的作用。但同時也要看到，當前的社會救助體系還有不夠完善的地方，其中之一就是多元主體的積極性還沒有充分激發，社會力量參與還不夠充分。這有可能導致三個方面的問題：總體救助資源不足，一定程度上影響救助水平的提升;部分現行救助政策覆蓋不到，或者現行政策已經覆蓋到但仍有困難的群眾得不到及時救助;救助內容單一，以現金救助為主，服務類救助較少。而慈善資源、社會組織等社會力量救助，具有形式多樣、操作靈活的特點，有利于彌補單一政府救助的不足，在擴大救助覆蓋面、豐富救助形式、提高救助水平方面都發揮著不可替代的重要作用。

是充分利用救助資源的有效路徑。在中國社會救助事業的發展歷程中，雖然政府救助占主體地位，但仍有廣大社會力量的積極參與，包括宗教、宗族、商人、鄉紳富民、達官貴人等，如寺廟施粥、宗族賑濟、同業互助等。改革開放以來，尤其是黨的十八大以來，慈善事業快速發展，社會組織、專業社工、志愿者等充滿生機。以江蘇為例，全省共有31個城市入選第五屆“中國城市公益慈善指數百強榜”;共登記社會組織9.7萬個，居全國第一位，備案城鄉社區社會組織9.9萬個;登記注冊志愿者1627.7萬人，標識志愿服務組織4536家;擁有持證社會工作專業人才6.58萬人，培養發展社工機構1693家。各種類型的社會主體參與公共治理、社會事務的積極性穩步提升，在脫貧攻堅、鄉村振興等重要戰場展現英姿。如2017年以來，全省社會組織共實施脫貧攻堅幫扶項目5224個，累計投入資金19.79億元，受益人數超過440萬人。對于政府而言，就是要順應社會力量有序健康發展的趨勢，建立完善相關政策，統籌各方面的救助資源，集中力量做好基本民生保障工作，讓困難群體的獲得感更強，幸福感更實。

社會力量參與社會救助的主要內容和形式

社會力量參與社會救助內容豐富、形式多樣，是政府救助的重要補充。

資金救助。即通過慈善捐贈等形式，籌集社會救助資金，直接用于幫助符合條件的救助對象解決生活困難問題。如江蘇實施的困難家庭兒童重大疾病慈善救助制度，就是按照“政府支持、社會參與、慈善組織運作”的工作機制，由財政預算、慈善資金、福彩公益金按一定比例共同出資，所籌集資金直接發放給救助對象，以此緩解救助對象的醫療負擔。各類慈善組織實施的一些品牌項目，如江蘇省紅十字會聯合江蘇省衛生健康委、南京醫科大學等單位發起的“博愛光明行”項目，籌集資金為貧困白內障患者實施公益復明手術，給他們送去光明。

實物救助。即通過社會力量募集的方式，為符合條件的困難群眾提供住所、家具家電、柴米油鹽、生活必需品等，以此減少困難群眾的支出。如“6·23”鹽城阜寧龍卷風冰雹災害發生后，臺灣慈濟慈善事業基金會無償捐助資金用于援建阜寧縣孔蕩村，幫助受災群眾住進新房。又如，2020年江蘇省民政廳、省政府扶貧辦聯合省內慈善組織、基金會等慈善力量，共同發起以“讓善匯流、為家充電”為主題的貧困家庭慈善救助“家電包”活動，籌集慈善資金1400余萬元，向蘇北12個省重點幫扶縣（區）有需求的困難群眾免費發放“家電包”，改善困難群眾生活。

服務救助。即通過政府購買服務、志愿服務等方式，組織社會力量為困難群眾等有需要的群體提供生活服務、精神關愛服務等。如連云港市慈善總會、康緣集團、連云港市保健協會共同實施“康緣愛心助老”項目，開展面向困難老年人的送餐配餐、親情陪護、娛樂保健、送健康等助老活動。又如江蘇省鎮江市紅十字金山公益志愿服務隊開展的“天使在現”關愛失獨家庭項目，為全市失獨老人提供修水電、送飯送菜、住院陪護等關愛服務，深受失獨老人歡迎。

經辦服務。即政府向社會組織等社會力量購買社會救助經辦服務，提升基層社會救助服務能力。此類形式較為特殊，不是直接為困難群眾提供資助或服務，而是幫助政府部門解決工作力量不足的問題，提高社會救助效率。如江蘇省民政廳聯合編辦、財政、人力資源社會保障等部門出臺政策，向依法登記成立的社會組織、企業、機構、公益二類事業單位等力量，購買社會救助申請對象排查等11項事務性工作。

引導促進社會力量參與社會救助的對策建議

近年來，社會力量參與社會救助的積極性、主動性在穩步提高，社會力量救助對政府救助的補充作用越來越明顯。但總的來看，還存在社會力量參與途徑不夠廣，平臺不夠完善，政府資源與社會資源對接不夠緊密，救助的綜合效益還有待提高等問題。針對這些問題，要貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中、五中全會精神，落實中央和省委、省政府關于改革完善社會救助制度的決策部署，堅持黨對社會救助工作的全面領導，通過培育參與主體、完善支持政策、建立對接平臺等措施，努力提高社會力量在社會救助中的精準參與度，整體提升社會救助水平。

培育發展多元參與主體。進一步加大對社會組織、慈善組織、專業社工、志愿者、社會企業等社會力量的培育力度，引導各類主體有序發展、充分參與。大力培育和發展公益慈善類社會組織，引導其完善內部治理結構，健全政府購買服務等政策，著力提升承接社會救助事務的能力。支持發展草根慈善組織，在城鄉社區和企事業單位廣泛設立慈善超市和社會捐助站，方便居民經常性捐贈，讓群眾的慈心愛心在“潤物細無聲”中滋長。發展壯大社會工作者和志愿者隊伍，創新激勵機制，引導社會工作者、志愿者為困難群眾提供救助服務。推廣在鄉鎮（街道）設立社會工作服務站，通過政府購買服務的方式，承接社會救助經辦服務，提高服務能力。

著力打造社會力量參與平臺。加強社會力量參與平臺和渠道建設，把群眾的互助精神與現代化的運作方式結合起來，提高社會力量參與社會救助的效率。要積極打造慈善互助參與平臺，遵循“政府推動、社會實施、公眾參與、專業運作”的思路，依法發展現代慈善事業，構建基于伙伴關系的多元主體合作發展治理模式。聚焦社會救助薄弱環節，引導慈善組織加大社會救助支出，鼓勵慈善組織采取項目化運作方式，重點幫扶現行社會救助制度尚未覆蓋到的困難群體，以及政府救助水平有限生活仍有較大困難的群體。創新方式方法，搭建安全高效的社區互助平臺。如大力發展村級醫療救助，以行政村為單位，組織村民通過“個人出一點、集體扶持一點、社會贊助一點、政府資助一點”等形式籌資，資金用于補助本轄區大病住院村民。依法規范發展網絡慈善，通過網絡把群眾的愛心連接起來。

加大對社會力量參與的支持力度。完善和落實支持政策，對社會力量通過捐贈、設立幫扶項目、創辦服務機構、提供志愿服務等方式參與社會救助的，按照國家有關規定享受財政補貼、稅收優惠、費用減免等政策，在全社會樹立扶貧濟困的價值導向。要加大宣傳力度，依靠多樣化的宣傳手段和宣傳渠道，廣泛宣傳社會救助政策，宣傳公眾參與社會救助的渠道和方式，提高社會公眾對社會救助的認識與參與意識。改革完善政府購買社會救助服務政策措施，細化制定可由社會力量承接的事務類、服務類項目清單，在清單內的均可納入購買服務范圍，同時要規范購買流程，加強監督評估，推動政府購買社會救助服務取得實質性成效。

加強政府救助與社會力量救助的銜接。建立健全政府救助與社會力量救助的對接機制，實現無縫銜接。加強統籌協調，建立“大救助”工作機制，借助智慧化、大數據等信息技術，實現主動救助、精準救助、高效救助。加強信息共享，創新慈善供需精準對接機制，全面建成慈善需求形成清單、慈善資源匯集成庫、對接平臺打造成型，底數精準、對接精準、有序高效、監管精準的慈善供需對接機制。建立救助需求轉介機制，完善“一門受理、協同辦理”模式，及時依法依規將現行政策解決不了的救助問題轉介到具有相應資源的組織，提高救助實效。要加強監管，完善社會力量參與的監管體系。各相關職能部門要建立健全聯合執法機制，加強事中事后監管，推進“雙隨機、一公開”監管，加強對政府購買服務的全過程跟蹤檢查，提升社會力量參與的規范化水平。

社會力量潛力巨大，蘊藏著極為豐厚的資源。建立政府與社會力量良性互動、密切協作關系，是提升社會救助效果的必經途徑。站位新時代，要進一步轉變工作理念和思維方式，全方位鼓勵、支持社會力量參與社會救助，實現政府與社會協同救助、多元救助，進一步提升社會救助水平，讓困難群眾享受到更多實惠，更有幸福感和獲得感。

（作者單位：江蘇省民政廳）

責任編輯：張蔚菊