中國共產黨制度認知邏輯與創新實踐的三次飛躍

于學強

[摘? 要]中國共產黨在制度認知與創新實踐中經歷三次大的飛躍：即由重政策到重制度的飛躍，由重制度到重制度體系的飛躍，由重制度體系到重制度體系執行的飛躍。三次大的飛躍，不僅提升了黨的制度建設水平，也大大推進了社會的進步。正確認識三次飛躍，不能想當然地否定政策策略的作用，更不能因強調制度體系執行力而忽視具體制度建設。在新時代，全面提升制度建設科學化水平，中國共產黨既要發揮政策策略的優勢，更要注重制度體系及其執行力的加強。

[關鍵詞]中國共產黨;認知邏輯;創新實踐;飛躍

[中圖分類號]D251?????????????? [文獻標識碼]A????????? [文章編號]1008-4479（2021）03-0037-10

長遠來看，制度認知的內在邏輯與制度創新的外化軌跡是一致的。按照諾斯的制度變遷理論，有效的制度創新對經濟增長、社會利益和社會福利的整體性提升起著至關重要的作用。^{[1]（pp17-18）}黨的十九屆四中全會提出將中國特色社會主義的制度優勢轉化為治理效能，標志著我們黨在制度認知方面實現了又一次飛躍，它必將大力推進制度的創新發展，并最終促進社會發展水平的整體性提升。中國共產黨在制度認知與創新實踐中經歷三次大的飛躍，不僅提升了黨的制度建設水平，也大大推進了社會的進步。

一、第一次飛躍：從“政策與策略是黨的生命”到“制度更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”

中國共產黨誕生初期的生存環境惡劣，發展十分困難。為了迅速發展自身組織，中國共產黨逐步形成了重視政策的傳統，并完成了自身由小黨到大黨、由弱黨到強黨、由體制外政黨向體制內政黨的轉變。在全面執政的和平條件下，中國共產黨在實踐中實現了對制度功能的新認知，完成了由重政策向重制度的第一次飛躍。

（一）第一次飛躍的原生動力：政策策略的雙重特點

在政黨政治時代，政策是政黨實現治理需求的必然選項，帶有鮮明的階級性，實質是特定階級利益的觀念化、主體化、實踐化。任何政黨要奪取政權或鞏固政權，都離不開政策的支撐。從政策本身的特性分析，它具有針對強、形成快、推力大的優勢。其一，政策具有鮮明的現實針對性，是基于解決現實問題而產生的。在革命年代，中國共產黨之所以能夠贏得民心并發展壯大，就得益于其在不同時段制定符合民眾利益的政策，尤其是土地政策：土地革命時期制定的“依靠貧雇農，聯合中農，限制富農，消滅地主階級，變封建半封建的土地所有制為農民土地所有制”^{[2]（p341）}的政策，有效地團結了廣大貧下中農;抗日戰爭時期制定的農民交租交息、地主減租減息的政策，鞏固了抗日民族統一戰線，壯大了抗日力量。其二，政策具有形成快的特點，具有效率方面的優勢。政策既然是用于解決問題的，就必然要緊扣問題的癥結，對癥下藥。比如，在中國共產黨成長初期，我們黨人少力弱，如何進一步增加黨員數量曾是十分突出的問題，為此我們確立了與國民黨合作共同致力于國民革命，同時發展自身力量的政策，自“三大”至“五大”的四年時間內，黨員人數由四百余人增至近六萬人。其三，政策具有推力大的特點，在實施中遇到的阻力相對小。政策形成雖然有基層調研，但整體看是自上而下的，是上層形成共識后推行的。這種自上而下推進的模式，一般不會遇到太大的阻力。

但是，問題的另一方面是，政策的優點反過來看也是缺點。其一，政策鮮明的針對性的另一面是其階段性特點。政策是針對具體問題的，但具體問題往往是特定時段內的，超過一定時段，現實問題解決了，政策的價值就會衰減甚至消失。比如民主革命時期的土地政策曾在革命發展中起到積極作用，但伴隨社會主義革命的成功和土地公有制的確立，地主階級已經不復存在，這種針對地主階級的土地路線和土地政策自然就不適用了。其二，政策形成快的特點背后往往是民主化程度低。政策的形成不是沒有調研與分析，但基于外在壓力和自身針對性強的特點，往往呈現決策方式的集中化，甚至往往帶有某些或某個領導人的個性化色彩。而民主化對應的是科學化問題，決策的民主化程度低會降低決策的科學化水平，甚至會導致決策的失誤。比如，長期以來，在政策中我們對于黨自身黨員數量的關注度比較高，致使我們黨自身成長的規模和量級比較大;但政黨的力量不僅僅在于黨員的數量，更在于黨員的質量。幸運的是，我們在十八大報告中明確了加強黨的質量建設問題。其三，政策推力大的另一方面是一旦政策失誤就會造成嚴重損失。自上而下推動使政策易于執行，但如若缺少自下而上的認同可能會造成合法性資源的流失。不僅如此，如若政策本身的科學性不高，加快政策的實施往往會造成惡果。比如中共八大后，我們的政策傾向于多快好省地建設社會主義，犯了急躁病，結果使生產關系超越了生產力的發展水平，反而影響了國家建設。

正是基于政策優勢，我們黨才由小到大、由弱變強;同時正是基于政策的兩面性，我們也經歷挑戰與艱難、失誤與挫折。所以，一方面我們認識到“政策與策略是黨的生命……萬萬不可粗心大意”;另一方面認識到“只有黨的政策和策略全部走上正軌，中國革命才有勝利的可能”^{[3]（p1298）}。毫無疑問，政策策略“走上正軌”，目的是增強政策和策略的時效性，規避其形成過程中的隨意性，這也意味著政策需要提升和制度化。由此，政策策略本身的雙重性特點，成為政策策略發展的原生動力，推進政策策略的制度化。

（二）第一次飛躍的環境保障：全面執政的和平環境

現實地分析，政策環境主要可分為兩種大的情況，一種是革命戰爭環境，一種是和平建設環境。前者面臨的任務往往具有緊迫性，機會也往往是稍縱即逝;后者面臨的任務往往帶有長遠性特點，目標任務的形成可做精透分析。從中國共產黨自身發展史來看，自1921年成立到1949年建立中華人民共和國這二十八年，屬于革命戰爭年代，在這一時期，基于形勢任務的緊迫性，特別強調決策效率，這與政策快捷迅速、針對性強和自上而下易于執行的特點十分契合。從實踐上看，我們黨總是在革命年代的不同時段，采取不同政策。在中國共產黨創建時期，中國共產黨采取排斥一切非無產階級分子的政策，黨組織的發展比較慢，也比較艱難。國共合作時期中共改變了對國民黨的看法，通過政策調整借殼生蛋，不僅推進國民革命的發展，也壯大了自身的力量，使黨員數量由四百余人猛增至近六萬人。在抗日戰爭和解放戰爭期間，中國共產黨面臨的政治環境再度惡化，對政策的依賴更為突出，正是基于奉行“政策即法”“以政代法”^{[4]（pp150-151）}，很好地推進了政治環境的改善。抗日戰爭時期，中國共產黨很好地利用形勢變化，調整政策，由反蔣抗日轉變為聯蔣抗日，促成西安事變的和平解決，使國共兩黨再次因民族大義走到一起，共同促成了抗日戰爭的偉大勝利。在解放戰爭時期，面對美國武裝下的國民黨及其軍隊，中國共產黨制定實施了“向北發展，向南防御”等戰略方針，積蓄自身力量、調動人民力量，順次完成了三大戰役和渡江戰役，解放了全中國。

中華人民共和國成立初期，百廢待興，而且國內外形勢嚴峻復雜，中國共產黨成功運用了戰爭年代積累的政策經驗，推動了鎮反運動、土地改革和抗美援朝，完成了社會主義所有制的改造。中共八大之后，中國開啟了全面建設社會主義歷史時期。但是，八大之后的國際國內政治環境發生了重大變化：就國際而言，一方面，在社會主義陣營中紊亂因素增大，蘇共與歐洲各國共產黨的關系出現較大裂痕，蘇共二十大開始全面否定斯大林，中國共產黨面臨重新認識蘇共和蘇聯模式的問題;另一方面，戰后資本主義國家發展迅速，資本主義陣營對社會主義陣營的壓力比較大。就國內而言，無論是鎮反、抗美援朝還是土地改革、社會主義改造，都比較快地取得了較大的成就，再加上二十八年革命戰爭形成的經驗與慣性，都為中國共產黨人繼續利用政策和發揮政策作用增強了信心。但是，自1957年起實施的政策，總體上是偏“左”的，無論是社會主義教育運動，還是“文化大革命”，都帶有明顯的“左”傾色彩。而“文化大革命”中提出的“寧要社會主義的草，不要資本主義的苗”“割資本主義的尾巴”等極“左”的政策，更是使國民經濟到達崩潰邊緣。不僅如此，基于對國變質、黨變色的擔心，我們黨不太注重制度與法制，更加傾向于通過會議等形式來實施政策和落實政策，并以此來實現階級利益。比如，在1958年北戴河中央政治局擴大會議上，毛澤東就提出不能靠法律治多數人，法律條文太多，記不住，我們主要靠決議、開會，一年搞四次，不靠民法、刑法來維持秩序。劉少奇也附和道，要靠人而不是法律來辦事^{[5]（pp92-93）}。

然而，和平年代不關注民主和發揚民主，不關注法律制度的作用，還將國家與民族發展的希望寄托于一兩個人身上，是十分危險的。早在1956年的中共七屆七中全會上，毛澤東便強調，對于我們這樣的黨和這樣的大國，為了國家的安全和黨的安全，政治局常委還是多幾個人好。1988年鄧小平會見捷克總統胡薩克時再次指出：“如果一個黨、一個國家把希望寄托在一兩個人的威望上，并不很健康。那樣，只要這個人一有變動，就會出現不穩定。”^{[6]（p117）}歷史地看，直至改革開放后，我們才真正意識到政治環境的巨大變化，進而開始全面關注由政策到制度的轉向。

（三）第一次飛躍的認知條件：制度建設的全面反思

客觀地講，中國共產黨是十分重視制度建設的，但自覺地將制度建設放在黨和國家建設最突出的位置上，是從反思“文化大革命”的教訓后開始的。早在革命年代，我們黨在思想上就十分重視制度，并在政治紀律等方面突出制度的作用與功能，保障了我們黨在十分復雜的國際國內環境中渡過一個個難關，最終生存下來、發展起來。如果沒有嚴格的組織紀律和組織制度，這個過程是難以想象的。無論是革命年代還是建設時期，毛澤東對我們黨和國家制度建設的貢獻都是不可磨滅的，他不僅提出了一系列帶有制度色彩的要求如“三大紀律八項注意”，領導制定了一系列黨規黨紀，還在中華人民共和國成立后不久組織制定了中國的第一部憲法，促成黨和國家活動的法治化。同時，在某種意義上講，他重視政策與策略的思想也是制度建設的重要構成部分——許多制度都是政策與策略的轉化。但是，由于沒有將制度放在突出位置上，無論是革命年代還是建設時期，重視制度與重視政策相比，始終沒有占據黨和國家建設的主導地位，并且在一些重要發展節點上之所以出現失誤，往往是因為制度建設讓位于政策。比如，20世紀50年代反右斗爭擴大化時，黨與國家的很多制度沒有得到遵循，主要領導動議和領導集體附和形成的政策往往更具有權威性，結果導致了一系列失誤。所以，難怪有學者認為，對于毛澤東而言，“在他的治國理念中居于主導地位的是人治而不是法治”^[7]（p26）。

以制度視角反思“文化大革命”是中國共產黨制度認識的重大飛躍。在“文化大革命”結束后，很多人將這一時期的過錯算到個人頭上，尤其是毛澤東頭上。對此，鄧小平作過實事求是的分析，總結了兩個方面的問題：一是“文化大革命”的發生有人為因素，但不是一個人而是整個領導集體出現了問題;二是“文化大革命”之所以發生，制度原因最為根本。他指出，“文化大革命”的錯誤當然是黨的政策失誤，這種失誤主要是由毛澤東造成的，“毛澤東同志要負主要責任”。與此同時，鄧小平針對20世紀50年代中葉以來黨的錯誤，從未推卸過責任。他認為，在毛澤東負主要責任的同時，大家都頭腦發熱了：“1957年我黨反右派，反右派擴大化，他‘有責任;1958年，毛澤東搞‘大躍進，‘頭腦發熱，他和劉少奇、周恩來等也都‘頭腦發熱，都‘沒有反對過，也‘有責任。”^[8]（p85）與人的因素相比，制度才是“文化大革命”發生的深層次根源，因為“領導制度、組織制度更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”^{[9]（p333）}。同樣，為了規避歷史悲劇重新上演，也需要從制度著手，“我們這個國家有幾千年封建社會的歷史，缺乏社會主義的民主和社會主義的法制。現在我們要認真建立社會主義的民主制度和社會主義法制。只有這樣，才能解決問題。”^{[9]（p348）}

制度認識的飛躍必須轉化為實踐，才能起到作用，這是一個長期的過程。中國共產黨全面反思“文化大革命”認識到了制度作用，而后便開始著手制度的制定、完善和落實。從某種意義上講，正是反思“文化大革命”教訓之后，中國真正的制度建設才全面開啟。但是，一直到1992年鄧小平還在講，“恐怕再有三十年的時間，我們才會在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。”^{[10]（p1342）}

二、第二次飛躍：從“最重要的是一個制度問題”到“提供一整套更完備、更穩定、更管用的制度體系”

如果說基于對“文化大革命”的反思，我們開始認識到“最重要的是一個制度問題”^{[9]（p333）}，進而強調政治實踐中發揮制度作用的話，十八大以來，我們黨更加注重制度的配套性和體系化。正如齊衛平指出的，“在加強制度建設上從建章立制向體系建構轉變”是十八大以來值得重視的重要的發展思路之一^[11]。雖然說，重視制度體系并不是始于十八大，在重視制度建設的同時制度體系已經得到關注，但真正在各方面推進制度的體系化并取得成效，確實應以十八大為重要分界線。

（一）第二次飛躍的基礎工程：在制度創設與發展中關注制度體系

黨的十八大以來，我們黨和國家在制度創設過程中十分重視制度體系，尤其是在黨的制度建設方面。2013年5月27日，經中央批準印發的《中國共產黨黨內法規制定條例》，不僅明確了黨章、準則、條例、規則、規定、辦法、細則等稱謂及相關性，也明確了黨內規章制度制定的基本遵循。2014年2月17日，習近平在省部級主要領導干部學習貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班上又指出，我國社會主義實踐后半程的主要任務是“為黨和國家事業發展、為人民幸福安康、為社會和諧穩定、為國家長治久安提供一整套更完備、更穩定、更管用的制度體系。”^{[12]（p27）}在新時代的政治實踐中，為保障各類制度建設的科學性，在制度創設和發展中關注和實施了三方面具體做法：

第一，制度創設和發展中注重圍繞《中國共產黨章程》，這一黨內根本法規來展開實施。從一般意義上來說，黨章是一個政黨整體性、根本性意志的體現，是為了保證全黨在政治上、思想上的一致，組織上、行動上的統一而制定的，涵蓋黨的性質、指導思想、綱領任務、組織結構、組織制度，黨員的條件、權利、義務和紀律等方面內容。作為政黨整體性、根本性意志的體現，黨章是一個政黨宗旨和行動的根本遵循，引導和規約著黨的制度和規范體系的具體內容。中國共產黨誕生后，制定出臺了《中國共產黨章程》，這一章程在黨的第十九次全國代表大會上作了部分修改，并于2017年10月24日通過，成為當前黨內法規制度規范的基本依據。《中國共產黨黨內法規制定條例》第三條對黨章作了這些規定：“黨章是最根本的黨內法規，是制定其他黨內法規的基礎和依據。”黨章是黨的代表大會制定和通過的，自然具有最高的權威性，可以說是黨內“憲法”，其他任何黨內法規和制度都必須要遵循黨章，既不得與黨章條款相矛盾，也不得與黨章精神相沖突。比如黨內準則，與黨章相比它不是由黨的代表大會而是由黨的全委會制定和通過的，相比于黨的代表大會，黨的全委會權威自然要低一些，其制定的準則也是低于黨章的。至于由中央紀律檢查委員會、中央各部門和省、自治區、直轄市黨委制定的規則、規定、辦法、細則，其權威性又不及準則，這些多是我們黨針對某一領域中的具體問題出臺的，專項性強而綜合性差。

第二，制度創設和發展注重上位制度與下位制度的關系，貫徹下位制度遵循上位制度的要求。制度體系涵蓋不同層級的制度，而制度體系化需要的是不同層級的制度不能相互沖突和矛盾。如果將不同層級的制度抽象為上位制度（處于較高層級的制度）和下位制度（處于相對低層級的制度）的話，上位制度更具有權威性，體現為制定者的層級更高、適用范圍更廣、制定時間更早、更帶有戰略性特點;下位制度是為了落實上位制度而制定的具體的制度形態，具有制定主體權威性小、適用范圍廣度小、制定時間較晚等特點，并且為落實上位制度又必然遵循上位制度的基本內容和基本精神，不得與上位制度相沖突，否則就要撤銷或喪失制度效力。所以，下位制度作為上位制度的具體化，需對上位制度作出更為具體和具有可操作性的規定，較上位制度而言更加注重操作性。黨的十八大以來，我們黨在制度建設中十分重視上位制度與下位制度的關系，從相關制度的出臺順序方面，遵循上位制度制定后下位制度及時跟進，如中共中央制定出臺《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》后，中共中央紀律檢查委員會又出臺了《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》實施辦法，《中國共產黨巡視工作條例》出臺后各省依次出臺了《中國共產黨巡視工作條例》實施辦法，等等。這些跟進的制度，保障了上位制度在不同區域和不同條件下的落實。

第三，制度創設和發展中注重黨規與國法間的相互關聯，保障黨內制度與國家制度之間的協調。十八大以來，黨內制度與國家制度的協調性，在政策、理論與實踐方面都得到關注。從政策方面看，黨的十八屆四中全會提出“注重黨內法規同國家法律的銜接和協調”的課題，表明黨規與國法雖然各有側重，二者針對的群體不同、要求不同，不應也不能相互取代;但是二者的制度鏈條并不是毫無關聯的，而且應實現二者的無縫對接，使黨規國法不能脫節斷檔，不能交叉重復，甚至缺位、失位、錯位、越位。從理論研究方面看，學者提出了黨規國法有機的統一，應“在明確遵循‘黨規立于國法之前‘黨規嚴于國法‘憲法法律至上三項原則的基礎上，注重黨規國法在事前、事中、事后三個層面之間的動態配合。”“在微觀層面黨規國法銜接協調……涉及黨規和國法兩方面的部分調整，但主要是黨規方面的相應調整。”^[13]從實踐工作看，無論是在十八大以來黨的制度體系完善過程中強調黨規制定要“遵守黨必須在憲法和法律范圍內活動的規定”，對黨規進行審核時必須“審核是否同憲法和法律不一致”的規定，還是按照《中國共產黨紀律處分條例》的規定，對于受到撤銷黨內職務以上（含撤銷黨內職務）處分的，還應當在一個月內辦理職務、工資等相應變更手續，涉及撤銷或者調整其黨外職務的，應當建議黨外組織及時撤銷或者調整其黨外職務，都是關注到了黨規國法的對接與協調問題。

（二）第二次飛躍的目標任務：圍繞制度體系提升制度建設科學化水平

十八大以來，我們黨在制度建設方面不僅明確了制度體系的目標要求，也從宏觀、中觀和微觀三個層面提出了制度體系建設的任務要求，并且在制度建設實踐中通過科學創設制度、有效清理制度，不斷促進制度體系的科學化水平。

第一，明確提出了制度體系建設目標。黨的十八大以來，中國共產黨更加注重制度建設，突出制度體系的地位與作用，著力構建系統完備、科學規范和運行有效的制度體系。黨的十八屆三中全會共推出336項重大改革舉措，并且在一些重要領域和關鍵環節取得了改革成效，一些基礎性制度體系開始逐步建成;黨的十八屆四中全會提出要完善黨內法規體系，《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要（2013—2017年）》更加明確地指出，“到建黨100周年時全面建成內容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效的黨內法規制度體系”。歷史地看，建成制度體系目標的必然性在于，十八屆四中全會召開時，中國共產黨成立已近百年，而近百年來我們黨不斷根據時代要求出臺新法規和新制度，制度存量十分巨大。如果說改革開放之前鑒于黨內形勢還不十分復雜，相關制度文件還比較少的話，那么改革開放以來，尤其是實施社會主義市場經濟體制以來，世情、國情、黨情發生了重大變化，中國共產黨應對這種變化出臺了大量的法規制度文件，據統計截至2017年年底全黨黨內法規約有2400部，這些法規制度文件既需要與既往法規制度文件相協調，也需要相互協調。現實地看，進入新時代以來，黨內法規建設進程進一步提速，累計制訂修訂了70多部黨內法規，超過原有中央黨內法規總數的40%，制度體系化的要求也明顯提速。

第二，科學提及制度建設的三重任務。一是在宏觀架構方面，提出完善的黨內法規制度兩個“1+4”的制度板塊：縱向為黨章及由黨中央、中央部委、省級地方黨委和副省級城市和省會城市黨委制定的有關黨內法規制度;橫向上為黨章及黨的組織法規制度、領導法規制度、自身建設法規制度、監督保障法規制度。這兩個“1+4”板塊使黨內法規更加科學嚴密、層級分明，形成有序的、網格化的制度體系。二是在中觀項目方面，提出完善的黨內法規制度體系應包括準則、規則、規定、辦法、細則，以及系列更為具體化的規范性文件，這些法規制度文件是邊界清晰、層次分明、位次明確、效力有序的制度體系。三是在微觀條文方面，提出完善的黨內法規制度體系是領域、層次、類型不同的有機體，其中既要不同領域的黨內法規制度的職能清晰、范圍明確、左右聯動、作用突出，又要不同位階的黨內法規制度層次分明、位階明確、上下配套、效力明顯，還要不同類型、不同形式的黨內法規制度各就各位、相互匹配、各展其長、相得益彰。另外，黨內法規制度還要同國家法律制度銜接并協調，形成黨規與國法相輔相成、相互促進、相互保障的格局。

第三，積極地推進制度清理創建工作。一方面，對黨內法規進行清理，為制度體系進行全面瘦身。2013年8月，發布《中共中央關于廢止和宣布失效一批黨內法規和規范性文件的決定》，進行了第一階段文件清理，清理了1978年至2012年6月期間中央制定的767件法規和規范性文件;到2014年底，黨中央部署完成了第二階段文件清理，清理了從中華人民共和國成立至1977年期間中共中央制定的411件黨內法規和規范性文件。經過這兩個階段，黨中央系統全面地清理了中華人民共和國成立至2012年6月期間中央出臺的全部文件1178件，其中322件在清理中被廢止、369件被宣布失效，二者合計占到58.7%。另一方面，黨中央也頒布了一系列黨內法規，健全黨內法規制度體系。2015年8月，《中國共產黨巡視工作條例》作為黨內法規制度建設的第一個主干制度，以黨內法規的形式明確提出落實全面從嚴治黨“兩個責任”的要求。2015年10月《中國共產黨廉潔自律準則》和《中國共產黨紀律處分條例》，分別以正面倡導和負面清單向全黨提出高標準和守底線的要求。2016年7月，《中國共產黨問責條例》作為第一部規范黨的問責工作的基礎性法規，把責任壓給各級黨組織。2016年10月，《關于新形勢下黨內政治生活的若干準則》和《中國共產黨黨內監督條例》，兩部法規全面提高了黨內政治生活和黨內監督的制度化、規范化、程序化水平。

應當承認的是，雖然我們更加注重制度體系的作用與功能，但制度體系作為制度整合的產物本身需要一個過程，并且即便形成比較完善的制度體系，這一制度體系真正發揮效能還需要一個過程。正因如此，仍有學者認為，“我們的制度體系尚未成熟和定型，制度和法律對社會發展的實際影響力尚不及政策和一些領導人意志的作用”^[14]。更何況，既往政策的政策慣性很難在短期內消除，如諾斯所言“歷史方法是理解制度和制度變革的中心方法，因為路徑依賴是諸多制度演進的典型特征”^{[15]（p146）}。

三、第三次飛躍：從“以健全民主集中制為重點加強制度建設”到“制度的生命力在于執行”

“從國家現代化建設的角度來看，可以認為制度體現其價值的前提是制度本身的完善，而制度的執行是制度能夠發揮其效用價值的現實保障。”^[16]所以，“制度供給固然重要，更重要的是既已確立的制度在現實生活中得到貫徹落實。制度的貫徹落實……是國家長治久安和科學發展的根本保障。”^[17]黨的十八大以來，以習近平為核心的黨中央更加強調制度體系的作用與功能，強調制度的執行力與落實力，提出制度不能“牛欄關貓”，也不可成為“稻草人”，并且從認識與實踐兩方面著手推進制度體系到制度執行力的飛躍。

（一）認知突破：第三次飛躍的重要前提

早在1980年8月18日，鄧小平的《黨和國家領導制度和改革》一文，便使制度建設開始步入黨建領域;黨的十六大報告提出將思想建設、組織建設、作風建設有機結合，將制度建設貫徹其中;黨的十七大報告把制度建設正式作為黨的建設的重要內容確定下來，按報告中的語言，此處所強調的是“以健全民主集中制為重點加強制度建設”^[18]。實際上，無論是在理論研究還是實踐工作中，關于制度建設的內涵我們始終將其定義為建設制度，即制度的創設和完善。如王貴秀教授就曾從制度創設的視角論及過黨的制度建設，認為“黨的制度建設是對有關制度的‘改舊和‘創新的總概括”;制度“重在‘建設，盡管也包含著某種程度的‘破，但重在‘立”^[19]。隨著社會實踐的發展，人們才慢慢認識到制度建設不僅僅是建立健全制度，還包含了制度的執行。正如有學者指出的，“制度建設是指一定的主體向社會提供的制度供給，它包括制度實施和制度創新兩方面。所謂制度實施，指的是制度建設的主體將既定的制度規則付諸執行，以約束和監督社會成員的行為，維持社會經濟的正常運行。所謂制度創新也被稱為制度變遷，是指制度建設的主體根據需要對制度規則的變更，即打破舊的制度規則，確立新的制度規則。”^[20]很明顯，此處學者已經將制度執行納入制度建設的含義之中。不僅如此，還有學者從制度紅利的視角指出，“制度之所以能產生紅利，其原因在于制度的可實施性。制度實施不僅是完成上級任務，而是制度本質的現實化、落地化。”^[21]

雖然，在理論認知方面明確提出制度建設應涵蓋制度執行，是新近的事情。但是從主要領導的看法和政治實踐方面看，中國共產黨都十分強調制度的執行，實際上已經將制度執行納入到制度建設內涵之中了。毛澤東早在1949年3月13日的《黨委會的工作方法》中就曾指出：“黨委對主要工作不但一定要‘抓，而且一定要‘抓緊。什么東西只有抓得很緊，毫不放松，才能抓住。抓而不緊，等于不抓。”^{[3]（p1442）}實際上表明了他對制度執行的關注。如鄧小平也曾提出：“誰也不能違反黨章黨紀，不管誰違反，都要受到紀律處分，也不許任何人干擾黨紀的執行，不許任何違反黨紀的人逍遙于紀律制裁之外。”^{[9]（p332）}他反復強調，黨的干部特別是高級干部要把黨規黨法“當作法律一樣，堅決執行，通也要執行，不通也要執行。”^{[9]（p219）}同樣，習近平總書記在浙江工作時就十分強調制度建設，在《之江新語》中曾講到過，各項制度制定了，就要立說立行、嚴格執行，不能說在嘴上，掛在墻上，寫在紙上，把制度當作稻草人，而應落實在實踐行動上，體現在具體工作中，強調“制度一經形成，就要嚴格遵守，堅持制度面前人人平等、執行制度沒有例外，堅決維護制度的嚴肅性和權威性，堅決糾正有令不行、有禁不止的各種行為”^{[22]（p318）}。

（二）強調執行：第三次飛躍的核心內容

習近平總書記不止一次地強調制度執行，多次指出“三分制度，七分執行”“一分部署，九分落實”。黨的十九屆四中全會更是明確提出“制度的生命力在于執行”，而制度執行力則是制度執行的保證。總體來看，制度有無執行力既取決于制度體系是否科學，也取決于制度執行主體是否盡力，還體現于制度執行保障條件是否到位等多方面因素。新時代，中國共產黨注重加強制度執行力，除了上面論及的重視制度體系的整體性、協調性和配套性之外，十分注重制度體系執行者和制度執行保障兩個方面。

制度的執行力離不開人的素養。人既是制度制定的主體，也是制度實施者和施加對象，加強制度執行力一定要提升人的素養。一方面就制度執行主體而言，要強化制度認知，在制度制定過程中避免制度過于籠統和彈性過大，增強制度的針對性、可操作性，在制度體系的表態層面避免漏洞，使制度體系立得住、行得順;在制度執行過程中要強化崇規、守規意識，增強執規理念和能力，從思想與行為兩方面強化制度執行力。另一方面就制度執行對象而言，同樣也要尊重制度體系的權威，對于不公的制度執行要通過合法合規的渠道進行申訴，避免漠視制度、輕視制度甚至無視制度。另外，還有基于制度執行主體與執行客體而產生的第三方面因素，即制度執行中的個人利益與整體利益的矛盾，在制度執行中切實維護好、實現好、發展好最大多數人的福祉，避免少數人利用制度執行權力去為個人或小集團謀取私利。鑒于此，十八大以來習近平反復強調，黨內巡視作為黨內監督的戰略性制度安排，離不開巡視人員的強有力的執紀監督，黨內巡視要抓住有效執行的牛鼻子，加強領導干部素養，使其成為制度執行的典范，同時要求巡視組要敢于碰硬，巡視人員“要增強對黨負責的政治意識、發現問題的責任意識、敢于提出問題的黨性意識，切實加強對黨組織領導班子及其成員特別是主要負責人的監督。”^{[23]（pp3-4）}

制度的執行力最終還是靠制度保障。增強與優化制度執行機制，是增強制度執行力的根本性舉措。為此，十八大以來中國共產黨注重從領導機制和考核機制兩方面確保制度執行力到位。一是強化制度執行的領導機制。一方面加強思想引領機制建設，充分發揮思想政治教育和政治宣傳優勢，牢固樹立“四個意識”，做到“兩個維護”，不斷增強執行制度的思想自覺性和意志堅定性;另一方面加強組織領導機制建設，全面加強黨對制度執行的領導，充分發揮黨的各級領導在制度執行中的示范帶動作用，以“關鍵少數”執行力的提升帶動全體黨員干部執行力的提升。同時，不斷完善不同層級的領導對接機制，促進各部門間的協調溝通，促進上下聯動、左右配合，及時破除領導工作中的“中梗阻”，解決領導力傳遞的“最后一公里”，提高了制度執行的質量和效率。二是強化制度執行的考核機制。一方面從正強化視角發揮制度執行中的激勵作用，對于遵守制度的行為予以積極的正向激勵，通過及時肯定引導他們更加積極地參與到制度執行中來;另一方面從負強化視角加強制度執行中的懲治行為，在建構客觀、多元的考核評估指標的基礎上通過過程管理嚴格考核機制，對制度執行中的違犯者進行追責，堅決查處觸雷區、碰紅線者，嚴肅處理那些不作為、濫作為者，絕不姑息制度執行中的搞選擇、打折扣的行為。

（三）強化監督：第三次飛躍的重要保障

監督是保證制度執行力的關鍵所在。制度的執行，離不開制度監督;制度缺乏監督，根本談不上執行力。為此，任何制度執行都應將監督貫徹其中，尤其要注重對重點部門、關鍵崗位和重點環節的監督。從理論上講，加強制度執行力的監督，既要強化監督主體意識，擴大監督主體范圍，突出監督主體權勢，也要創新監督技術手段，拓展監督渠道。為此，一方面需要強化監督教育，形成制度執行自覺接受監督的政治氛圍;拓展制度執行的監督主體范圍，特別是要讓廣大群眾成為制度執行的監督主體，通過黨務政務公開擴大群眾的知情權，為參與制度執行監督創造條件;要突出制度執行監督者的地位，確保制度執行監督者的權利和利益不因監督而受到損害或威脅。另一方面要創新監督技術手段，尤其是充分利用好信息技術、網絡平臺等方式方法，形成廣泛的監督網絡。另外，因為制度監督的實質是權力監督，對象主要是領導干部。所以，加強制度執行的監督，關鍵是加強對領導干部的監督，這不僅要加強監督主體力量、創新監督技術，強化制度執行的責任擔當，還要提升監督對象素養，增強其履行職責、行使權力、開展工作主動接受監督的意識，方便監督主體更好地履行監督權力。

十八大以來，習近平總書記特別強調強化政治監督來保障制度執行，增強“兩個維護”的政治自覺。為此，他在中國共產黨第十九屆中紀委第四次全會上提出一系列具體要求，圍繞制度監督執行，這些要求可概括為如下幾條：一是明確總體要求是全面貫徹黨的十九屆四中全會精神，堅定不移地堅持和鞏固支撐中國特色社會主義制度的根本制度、基本制度、重要制度;二是明確聚焦點是決勝全面建成小康社會、決戰脫貧攻堅的任務，推動各級黨組織盡銳出戰、善作善成;三是明確難點是基層黨的領導和監督虛化、弱化問題，真正使負責、守責、盡責體現在每個黨組織、每個崗位上;四是明確核心是保證權力在正確軌道上運行，督促公正用權、依法用權、廉潔用權;五是明確重點是各級“一把手”，完善任職回避、定期輪崗、離任審計等制度是否到位;六是明確基礎，于外是形成完備的制度體系，尤其是嚴格有效的監督體系，于內則是較高的黨性修養，不忘初心、牢記使命的思想根基;七是明確重要保障是嚴明紀律、合理用權、違規追究，要求用嚴明的紀律維護制度增強制度執行力，形成制度執行監督的全覆蓋以規范權力運行，對于活用權力的瀆職行為和不用棄用權力的失職行為全部追究其責任;八是明確保障制度執行是紀檢監察機關的重要職責，紀檢監察機關要帶頭加強黨的政治建設，各級黨委要加強對紀委監委的領導和監督，確保執紀執法權受監督、有約束。

中國共產黨制度認知與創新實踐的飛躍既是歷史經驗教訓的結晶，有其歷史的必然性;也是具體時代任務和時勢造成的，有其現實的針對性。正確認識三次飛躍，一方面不能想當然地否定政策策略的作用，因為“從應然的角度，政策應是一種具有科學性的規范體系，且政策的制定也要遵循程序化和法治化要求”^[24]，只是由于這樣一種理念在國人的意識中并沒有確立起來，以及社會實踐中政策客觀存在的隨意性、任意性、易變性助力政策向制度轉化。另一方面也不能因強調制度體系執行力而忽視具體制度建設，因為沒有科學的制度體系根本談不上執行。“制度優勢是一個國家的最大優勢，制度競爭是國家間最根本的競爭”^[25]。在新時代條件下全面提升制度建設科學化水平，中國共產黨既要發揮政策策略的優勢，更要注重制度體系及其執行力的加強。

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責任編輯徐慧楓