中國大氣污染協同治理組織的內外部關系結構及優化路徑

鎖利銘 劉龍

主持人：首都師范大學教授趙新峰

【主持人語】協同治理作為一個現代社會治理的重要命題，是現代發達國家多元合作治理中進行現代化建構的重要工具。從歷史縱深視角探究，它是在繼統治型模式、管理型模式治理結構之后，伴隨著合作型社會治理模式產生的一種社會治理結構類型，彰顯了集體精神和公共價值。協同治理問題一直是國內外學術界關注的熱點議題，中國學者將協同治理與國家治理體系與治理能力現代化、區域協同發展、行政體制改革等結合起來，在實踐中運用并發展了這一理論。本欄目三篇文章運用政策文本分析、合作網絡分析等方法，分別從大氣污染協同治理組織的內外部關系結構及優化路徑、黃河三角洲區域生態共同體的協同構建、京津冀人才政策網絡的理論視角，探討回答了協同發展語境下，生態環境治理領域、區域人才政策領域以什么樣的治理之道推進共同體建構與發展的價值追問，提出了合乎未來高質量發展愿景的協同治理圖式。

[摘? 要]協同治理是處理跨區域公共事務治理中常用的機制，在大氣污染防治領域，通過建立協同治理的組織來提升治理效果，在實踐中被廣泛采納，并在不同區域不同層級形成了多種形式的組織結構。目前中國大氣污染協同治理組織內部呈現出縱向嵌入的層級結構和橫向交叉的職能嵌套相結合的特點;在與外部組織的互動關系中，體現出生態環保組織的“樞紐”功能、非政府組織的“驅動”功能和其他協同組織的“橋接”功能。由此，未來中國大氣污染治理中的協同組織可以通過結構優化、功能耦合以及系統提升等路徑，促進實現組織的向內收縮、向外整合以及自我優化。

[關鍵詞]跨域治理;大氣污染;協同組織;關系結構

[中圖分類號]X321?????????????? [文獻標識碼]A????????? [文章編號]1008-4479（2021）03-0054-11

一、大氣污染協同治理組織的興起

區域集群發展的背景下，跨域公共事務治理創新需求日益增加。中央政府致力于通過戰略引導促進地區間協同治理，以突破“單一行政邊界”下屬地化管理掣肘^[1]，如京津冀協同發展、長三角一體化等國家戰略。然而，長期依賴的政治錦標賽下的府際競爭成為區域治理的格局，深刻影響并制約著協同模式的形成與發展。近年來較為嚴峻的大氣污染問題屬于典型的跨域公共事務，其連片性、傳染性與交疊性特征明顯，形成了多重空間關聯效應^[2]，跨區域協同治理勢在必行^[3][4]。為此，我國相繼出臺了包括《大氣污染防治行動計劃》《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》《長三角區域一體化發展規劃綱要》等在內的一系列政策法規，在區域環境基礎設施體系、環境準入標準、產業結構調整、環保執法、組織保障等方面，提出建立健全區域大氣污染聯防聯控機制。

現有研究中多數學者都認識到了由于自然、行政邊界與環境污染的流動性、責任主體的模糊性之間張力帶來的雙重治理困境，亟需建立跨地域、跨流域的政府間協同機制^[5][6]。區域大氣污染協同治理的實質是相關行動主體間通過建立、組織、平臺、協議等多種機制，展開的合作、協調、共享、溝通等活動，形成共同的標準、規則和方案等，以改善區域的空氣質量。相關主體間協同治理的機制選擇，以保證更高的協同效率和改進空氣質量的效果，是區域大氣污染治理的核心問題，其參與的主體則是以地方政府為代表的各類行政、經濟及社會組織等。已有研究重點從以下幾方面展開：一是主體間關系的研究。從跨層級協同來看，縱向干預的目的在本質上是通過重塑地方主體的協作意愿以促進協作深化發展的外部力量^[7]，協作成本與中央政府約束的程度決定了治理穩定性^[8]。同時中央作為監督者倒逼著地方治理，表現為中央環保督察和系列區域環保督察的實踐^[9]。從跨區域協同來看，構建區域大氣污染協同治理體系強調多元主體間的協同基礎^[10];同時城市群自發的環境治理協作行為生成主要是基于地方政府最低交易成本和風險的考量^[11]。將上級政府的縱向嵌入與地方政府的橫向協調相結合，將有效降低交易成本，具體方式如政治動員、戰略規劃、制度激勵、項目評估、省部際聯席會議等^[12]。二是組織主體間結構研究。區域協同治理組織結構中涉及到地方政府及社會參與者之間的權責關系界定^[13]、結構變遷^[14]及其影響因素^[15]等問題。在環境治理研究中，從網絡結構的角度出發中國大氣污染協同治理組織可以分為聯席類、牽頭類和支持類^[16]，進而區域戰略和政策可以通過政策網絡、制度規則影響交易成本與協作風險，實現對大氣污染協同治理組織結構的影響^[17]。三是組織的發展與優化研究。城市政府內部政策制定和執行的分散性使得環境可持續發展相關工作開展較為困難，需要優化行政結構來有效地整合城市部門的不同目標以促進協同^[18]。由多元主體和復合手段形成的跨部門合作網絡，可以建立起政策執行和治理活動中各類主體及其手段與治理目標及后果之間的關聯^[19]。

總體來看，區域大氣污染治理的實踐層面呈現出中央高度重視與地方積極回應并主動作為的特點，一方面國家頂層戰略為跨域公共事務治理指明了改革方向，另一方面不同區域的地方政府基于自身發展目標轉型也不斷嘗試創新。在實踐中形成了以權威嵌入為基礎的縱向協調組織機制，和以溝通信任為依托的橫向協調組織機制，初步構建起具有中國特色的區域大氣污染治理組織體系。已有研究討論了協同組織在大氣污染防治中的重要性，以及組織關系、結構與發展等不同方向，為認識組織結構與主體關系提供了基礎。但如何識別各地各級政府在應對大氣污染中形成的多樣化協同治理組織的內部結構與對外關系，促進大氣污染協同治理組織與機制的優化設計，實現組織的高效協調功能，依然是當前環境治理領域尚待討論的重要研究議題。由此，本文將基于對于中國大氣污染協同治理組織現狀的分析，重點識別當前組織機制中的內部結構與對外關系特征，以及回答如何實現結構提升與整體優化等問題。

二、大氣污染協同治理組織的宏觀特征

從實踐狀況來看，中國不同地區、不同層級政府在大氣污染聯防聯控機制建設上進行了大量探索，并在實踐中形成了形式多樣和主體多元的制度安排與治理模式。具體包含以中央和地方政府共同參與的常設性環保工作機構;以橫向跨部門協作為核心的大氣污染治理工作機構;以聯合協商為原則的會議制度與協調機制，如“長三角地區環保合作聯席會”等;還有圍繞特定事項展開的大氣污染相關專項組織。基于此，以2018年國務院出臺的《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》中規定的京津冀及周邊地區、長三角、汾渭平原等重點區域范圍為基礎，并考慮粵港澳地區和成渝城市群，對這些區域的大氣污染政府間協同治理組織結構情況進行搜集整理，獲得中國大氣污染協同治理組織的179條有效組織信息文本。這表明隨著大氣污染協同治理已成為實踐界和理論界的共識，協同治理組織已經成為中國實現區域大氣污染聯防聯控的重要機制和基礎。

大氣污染治理政府間協同一般包括以同級地方政府作為協同單元的跨區域協同機構;以部門為協同單元的跨部門協同機構;跨層級一般是指涉及到不同的行政級別政府;分類還包括跨區域跨部門、跨部門跨層級以及跨區域跨部門跨層級三種?；谶@項分類，通過數據采集，剔除4個具有社會性質的組織（山西省環境保護法律協會、山西省環境與資源保護協會、山西省機動車污染防治行業協會、大氣復合污染成因與防治重點實驗室），對總數為175條的組織數據進行梳理，如表1所示。

從數量分布來看，主要是以跨部門的組織為核心。具體來看，只跨區域的組織主要圍繞區域層面展開治理行為，比如京津冀環境執法與環境應急聯動工作機制聯席會議主要是在京津冀這個區域展開大氣污染防治工作。同時，這類組織主要是聯席類組織，不涉及具體的部門與層級協作，主要是區域層面的政府主體協同會商、輪值協作?？绮块T的組織有109條，占總數的62%，涉及了多種類型的組織?？鐚蛹壗M織以及跨部門跨層級組織在我國十分少見;跨區域跨部門的組織既包括各相關部門主體，又包括同一級別的政府主體，最典型的是長三角區域大氣污染防治協作小組。條塊混合協同是既跨部門跨區域，又跨層級的組織機構。在大氣污染協同治理中，一方面，它具有一個牽頭部門或牽頭領導，在級別上高于其他成員;另一方面，它囊括了環保、發改、財政、交通、經信等相關部門以及各地區領導。從橫向—層級的角度出發，大氣污染協作治理組織呈現出縱向嵌入和橫向交叉并存的主體結構特征。

三、大氣污染協同治理組織的內部結構特征

（一）縱向嵌入的層級結構

我國大氣污染政府間協同治理組織可以分為中央級、區域級、省級和市級4個層級，其中區域級又包括跨省的和省域內的。中央層面主要是部際聯席會，跨省區域級主要有長三角區域、京津冀及周邊地區、汾渭平原的協作小組或領導小組，省內區域則主要包括成都平原城市群、山東省會城市群的協作領導小組等，市級組織主要為相關城市主要領導統籌下的領導小組和聯席會等。

受政府層級制度塑造，下一級協同組織在上一級政府的領導、協調下開展聯防聯控;同時，上一級政府通過目標設定、檢查驗收等形式對下級政府參與大氣污染協作治理進行控制;而由于協同組織的松散型、非權威性等特點，使得上下級協同組織之間只存在某種程度的指導與被指導關系。因此，我國區域大氣協同組織的運行呈現出依靠縱向層級政府嵌入式推動的特點。例如，京津冀及周邊地區大氣污染防治協作領導小組在黨中央、國務院領導下成立，是區域內各省市開展大氣污染聯防聯控的協商平臺，同時中央政府通過與各省市簽訂目標責任書等方式來實際推動協同目標的實現。

（二）橫向交叉的職能嵌套

從橫向來看，不同類型協同組織之間存在著職能重疊、職責不清等職能嵌套的情況。體現在綜合環保的常設組織與大氣領域的常設組織之間的職責交叉。從中央層級來看，雖然二者在協作時間、協作規模等方面有差異，但在大氣協同治理上存在職能重疊現象，削減了協同組織的統一性和權威性，造成組織資源的浪費和治理的失效。例如京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組與京津冀環境執法聯動工作機制領導小組的職能范圍均包括對京津冀三地大氣污染的聯防聯控。從省或市層級來看大氣治理常設的組織實際是屬于環境治理常設組織下的專項職能型組織，在省或市政府領導下開展大氣污染協作治理，其組織結構基本相同。如四川省大氣污染防治工作領導小組與四川省大氣、水、土壤污染防治“三大戰役”領導小組;山東省省會城市群及周邊重點城市大氣污染聯防聯控協作小組與生態山東建設工作領導小組。

其次是協同組織之間機構重疊、職責邊界不清的情況。從組織級別和功能來看，大氣領域的常設組織是區域大氣污染治理的最高協作組織，而大氣領域應急型組織是按照各級政府相關法律法規予以設置的政府專項應急機構，二者應該是從屬關系。而事實上，二者在人員結構、事權分配上交叉重疊，且多為平行關系。如各地的大氣污染防治工作領導小組，一般由市長擔任領導小組組長，市委副書記、有關分管副市長任副組長，市政府相關部門和各縣（市、區）政府主要負責人為領導小組成員。領導小組下設辦公室，負責領導小組的日常事務，辦公室設在市環保局。重污染天氣應急指揮部同樣由市長擔任總指揮，副總指揮由分管副市長擔任，市有關部門和各縣（市、區）政府任成員。指揮部在生態環保局設辦公室，主任由市生態環境局局長兼任，負責貫徹決策部署，組織預警會商，組織相關單位督導應急響應措施落實等。另外，雖然各層級、各地區設立了常規類協同組織，但其運行還是主要依靠重污染天氣的應急防治和重大節事下的高強度治理來驅動，日常工作也主要由生態環保部門負責，并未形成常態運行的協同機制。

四、大氣污染協同治理組織的外部關系特征

協同組織作為大氣污染治理中的主要協同載體、協調機構、協商平臺而存在，而作為復雜技術與社會廣泛嵌入的大氣治理，與專業組織、以多種形式參與協作治理的非政府組織以及其他治理領域的府際協作組織之間需要密切合作。實踐中，表現為協同組織與外部組織的深入聯系合作，形成了組織外部關系結構。

（一）生態環保組織的“樞紐”型連接關系

在實施大氣協同治理以前，受專業分工影響，相關環境保護職能集中在環保部門，且以屬地治理為主。由于現階段大氣污染問題的嚴重性、污染源的多元性和復雜性等特點，使治理必須打破傳統模式，走向區域協作治理。在當前我國大氣污染治理組織結構呈現出跨區域、跨部門、跨層級特點的背景下，生態環保部門的職能及其在大氣治理網絡中的位置與角色也隨之變化。從專業管理職能轉變為協調職能，從大氣污染的主管機構轉變為協同中的“樞紐”機構。一方面，生態環保部門要接受上級環保部門的工作指導、承擔同級人民政府授權的職能等一般性科層任務;另一方面，還需要負責協同組織的日常工作任務、落實協同組織的決策部署、溝通協調同級部門及下級單位的聯合行動。

按照現行協同組織運行情況來看，跨省、省域、市域等不同層級、不同區域的大氣污染防治協作（領導）小組的主要領導人為上級政府或地區行政首長，成員包括各部門及下級政府相關負責人，組織運行主要依靠常規和非常規的小組會議推動，以及設立在環保機構的辦事機構來處理日常工作。環保機構需要承擔協同治理組織的對外協調工作，但由于行政部門屬性及級別等制度安排，在實際運行中其“樞紐”功能的發揮效果有限。

（二）與非政府組織的“驅動”型連接關系

這里的非政府組織是指不以營利為目的的參與大氣污染協同治理的公共機構。大氣污染問題具有高度復雜性，需要較強的專業性、科學性和創新性來實現有效治理。目前中國區域大氣污染治理中，多以成立臨時專家小組或者依托科研機構的形式，從解析污染源、大氣污染化學過程觀測、氣象診斷、項目技術評估和可行性研究等方面為各區域大氣污染聯防聯控決策提供科學支撐。如京津冀及周邊地區、長三角區域在成立大氣污染協同治理組織的同時，注重專家團隊對聯防聯控工作的技術支持，依托高校等科研機構成立了大氣污染防治專家委員會。再如成都平原地區則依托四川省環境保護科學研究院，于2012年成立大氣環境研究所，積極開展大氣環境科學研究與工程技術攻關，產出多項成果助力區域大氣污染治理。

但總體來說，當前區域大氣治理核心主體還是各地方政府，專業技術的嚴重缺乏使得治理主要依靠行政手段解決，表現出明顯的“一刀切”特點，科學化、精細化不足。因此，有必要通過拓展治理主體的多元性，吸納更多專業性組織，讓專業機構承擔專業事項，構建起依靠專業組織的技術驅動型協同治理體系。

（三）其他領域協同組織的“橋接”型連接關系

在區域治理體系建設的進程中，我國區域性府際協作主要有三個階段。一是以經濟發展為核心，圍繞跨界經濟技術合作展開多形式的區域經濟一體化發展;二是聚焦于都市圈一體化的規劃與實踐，在公共基礎設施方面促進政府間協作;目前則是圍繞多領域的公共事務治理，呈現區域協作治理的行為特征?？梢钥闯?，政府間協作的發展逐漸從單一經濟領域的規范與約束延伸到了多領域治理中的協調與合作。就大氣協同治理組織與其他領域府際協同組織的關系而言，部分是在同一區域協同發展戰略下的不同職能分工，二者可謂是“同宗同源”的結構關系;還有一部分是由于協調規模、協作成本、協作利益等造成協調難度大，依靠區域內部建立的協作關系難以實現有效治理，而由更高級別政府介入成立的協同組織，它們與其他領域府際協同機構之間無直接關系，但地方政府之間基于已有互動形成的協作關系能為大氣協同組織的建立和網絡發展起橋接作用^[20]。

從實踐來看，成立于1996年的長三角城市經濟協調會是長三角地區城市間合作機制的起源，初始創立成員是15個城市，至2019年10月，長三角一體化發展上升為國家戰略，滬蘇浙皖一市三省的41個地級以上城市全部加入該組織，其成員構成隨著區域發展需求而不斷變化。而在大氣治理領域，早在2014年三省一市和國家八部委聯合成立的長三角區域大氣污染防治協作小組成員就已經包括了41個地級以上城市?？梢?，這兩種組織之間在組織目標、成員選取上并不完全一致。在組織職能和事權上，2013年經濟協調會的22個成員將大氣污染控制等環境問題作為協作的重要內容，并簽署了《長三角城市環境保護合作（合肥）宣言》。但事實上，這樣的聯席會議制度是松散的，沒有管制職能，缺乏明確的行政權力、活動缺乏穩定性和連續性，在區域大氣污染治理中發揮的作用有限。而長三角區域大氣污染防治協作小組則設有具體的常設辦事機構，負責決策落實、聯絡溝通、保障服務等日常工作。其具體職能包括落實國家有關大氣污染防治的大政方針、推進長三角區域大氣污染防治聯防聯控工作、推動區域環境標準對接統一、落實長三角區域大氣環境信息共享、預報預警、應急聯動、聯合執法和科研合作等，這對于推進區域大氣污染防治起到有效的制度保障作用。概括來說，前者主要為領導型協作機制，為區域協同提供綜合發展戰略，后者則是多層級治理型協作機制，為實際落實區域大氣污染協作治理?？梢钥闯觯渌I域協作組織成員間在經濟社會等領域的互動，為彼此建立了緊密聯系和良好關系，能塑造更有效的大氣污染協同治理組織結構及其運行模式。

五、大氣污染協同治理組織的優化方向與路徑選擇

（一）優化方向

對于公共事務治理機制而言，內部結構表現為組織機制中所包含的主體依據特定的規則與行動目標構建的縱向層級與橫向協調關系，并通過參與主體在進行公共決策或實現公共目標的行為過程中形成相對穩定的主體關系與結構。不同內部關系結構，決定了其內部組成組織間的交易成本和風險結構，優化的方向是降低交易成本和風險。而外部關系表現為以治理組織機制為整體，在進行特定公共事務治理的過程中，會跟其治理行為相關的其他主體產生互動關系，不同類型的主體在與組織機制交互過程中會形成不同角色，并發揮不同功能，對組織機制本身的發展會產生較大影響。不同的外部關系結構，決定了其作為一個“整體”與其他組織間的交易成本和風險結構，其優化方向依然是降低交易成本和風險。

可以看出，結構維度是主體內外部關系重要的衡量項，在治理帶來的結構性變化與功能發揮過程中，主體間關系是結構穩定性和持續性的基礎^[21]，而穩定的內部結構與融洽的外部關系是公共事務治理和推進的基礎，但依舊會面臨諸多問題與優化發展的需求。

某種程度上組織結構決定著組織能力與組織效力的發揮，各個協同組織在結構上的差異決定了其擁有不同的協同能力^[22]，而協同治理組織的結構在內外部關系不斷塑造中發展改變，基于組織優化目的就需要對于公共事務治理中組織機制的內部結構與外部關系不斷提升。在區域大氣污染這一典型公共事務治理領域中形成的協同治理組織內外部關系結構為改善區域空氣質量提供了協作平臺，但在其內部組織結構以及外部主體關系層面還存在著權威性缺乏、職責不清、社會性不足、技術性欠佳等問題。因此，需要對協同治理組織形成整體性理論認識，以大氣污染治理的職能為核心，對內明確和合理配置各行動者的功能和職責，科學設置協同組織機構;對外理順并有效應用協同組織與其他組織之間的關系，提升大氣污染協同治理能力。面向治理功能的實現，基于組織機制穩定與動態發展的視角，適應建立交易成本和風險更低的協同機制。大氣污染協同治理組織的優化發展大致可以包含結構優化、功能耦合和系統提升三條路徑。

（二）結構優化路徑：組織向內收縮

當前我國各區域的大氣污染協同治理組織差異較大，可能存在著職責重疊、不清晰等情況，導致機構重復設置，削減了組織的統一性、權威性和治理的有效性，造成組織資源浪費，形成新的不協調。因此，在厘清各大氣協同組織內部職責基礎上，應該對某些協同組織進行歸并或整合，避免協同組織的無序擴散，實現一定程度的向內收縮，具體如圖1所示。

整體上，大氣污染協同治理組織向內收縮需要實現職責明晰、結構簡化的目標。一方面是破解組織內部職責交叉與機構重疊的問題。從綜合環保的常設組織與大氣領域的常設組織來看，在不同的層級中應當視大氣污染問題復雜程度及協同層級，將出現職能重疊的大氣治理常設組織從環保常設組織中剝離或與之整合。從大氣常規組織和應急組織來看，由于重污染天氣的應急性，其組織運行具有間歇性，可合并為大氣治理常規型組織的隸屬工作組，在保證成員結構的同時避免機構重復設置、厘清職責邊界。另一方面需要加強上級政府在組織運行中的權力運用。應急組織實則是臨時工作組，具有治理的短時性、高強度、協作網絡的高中心性等特征。通過中央強力介入，以政治動員、行政命令等方式，驅動常規組織實現短期內的高強度協作治理，并以此作為探索深化相關協作機制的重要契機。例如在APEC北京會議、G20杭州峰會、南京青奧會、廣州亞運會等大型節事活動期間，在黨中央、國務院的高度重視下，各區域大氣污染防治協作小組均就節事期間的空氣質量保障工作進行了重要部署，在協調區域內成員行為方面發揮了重要作用。值得注意的是，重大節事活動地一般集中在一個城市，其活動收益和治理收益在區域城市之間的分配不均，極易導致協作過程中的機會主義行為，必須要有強有力的上級組織予以協調才能達到組織目標。因此，在設立常規組織時，可將協同應對重大緊急事件作為其重要職能之一，必要時增加上級權威的介入程度。

（三）功能耦合路徑：推動組織向外整合

治理的本質是多元主體之間的協作，但由于制度條件、社會組織能力不足等原因，目前我國區域大氣污染治理主體仍然以政府為主，社會性不足。專業機構等社會組織參與大氣污染治理的形式多以成立專家小組或依托高校、環境科學院等科研機構為各區域大氣污染聯防聯控決策提供技術性咨詢。但從治理過程來說，參與形式和環節相對單一、治理精細化水平不足。一般而言，治理結構中的行政層級跨度越大，其臨時性和非常規性程度將越高?，F階段我國區域大氣污染治理呈現出中央高壓下的應急性治理和末端治理的特點，加之大氣污染區域數量較多、各區域協作規模較大，中央要保證持續投入，實現常態化治理需要耗費巨大成本。因此，如何在減少政治動員等中央非常規活動的情況下，實現區域大氣污染治理的常態化顯得重要且緊迫。可行途徑之一便是通過立法途徑強化科研機構等專業性組織在大氣污染治理中的地位和作用，使其成為驅動大氣協同組織運轉的技術力量。

具體如圖2所示，大氣污染問題本身的性質需要治理的科學性，政府雖然有下屬科研部門，但其人員配備、專業實力等不足以支撐相關的系統性研究。因此，通過設立全國性的大氣環境研究中心，在京津冀、長三角、汾渭平原、成渝地區等重點區域設立分中心，將政府內部系統的科研機構，社會和市場中相關專家、技術人員予以整合，由中央財政和地方財政共同承擔其預算，負責定期向相關各級政府、區域組織提供咨詢報告、建議等;賦予其審查排污許可的權力，并作為獨立第三方機構向社會發布對大氣污染治理進展和行動檢查、評估的結果，成為推動大氣污染治理公開化、透明化，打破地方利益保護的重要渠道。

值得注意的是，區塊鏈技術的出現和應用為應對具體動態性、跨區域和時敏性的大氣污染問題提供了新模式，以去中心化、不可篡改、可追溯為特征的區塊鏈可以為大氣污染協同治理組織建設提供新的解決方案，有助于改變傳統的中心化、屬地化的治理機制。首先，區塊鏈不可篡改、可追溯的共識機制，可以為跨區域、跨部門、跨層級的大氣污染協同治理組織創建可信任的交流合作平臺，并構建低成本的可追溯可信任機制。如針對季節性和短期的跨區域大氣污染，區塊鏈可以為不同區域不同層級不同領域的大氣污染治理組織提供可信任、低成本的交流合作平臺，充分發揮大氣污染協同治理組織的積極性和主動性，促進實現相關組織的直接交流溝通，甚至實現跨區域跨部門跨領域的組織之間直接協同合作，從而顯著降低大氣污染協同治理的交易成本，靈活有效地應對瞬息萬變的大氣污染問題^[23]。其次，區塊鏈有助于提升大氣污染協同治理的精細化水平。一方面，區塊鏈有助于精準鎖定大氣污染的源頭，盡管相關技術已經能夠精準識別大氣污染物的源頭，但跨區域跨部門跨層級的大氣污染治理中，部門之間往往存在相互抵賴和推諉現象。區塊鏈可以提供去中心化的透明信任機制，從而有助于精準鎖定污染物的源頭。另一方面，區塊鏈有助于大氣污染協同治理政策和措施的精準實施，尤其是在跨區域跨部門跨層級存在利益博弈的大氣污染治理組織中，通過區塊鏈構建去中心化的可信任的交流溝通平臺，可以更加精細化地監督治理政策和措施的落實。

（四）系統提升路徑：促進組織自我優化與向上提升

大氣污染協同治理組織設立的目的是為解決現有“條塊”體制下大氣污染治理中的集體行動困境，其核心作用在于協調不同地區、不同部門的行為。政治與行政的復合嵌入機制是我國大氣污染協同治理組織運轉的主要驅動力，也是現階段制度條件下催生的運行機制。與正式科層組織不同的是，當前我國建立了從中央到地方的多層級協同組織，中央層面的大氣污染協同治理組織是松散的協商結構，對其省、市層級協同組織的權威性和約束性有限;作為城市地方政府的直接上級，省級政府及其領導的協調小組應該作為最直接、最主要的跨界協調者，而目前其組織運行基本上以依托政治嵌入的末端治理和事件治理為主，在短時期內能快見成效，但長期下來會陷入疲軟狀態。

如圖3所示，面對中央層面協同組織權威性缺乏的問題，從機構精簡及相關治理經驗來看，現階段并不宜設立正式的政府機構，應當保持協同組織本身的彈性?？尚械慕鉀Q之道就是“賦權增能”，通過政策法規將其職責以法定形式固定下來，在以往會議工作制度和信息報送制度基礎上建立更具常規性的工作制度，負責區域大氣污染治理政策、標準、規劃等頂層設計，享有大氣目標任務的設定權，對地區大氣協作落實情況的監督權和檢查驗收權。對省級層面來說，則是要在中央協同組織的指導下完成轄區內目標任務進行分解，以區域政策標準為基準，結合本轄區內各城市實際情況進行包括產業結構、污染物排放等方面的調整和控制。城市層級的協同治理組織主要在上級協同治理組織設定的目標下開展本轄區的工作，重點在執法監察，協調應急事件，同時積極與其他地區開展協作?？傮w而言，就是要強化中央層級協同組織權威，并實現各級協同組織的職責異構，提高協調能力。

我國地方政府間協作最初是作為規范其經濟競爭行為的約束機制出現，逐漸延伸到基礎設施建設、基本公共服務提供、生態環境保護等領域，相關協同組織也處于不斷發展之中。隨著近幾年國家對區域發展戰略地位的強調，培育區域性協同組織從自發狀態逐漸轉變為政策目標，成立了包括京津冀協同發展領導小組、長三角區域一體化發展領導小組等在內的高級別組織，通過自上而下的有意識支持和結構設置，提高其協同能力，讓其成為推動區域整體性發展的重要組織力量。現階段成立的區域協同組織或一體化組織，是各領域探索發展后的集成系統，對區域內經濟、社會、環境等各方面的制度設計和執行起著統籌作用，是促進區域發展的最高協同機構。

不同經濟社會發展階段需要有不同的治理模式和結構與之相適應。就區域大氣污染協同治理組織而言，其成立是在區域一體化發展上升為國家戰略的條件還不夠成熟的前提下，為了應對跨域大氣污染治理中的協作需求。組織成立時間的先后、目標上的嵌套，使得大氣污染協同治理組織與區域一體化組織之間可能存在著職責上的交叉、重疊等現象。另外，大氣污染有其特殊性，與經濟發展方式、產業布局、城市發展水平等息息相關，其治理除了應急性的末端治理外，更需要與其他領域的結構性調整予以配合。再者，除了京津冀及周邊地區大氣污染協作領導小組辦公室是設在生態環保部中，權威性和正式性都較強外，諸如長三角區域、汾渭平原地區的協調小組辦公室均掛靠在某省市的環保部門，組織形式不夠嚴謹、穩定性較差，起到的協調作用有限。

為此，應當在職能整合的基礎上提升大氣協同組織的權威性。如圖4所示，對于跨省大規模協作區域而言，由于協同成本和風險較高，應該由全國人大常委會或國務院決定在現有區域一體化組織下設具有穩定組織形式、職權明確的正式的綜合性環保協同機構，將原有的大氣協同組織納入其中作為專職機構;對于不適合建立正式組織機構的區域而言，則可以通過府際協議的方式規定其協同組織形式，并規定其具體職責和組織運行程序，建立相應的懲罰機制。事實上，在省域內規模相對較小的城市群或都市圈一體化組織中，往往將大氣等環保職責作為下屬的專職協作小組。如杭嘉湖紹市長聯席會議下屬有規劃、交通、環保等14個專業委員會，它們在區域內擁有統一執法權，避免了不同地區的地方保護，保證了相關協同政策的實施效果。

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責任編輯范瑞光