財(cái)政透明度視角下地方政府債務(wù)管理

李麗娜

新常態(tài)下，我國(guó)財(cái)政透明度的逐步提升促進(jìn)了政府財(cái)政使用效率的提升。地方發(fā)展資金需求無法和地方財(cái)力相匹配，地方政府為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，通過舉債的方式完成資金的籌集，這就導(dǎo)致地方政府的債務(wù)逐漸增加，因此，高效的地方政府債務(wù)管理是十分必要的。本文闡述了財(cái)政透明視角下地方政府債務(wù)管理中存在的一系列問題，分析后提出了可行的解決策略，對(duì)于地方政府今后財(cái)務(wù)管理工作的開展具有積極的參考意義。

一、財(cái)政透明的意義

財(cái)政透明在歐洲被首次提出，部分歐盟國(guó)家為了避免財(cái)政狀況惡化而導(dǎo)致國(guó)家的負(fù)擔(dān)加重，將財(cái)政透明作為財(cái)務(wù)管理中的一個(gè)關(guān)鍵性指標(biāo)。我國(guó)政府也積極致力于實(shí)現(xiàn)財(cái)政透明，對(duì)于財(cái)政透明目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)極為關(guān)注。

（一）提高財(cái)政資金的使用效率

在現(xiàn)階段很多研究人員都致力于財(cái)政透明和財(cái)政資金使用率關(guān)系的研究，但是并沒有得到統(tǒng)一的定論。梁誠(chéng)誠(chéng)（2017）曾經(jīng)結(jié)合面板數(shù)據(jù)隨機(jī)效應(yīng)模型進(jìn)行了分析，證明了財(cái)政透明對(duì)教育資金的使用效率、醫(yī)療資金的使用效率和社會(huì)保障與就業(yè)資金的使用效率都存在確定的關(guān)系，這種關(guān)系表現(xiàn)為首先抑制，然后促進(jìn)，呈現(xiàn)U型曲線;財(cái)政透明對(duì)教育資金的使用效率的抑制作用最高為24.78%，對(duì)醫(yī)療財(cái)政資金的使用效率的抑制作用最高為27.45%，對(duì)于社會(huì)保障和財(cái)政資金使用率的抑制作用最高為29.02%，此后會(huì)對(duì)資金的使用效率產(chǎn)生積極的影響。在達(dá)到這一數(shù)值以后，提高財(cái)政透明度，會(huì)實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金使用效率的提升。因此從我國(guó)現(xiàn)階段的實(shí)際情況出發(fā)，要積極提高財(cái)政透明度，進(jìn)而推動(dòng)資金的使用效率逐步提升。

（二）提高政府的公信力

現(xiàn)階段全球化發(fā)展趨勢(shì)日益顯著，當(dāng)國(guó)家政府具有極強(qiáng)的公信力時(shí)，這種金融市場(chǎng)會(huì)處于穩(wěn)定、持續(xù)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。只有提高財(cái)政透明度，公民才能了解財(cái)政的使用狀況和結(jié)果，投資者才能對(duì)金融市場(chǎng)的發(fā)展充滿信息，進(jìn)而提高金融市場(chǎng)的穩(wěn)定性，實(shí)現(xiàn)政府公信力的提升。

（三）促進(jìn)國(guó)家的法律建設(shè)

我國(guó)明確了財(cái)政信息公開披露的一系列方針和規(guī)范，各個(gè)事業(yè)單位要將自身的財(cái)政情況公開，進(jìn)而保證財(cái)政透明度的提升;同時(shí)，提高財(cái)政透明度以后，會(huì)促進(jìn)財(cái)政資金的合理使用，使財(cái)政資金在使用中接受社會(huì)的廣泛監(jiān)督，推進(jìn)政府和事業(yè)單位依照法律規(guī)范開展工作、行使權(quán)力、使用資金;公開財(cái)政以后，在公眾的監(jiān)督下，可能會(huì)出現(xiàn)一系列執(zhí)法者和立法者沒有發(fā)現(xiàn)的問題，對(duì)于促進(jìn)制度改革和完善、加快國(guó)家法制建設(shè)具有積極的意義。

二、地方政府債務(wù)管理中存在的問題

（一）債務(wù)規(guī)模大

研究財(cái)政部門的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)地方政府債務(wù)指標(biāo)基本都處于合理的范圍中，地方政府債務(wù)規(guī)模的風(fēng)險(xiǎn)仍然處于可接受的水平。但是，由于政府的邊界清晰度不足，統(tǒng)計(jì)口徑并不一致，所以部分財(cái)政債務(wù)資金沒有被列入到統(tǒng)計(jì)范疇當(dāng)中，處于監(jiān)管體系以往。對(duì)于沒有納入到政府債務(wù)管理當(dāng)中的債務(wù)其償債風(fēng)險(xiǎn)較高。及時(shí)消化隱形債務(wù)必須要借助于平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型、實(shí)際歸還以及債務(wù)期重組等方式來實(shí)現(xiàn)，但是這三種方式在執(zhí)行中的難度都比較大。

（二）債務(wù)來源單一

政府融資資金來源有限，一般僅僅是通過銀行借貸、地方政府債券來融資。國(guó)有資本注入的占比較高，社會(huì)資本注入的占比較低。一些項(xiàng)目的投資時(shí)間長(zhǎng)，回報(bào)率并不明確，在項(xiàng)目初始階段所投入的資金總量多，因此社會(huì)資本往往認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)性較高，所以放棄參與?，F(xiàn)階段不允許違規(guī)舉債，不允許借助于融資平臺(tái)公司來舉借政府債務(wù)。監(jiān)管的重點(diǎn)內(nèi)容是融資平臺(tái)為新項(xiàng)目舉借債務(wù)。滿足國(guó)家規(guī)定的融資方式包括PPP、政府債券和現(xiàn)金流涵蓋本息的市場(chǎng)化融資。但是由于發(fā)行分配額度有限，政府債券的資金總量并不高。

（三）償債機(jī)制欠缺

擴(kuò)展地方政府的債務(wù)規(guī)模會(huì)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)揮促進(jìn)作用，但是并不利于社會(huì)生產(chǎn)的開展。政府項(xiàng)目中公益性項(xiàng)目居多，這類項(xiàng)目并不會(huì)產(chǎn)生收益，沒有來自經(jīng)濟(jì)方面的回報(bào)，因此債務(wù)資金的本息償還難度大，最終的結(jié)果是地方政府負(fù)責(zé)承擔(dān)這部分資金。在政績(jī)考核制度的作用下，地方政府為了達(dá)到考核標(biāo)準(zhǔn)，不考慮自身的財(cái)政情況，沒有經(jīng)過認(rèn)真的評(píng)估就新建一些大的項(xiàng)目，導(dǎo)致資金的負(fù)債量較大，政府不能穩(wěn)定的償還債款，同時(shí)由于政府融資平臺(tái)自身的能力限制，債務(wù)結(jié)構(gòu)缺乏合理性，資產(chǎn)質(zhì)量低，償債水平低，原有債務(wù)的償還只能通過再次舉債來實(shí)現(xiàn)?；谪?cái)政收入無法滿足實(shí)際需要，地方政府必須要通過土地出讓來取得非預(yù)算資金收入。但是在國(guó)家房地產(chǎn)市場(chǎng)的調(diào)控作用下，土地資金收入也受到限制，導(dǎo)致政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)增加。

（四）借規(guī)范性差

地方政府有多種舉債形式，但是由于財(cái)政透明的推行力度有限，所以舉債的透明度并不高。不包括地方政府債務(wù)，很多舉債方式都沒有相關(guān)的法規(guī)做支撐。地方政府融資主體具有較強(qiáng)的單一性，基本上是借助于以政府為支持的企業(yè)來實(shí)現(xiàn)融資，債務(wù)管理欠缺。2015年出臺(tái)的預(yù)算法再次對(duì)政府舉債提出了細(xì)致的要求，限制了舉債方式，僅允許通過債務(wù)的發(fā)行來舉債，不允許選擇其他方式，在不滿足法律條款的前提下，不允許為個(gè)人或者企業(yè)進(jìn)行債務(wù)擔(dān)保。受到現(xiàn)階段政府投資項(xiàng)目預(yù)算資金的限制，新增加的債務(wù)額度并不足以滿足實(shí)際需要，如果項(xiàng)目的發(fā)展急需資金周轉(zhuǎn)，很多地方政府為了保證項(xiàng)目的資金鏈不發(fā)生斷裂，違規(guī)舉債，例如PPP的融資模式以及違規(guī)擔(dān)保等。

三、加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理的措施建議

（一）控制債務(wù)規(guī)模

第一，規(guī)定地方政府債務(wù)額度，在預(yù)算管理中融入地方政府債務(wù)分類。使一般公共預(yù)算管理中融入一般債務(wù)，債務(wù)的償還主要依靠一般公共預(yù)算來實(shí)現(xiàn);使政府型基金預(yù)算管理中涵蓋專項(xiàng)債務(wù)，債務(wù)的償還主要依靠政府性基金或者專項(xiàng)收入來實(shí)現(xiàn)，同時(shí)促進(jìn)債務(wù)的置換，做好債務(wù)償還資金落實(shí)情況的逐筆落實(shí)。結(jié)合債務(wù)類型，抵押物的情況，做好分類處理，通過和債權(quán)人的相互協(xié)調(diào)來獲取支持，使債務(wù)壓力通過債務(wù) 置換或者重組的形式得到緩解。推進(jìn)融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型，保證債務(wù)被資產(chǎn)所覆蓋，利息被收益所覆蓋，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有融資平臺(tái)的合理轉(zhuǎn)換，使其在滿足確定條件的前提下，轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立核算、自負(fù)盈虧、風(fēng)險(xiǎn)自行承擔(dān)的企業(yè)。國(guó)有企業(yè)一旦滿足條件，及時(shí)轉(zhuǎn)型，如果財(cái)政資金相對(duì)緊張，則可以借助于融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型來解決部分隱性債務(wù)所引發(fā)的財(cái)政問題。

（二）優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)

積極促進(jìn)我國(guó)國(guó)有融資平臺(tái)作用的發(fā)揮，使其在政府融資工作中發(fā)揮積極的推動(dòng)作用。借助于資產(chǎn)的整合和注入，使經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目的潛力得以充分發(fā)掘，保證經(jīng)營(yíng)現(xiàn)金流的充足，積極和金融機(jī)構(gòu)合作與對(duì)接，實(shí)現(xiàn)融資產(chǎn)品的更新。在發(fā)行地方政府債務(wù)時(shí)，充分利用對(duì)于自身具有優(yōu)勢(shì)的政策，對(duì)于期限短、利息高的債務(wù)要首先償還，進(jìn)而促進(jìn)政府債務(wù)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)融資成本的有效控制。對(duì)國(guó)有融資平臺(tái)進(jìn)行拓展，使其以市場(chǎng)化的模式來促進(jìn)項(xiàng)目的開發(fā)，在保證融資方式合規(guī)的前提下，積極爭(zhēng)取經(jīng)營(yíng)性融資。使存量債務(wù)項(xiàng)目得以盤活，促進(jìn)政府和社會(huì)資本合作，減少債務(wù)總量，控制債務(wù)規(guī)模，將政府債務(wù)危機(jī)得以緩解。通過政府和社會(huì)資本合作的方式，吸引大量的社會(huì)公共資本投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，使政府的舉債壓力得以有效緩解。同時(shí)， 刺激市場(chǎng)的活力，使政府的作用得以充分發(fā)揮，使公共服務(wù)逐步優(yōu)化，推進(jìn)政府、企業(yè)和公眾三方共贏。避免政府對(duì)資源配置進(jìn)行干預(yù)，使市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用充分發(fā)揮。政府則作為合作者，同時(shí)發(fā)揮監(jiān)管作用，強(qiáng)化服務(wù)和 監(jiān)管。

（三）建全償債機(jī)制

在政府舉借債務(wù)的過程中，要明確規(guī)定償債責(zé)任、資金以及償還方式，對(duì)于債務(wù)主體來說，借債方負(fù)責(zé)債務(wù)的使用和償還，政府性債務(wù)的還款期，要按照計(jì)劃執(zhí)行，保證債務(wù)可以到期償還。債務(wù)主體要將債務(wù)資金涵蓋在財(cái)務(wù)計(jì)劃中，做好賬目的核算，將所申請(qǐng)的貸款用于計(jì)劃所列項(xiàng)目中，不私自挪用。政府要設(shè)置準(zhǔn)備金用于債務(wù)償還，對(duì)這部分資金進(jìn)行單獨(dú)控制和管理，如果出現(xiàn)意外情況無法及時(shí)償還債務(wù)，則準(zhǔn)備金用于債務(wù)的償還。調(diào)動(dòng)各類可用的資源來償還債務(wù)，例如，將閑置的行政資產(chǎn)和土地資產(chǎn)進(jìn)行處理，收回現(xiàn)金投入到準(zhǔn)備金當(dāng)中。

積極開展風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，推進(jìn)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估。對(duì)于被列入風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警級(jí)別較高的單位，積極深入的對(duì)其進(jìn)行債務(wù)償還管理，以實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的逐步控制。做好個(gè)人的風(fēng)險(xiǎn)防范，將監(jiān)管節(jié)點(diǎn)提前，由事后進(jìn)行監(jiān)控更改為事前開展監(jiān)控，使債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制所持續(xù)的時(shí)間延長(zhǎng)。確定應(yīng)急處理方案，明確責(zé)任的追究方式。地方政府的債務(wù)管理中，要關(guān)注資金的來源，同時(shí)對(duì)資金的去向進(jìn)行追蹤，關(guān)注債務(wù)資金的支出情況。財(cái)務(wù)部門要與項(xiàng)目負(fù)責(zé)部門一同對(duì)債務(wù)的去向進(jìn)行追蹤，是不是依照債務(wù)資金用途流向政府的公益性事業(yè)的建設(shè)，避免出現(xiàn)資金的挪用。規(guī)定債務(wù)資金使用績(jī)效管理制度，對(duì)于資金使用的合理性進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)和考核，盡可能使其完整、客觀的體現(xiàn)資金在應(yīng)用中的情況，及時(shí)發(fā)現(xiàn)冗長(zhǎng)資金、低效資金和長(zhǎng)期沉淀資金。保證監(jiān)管力度，提高政府資金利用效率。

（四）完善債務(wù)考核機(jī)制

限制并約束地方政府的融資行為，避免沒有經(jīng)過科學(xué)的評(píng)估就隨意舉債。強(qiáng)化地方政府的債務(wù)審計(jì)，對(duì)債務(wù)增長(zhǎng)率、償債比例以及擔(dān)保率、財(cái)政收入增長(zhǎng)率進(jìn)行考核，避免地方債務(wù)增長(zhǎng)過快。約束預(yù)算，做好現(xiàn)有債務(wù)的分類，責(zé)任落實(shí)到人，借債一方負(fù)責(zé)債務(wù)的償還，并承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)，避免出現(xiàn)前任舉債、下一任償還的情況。明確責(zé)任，對(duì)于政府違規(guī)擔(dān)保和融資的現(xiàn)象要堅(jiān)決追究責(zé)任。對(duì)舉債行為進(jìn)行進(jìn)一步規(guī)范，地方政府要依照國(guó)家的限額來發(fā)放地方政府債券，不允許采用其他的舉債形式、

四、結(jié)語

地方政府的債務(wù)管理問題和社會(huì)經(jīng)濟(jì)的安全性與穩(wěn)定性息息相關(guān)，在國(guó)家的管理中要尤為關(guān)注。地方政府要嚴(yán)格債務(wù)管理，在財(cái)政透明的背景下，完善政府債務(wù)機(jī)制，對(duì)于存在的問題及時(shí)糾正，并采取科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避方式，是地方政府債務(wù)管理穩(wěn)步開展，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的發(fā)展。

（作者單位：河南省安陽市北關(guān)區(qū)財(cái)政局）