財政透明度視角下地方政府債務管理

李麗娜

新常態下，我國財政透明度的逐步提升促進了政府財政使用效率的提升。地方發展資金需求無法和地方財力相匹配，地方政府為了促進經濟的發展，通過舉債的方式完成資金的籌集，這就導致地方政府的債務逐漸增加，因此，高效的地方政府債務管理是十分必要的。本文闡述了財政透明視角下地方政府債務管理中存在的一系列問題，分析后提出了可行的解決策略，對于地方政府今后財務管理工作的開展具有積極的參考意義。

一、財政透明的意義

財政透明在歐洲被首次提出，部分歐盟國家為了避免財政狀況惡化而導致國家的負擔加重，將財政透明作為財務管理中的一個關鍵性指標。我國政府也積極致力于實現財政透明，對于財政透明目標的實現極為關注。

（一）提高財政資金的使用效率

在現階段很多研究人員都致力于財政透明和財政資金使用率關系的研究，但是并沒有得到統一的定論。梁誠誠（2017）曾經結合面板數據隨機效應模型進行了分析，證明了財政透明對教育資金的使用效率、醫療資金的使用效率和社會保障與就業資金的使用效率都存在確定的關系，這種關系表現為首先抑制，然后促進，呈現U型曲線;財政透明對教育資金的使用效率的抑制作用最高為24.78%，對醫療財政資金的使用效率的抑制作用最高為27.45%，對于社會保障和財政資金使用率的抑制作用最高為29.02%，此后會對資金的使用效率產生積極的影響。在達到這一數值以后，提高財政透明度，會實現財政資金使用效率的提升。因此從我國現階段的實際情況出發，要積極提高財政透明度，進而推動資金的使用效率逐步提升。

（二）提高政府的公信力

現階段全球化發展趨勢日益顯著，當國家政府具有極強的公信力時，這種金融市場會處于穩定、持續的發展狀態。只有提高財政透明度，公民才能了解財政的使用狀況和結果，投資者才能對金融市場的發展充滿信息，進而提高金融市場的穩定性，實現政府公信力的提升。

（三）促進國家的法律建設

我國明確了財政信息公開披露的一系列方針和規范，各個事業單位要將自身的財政情況公開，進而保證財政透明度的提升;同時，提高財政透明度以后，會促進財政資金的合理使用，使財政資金在使用中接受社會的廣泛監督，推進政府和事業單位依照法律規范開展工作、行使權力、使用資金;公開財政以后，在公眾的監督下，可能會出現一系列執法者和立法者沒有發現的問題，對于促進制度改革和完善、加快國家法制建設具有積極的意義。

二、地方政府債務管理中存在的問題

（一）債務規模大

研究財政部門的統計數據，發現地方政府債務指標基本都處于合理的范圍中，地方政府債務規模的風險仍然處于可接受的水平。但是，由于政府的邊界清晰度不足，統計口徑并不一致，所以部分財政債務資金沒有被列入到統計范疇當中，處于監管體系以往。對于沒有納入到政府債務管理當中的債務其償債風險較高。及時消化隱形債務必須要借助于平臺公司轉型、實際歸還以及債務期重組等方式來實現，但是這三種方式在執行中的難度都比較大。

（二）債務來源單一

政府融資資金來源有限，一般僅僅是通過銀行借貸、地方政府債券來融資。國有資本注入的占比較高，社會資本注入的占比較低。一些項目的投資時間長，回報率并不明確，在項目初始階段所投入的資金總量多，因此社會資本往往認為風險性較高，所以放棄參與。現階段不允許違規舉債，不允許借助于融資平臺公司來舉借政府債務。監管的重點內容是融資平臺為新項目舉借債務。滿足國家規定的融資方式包括PPP、政府債券和現金流涵蓋本息的市場化融資。但是由于發行分配額度有限，政府債券的資金總量并不高。

（三）償債機制欠缺

擴展地方政府的債務規模會對地方經濟發揮促進作用，但是并不利于社會生產的開展。政府項目中公益性項目居多，這類項目并不會產生收益，沒有來自經濟方面的回報，因此債務資金的本息償還難度大，最終的結果是地方政府負責承擔這部分資金。在政績考核制度的作用下，地方政府為了達到考核標準，不考慮自身的財政情況，沒有經過認真的評估就新建一些大的項目，導致資金的負債量較大，政府不能穩定的償還債款，同時由于政府融資平臺自身的能力限制，債務結構缺乏合理性，資產質量低，償債水平低，原有債務的償還只能通過再次舉債來實現。基于財政收入無法滿足實際需要，地方政府必須要通過土地出讓來取得非預算資金收入。但是在國家房地產市場的調控作用下，土地資金收入也受到限制，導致政府債務風險增加。

（四）借規范性差

地方政府有多種舉債形式，但是由于財政透明的推行力度有限，所以舉債的透明度并不高。不包括地方政府債務，很多舉債方式都沒有相關的法規做支撐。地方政府融資主體具有較強的單一性，基本上是借助于以政府為支持的企業來實現融資，債務管理欠缺。2015年出臺的預算法再次對政府舉債提出了細致的要求，限制了舉債方式，僅允許通過債務的發行來舉債，不允許選擇其他方式，在不滿足法律條款的前提下，不允許為個人或者企業進行債務擔保。受到現階段政府投資項目預算資金的限制，新增加的債務額度并不足以滿足實際需要，如果項目的發展急需資金周轉，很多地方政府為了保證項目的資金鏈不發生斷裂，違規舉債，例如PPP的融資模式以及違規擔保等。

三、加強地方政府債務管理的措施建議

（一）控制債務規模

第一，規定地方政府債務額度，在預算管理中融入地方政府債務分類。使一般公共預算管理中融入一般債務，債務的償還主要依靠一般公共預算來實現;使政府型基金預算管理中涵蓋專項債務，債務的償還主要依靠政府性基金或者專項收入來實現，同時促進債務的置換，做好債務償還資金落實情況的逐筆落實。結合債務類型，抵押物的情況，做好分類處理，通過和債權人的相互協調來獲取支持，使債務壓力通過債務 置換或者重組的形式得到緩解。推進融資平臺的轉型，保證債務被資產所覆蓋，利息被收益所覆蓋，實現現有融資平臺的合理轉換，使其在滿足確定條件的前提下，轉變為獨立核算、自負盈虧、風險自行承擔的企業。國有企業一旦滿足條件，及時轉型，如果財政資金相對緊張，則可以借助于融資平臺的轉型來解決部分隱性債務所引發的財政問題。

（二）優化債務結構

積極促進我國國有融資平臺作用的發揮，使其在政府融資工作中發揮積極的推動作用。借助于資產的整合和注入，使經營性項目的潛力得以充分發掘，保證經營現金流的充足，積極和金融機構合作與對接，實現融資產品的更新。在發行地方政府債務時，充分利用對于自身具有優勢的政策，對于期限短、利息高的債務要首先償還，進而促進政府債務結構的優化，實現融資成本的有效控制。對國有融資平臺進行拓展，使其以市場化的模式來促進項目的開發，在保證融資方式合規的前提下，積極爭取經營性融資。使存量債務項目得以盤活，促進政府和社會資本合作，減少債務總量，控制債務規模，將政府債務危機得以緩解。通過政府和社會資本合作的方式，吸引大量的社會公共資本投入到基礎設施建設中，使政府的舉債壓力得以有效緩解。同時， 刺激市場的活力，使政府的作用得以充分發揮，使公共服務逐步優化，推進政府、企業和公眾三方共贏。避免政府對資源配置進行干預，使市場的調節作用充分發揮。政府則作為合作者，同時發揮監管作用，強化服務和 監管。

（三）建全償債機制

在政府舉借債務的過程中，要明確規定償債責任、資金以及償還方式，對于債務主體來說，借債方負責債務的使用和償還，政府性債務的還款期，要按照計劃執行，保證債務可以到期償還。債務主體要將債務資金涵蓋在財務計劃中，做好賬目的核算，將所申請的貸款用于計劃所列項目中，不私自挪用。政府要設置準備金用于債務償還，對這部分資金進行單獨控制和管理，如果出現意外情況無法及時償還債務，則準備金用于債務的償還。調動各類可用的資源來償還債務，例如，將閑置的行政資產和土地資產進行處理，收回現金投入到準備金當中。

積極開展風險預警，推進債務風險的評估。對于被列入風險預警級別較高的單位，積極深入的對其進行債務償還管理，以實現風險的逐步控制。做好個人的風險防范，將監管節點提前，由事后進行監控更改為事前開展監控，使債務風險控制所持續的時間延長。確定應急處理方案，明確責任的追究方式。地方政府的債務管理中，要關注資金的來源，同時對資金的去向進行追蹤，關注債務資金的支出情況。財務部門要與項目負責部門一同對債務的去向進行追蹤，是不是依照債務資金用途流向政府的公益性事業的建設，避免出現資金的挪用。規定債務資金使用績效管理制度，對于資金使用的合理性進行監督、評價和考核，盡可能使其完整、客觀的體現資金在應用中的情況，及時發現冗長資金、低效資金和長期沉淀資金。保證監管力度，提高政府資金利用效率。

（四）完善債務考核機制

限制并約束地方政府的融資行為，避免沒有經過科學的評估就隨意舉債。強化地方政府的債務審計，對債務增長率、償債比例以及擔保率、財政收入增長率進行考核，避免地方債務增長過快。約束預算，做好現有債務的分類，責任落實到人，借債一方負責債務的償還，并承擔相應的風險，避免出現前任舉債、下一任償還的情況。明確責任，對于政府違規擔保和融資的現象要堅決追究責任。對舉債行為進行進一步規范，地方政府要依照國家的限額來發放地方政府債券，不允許采用其他的舉債形式、

四、結語

地方政府的債務管理問題和社會經濟的安全性與穩定性息息相關，在國家的管理中要尤為關注。地方政府要嚴格債務管理，在財政透明的背景下，完善政府債務機制，對于存在的問題及時糾正，并采取科學的風險規避方式，是地方政府債務管理穩步開展，促進地方經濟建設的發展。

（作者單位：河南省安陽市北關區財政局）