深入開展營商環境建設，推行地方政務服務標準化、便捷化、網絡化的體系與流程研究

何寬

在優化營商環境建設改革的大趨勢下，積極落實“放管服”政務服務改革工作部署，以建立行政服務大廳為形式，將計算機及互聯網技術應用于政務服務環節，通過流程重置、服務重構、機制重組等一系列舉措，聚力推動政務服務改革。但是，以行政服務大廳建設為標志的地方政務服務改革仍存在著不少問題，有待于我們進一步研究解決，為進一步推動地方政務服務標準化、便捷化、網絡化，作者提出建立統一的信息服務平臺，加快推進政務服務資源標準化，解決利益均衡問題;明確政務服務機構定位，樹立整體政務觀;優化行政審批流程，提高行政運行效率;加強政務服務改革的法律制度建設;提升群眾的數字素養等改革措施。

營商環境是指市場主體在準入、生產經營、退出過程中涉及的有關外部因素和條件，它是企業生存與發展所依賴的環境，是投資者進行投資決策的基本依據，營造有競爭力的營商環境是成功吸引和持續擴大投資的必要保障，營商環境成為了一個地方的軟生產力，地方政務服務是構成營商環境的一個重要因素，它主要研究關于地方政府事項審批服務的一系列問題。在我國，廣東省最早提出了優化地方政府服務，2015年，國務院印發《2015 年推進簡政放權放管結合轉變政府職能工作方案》，國務院辦公廳印發《關于簡化優化公共服務流程方便基層群眾辦事創業的通知》。黨的十八大以來，我國大力推進計算機及網絡技術在政務服務中的應用，積極構建標準化、便捷化、網絡化的政務服務信息化平臺，推動政府向服務導向和客戶導向型轉變。近年來，各地政府都根據上級部門的要求，以及在改革大趨勢下，積極落實“放管服”政務服務改革工作部署，以建立行政服務大廳為形式，將計算機及互聯網技術應用于政務服務環節，通過流程重置、服務重構、機制重組等一系列舉措，聚力推動政務服務改革，提升群眾辦事體驗感和獲得感，進一步打造高質量的政務營商環境。但是，以行政服務大廳建設為標志的地方政務服務仍存在著不少問題，有待于我們進一步研究解決。

一、當前地方政務服務體系與流程優化存在的問題

當前地方政務服務存在政務事項辦理流程復雜、材料繁多、周期漫長的狀況，政府行政部門在“行政審批”過程中往往偏離政府公共利益導向，追求自身部門利益最大化，這造成了“公共權力部門化”與“部門權力利益化”，出現了權力尋租現象，行政審批過程中常常出現“吃拿卡要”現象，嚴重影響了地方政府營商環境和政務服務辦理效率。

（一）利益調整的阻力

為推動地方政府政務服務標準化、便捷化和網絡化體系與流程建設，進一步優化營商環境，各地政府都成立了行政服務機構，建設了行政服務大廳，把具有行政服務職能的機構集中到大廳集中提供服務，推動了政務為服務對象服務的便捷化，同時也有利于政務服務標準化、網絡化的開展。但是，行政服務機構的組建造成各職能部門行政審批權力的調整，它要求各職能部門取消、轉移和下放行政審批內容，優化行政審批流程，這就使得職能部門間的利益格局被打破，政府部門和少數政府工作人員的利益得以調整，特別是在公共權力部門化，部門權力個人化的情況下，行政審批剝奪式的改革，必然會觸動一些部門及其工作人員的“奶酪”，這樣的政務服務改革必然阻力重重。比如，擁有審批權力的部門和個人就不愿意將審批權力整合到行政服務機構，于是他們就下放一些無重要厲害關系的審批權力到政務大廳，對涉及本部門行政資源和利益關系的權力則緊握在手，群眾有時還得要到各個職能部門去辦理業務。

（二）各職能部門服務事項不協調的問題

一是各職能部門在政務大廳服務的審批事項清單是要有一個統一的協調鏈接性的，但是這些服務清單事項是根據各部門的業務、利益調整等決定的，這種縱向層層節制和橫向專業化分工的行政管理體制導致了部門間職能的交叉重疊，出現行政審批許可多部門管理，業務流程冗長，業務標準不協調統一的現象。二是各個服務事項在整個辦事流程中要實現標準化、網絡化才方便于群眾辦事，但是當前行政審批事項匯集政務服務中心，有的業務可以在網上審批，有的業務并不能直接在網上審批，依然采用紙質公文的流轉形式，這樣就不能實現審批流程的標準化、網絡化，降低了審批效率。三是行政服務大廳和各職能部門屬于同一級別，無法高效協調具有爭議的審批事項。

（三）電子信息化建設法律不健全的問題

政府數據庫的電子資料相比紙質文件更具有可靠性，如果政府各部門建立的電子材料及電子證照有合法化的制度支撐，然后通過電子政務信息平臺實現共享，就可以順利實現人們網上申辦，部門在線業務受理的電子化服務。可是，在我國現行法律環境下，電子證照的法律效力尚未明晰，從當前現狀看，各職能部門間的信息系統是相互獨立的，在現有的體制機制下無法實現跨系統間的溝通協調，這就導致了許多政務資源的浪費和相關信息平臺的重復建設。電子信息化建設法律制度不健全成為跨部門政務信息資源共享的制度困境。

（四）群眾數字素養的阻力

推進地方政務服務標準化、便捷化、網絡化，就是要推行“互聯網+政務服務”的改革，從而提高行政服務效率，但是由于公眾自身受教育程度和條件的差異性，以及人們長期習慣于傳統的辦事流程，對于網上辦事看不到辦理過程，心里總是覺得不踏實，從心里上就拒絕了網上辦事大廳的服務，所以沒有養成電子政務的使用習慣，這對政務服務改革形成了較大的阻力。

二、推動地方政務服務標準化、便捷化、網絡化措施

推動地方政務服務標準化、便捷化、網絡化建設就是要創建省市縣統一架構的網上政務服務平臺，建成集行政審批、政務公開、便民服務、效能監察、數據開放、互動交流等功能于一體的網上政府。

（一）建立統一的信息服務平臺，加快推進政務服務資源標準化，解決利益均衡問題

各職能部門在進駐行政服務中心并不情愿進駐，而是在政策壓力和領導權威雙重壓力下被迫進行的改革。政務中心建立統一的信息服務平臺，開設“一窗式”窗口，在窗口一次性受理審批材料，政務中心只有受理權力并沒有審批權力，收到的審批材料內部流轉，審批權力仍屬于各職能部門，這樣就不會觸動職能部門的根本利益，因此有效緩解了改革主體之間的利益均衡問題，可促使改革順利進行。

推進政務服務資源標準化。政務服務資源標準化包括政務服務辦事指南清單標準化、政務平臺建設標準化和技術標準化。政務服務資源標準化就是以公眾辦事需求為依據，建設政務服務辦事指南清單，在指南清單建設方面，需要對本級各部門的權責、業務范圍、進行全面的梳理整合。政務平臺建設標準化就要求按類編碼，受理業務規范化，明確辦事標準，辦事流程、要件材料、辦理依據、辦理時限等標準。技術層面標準化是對各部門的軟硬件技術進行統一，確保各職能部門間的數據互聯互通，從而實現各部門業務辦理的跨地區、跨層級、跨部門的協同辦理。

（二）明確政務服務機構定位，樹立整體政務觀

確立政務服務中心是政府附屬機構的定位，它應代表政府行使行政審批權力的整合、管理與監督職責，其行政地位應高于政府的下屬職能部門。明確政務服務中心是政府整合行政審批資源的平臺，政務服務中心利用現代信息網絡技術，以其強大的匯集能力，充分發揮政務改革領導者定位的優勢，吸納更多的審批部門和審批事項進駐政務服務大廳。

政務服務中心通過信息技術對審批部門行政審批方式進行倒逼式改革，對涉及多個審批部門的協同式流程進行優化、對審批部門的共性特征進行無差別的標準化，構建起全新的整體政務服務運作機制，打通條塊化審批職能現狀。

各職能部門間通過資源共享、信息共享實現緊密的合作，并最終出現互相融合的趨勢，未來的政府組織將不再有相互獨立的組織機構，而是通過信息網絡技術的改造以虛擬化的形式存在，通過建立信息共享平臺，減少各職能部門間的信息壁壘從而實現整體性政府。

借力“大數據”，構建“大政務”。大數據在政務服務領域的應用可以實現跨部門、跨層級的數據分析，實時了解審批服務情況和群眾需求，從而優化政務服務資源配置，使得政務服務從被動型向主動型轉變，更好的向群眾提供高效服務。因此，政務服務中心應積極運用大數據和人工智能，提升對職能部門的監管能力和對群眾的服務效率。

（三）優化行政審批流程，提高行政運行效率

以建立“一扇門”、“一窗口”、“一張網”、“一層級”的政務服務體系為目標，開展行政審批流程再造。行政審批流程再造就是應用信息網絡技術，對現有不合理的政務服務流程進行整合，建立部門協同辦理業務的機制，為此，必須改變條塊分割，層層節制的傳統業務辦理流程，重構現有政務服務在橫向流程和縱向層級上的邏輯關系，在橫向上主要整合橫向部門流程的碎片化問題，在縱向上主要整合縱向服務供給的效率問題，形成高效便捷的跨部門流程和跨層級業務流程的審批事項受理、辦理和辦結的全過程，從而提升行政運行效率。通過授權、層級合并等方式，配合網上預約、材料預審等手段，解決群眾所反映強烈的“辦事難、辦事繁”的問題。建立電子材料庫，實施信息共享，群眾無需提交系統中已有的材料，逐步實現“零材料”辦理。實現業務全流程信息化、工作全過程記錄、臺賬和報表自動生成，為制定科學合理績效考核提供良好的參考依據。

以實現審批業務集成化來優化行政審批流程。這并不是簡單的將各職能部門聚集到一起，也不只是將政府管理工作搬遷到線上，而是信息網絡嵌入行政運行所產生的深刻變革，政務服務部門運用現代信息技術將管理和服務通過網絡進行集成，實現政務服務和業務流程運行的連續性和整體性，在網絡上實施業務流程的再造重組，并在數據驅動下實現政務服務跨部門跨層級的協同辦理，向用戶提供優質、規范、透明的管理和服務，從而提升政務服務效率。

以建立行政服務機構部門間的數據共享平臺、政務審批平臺、政務服務信息共享平臺等新型政務服務形態來提升行政運行效率。通過信息和數據的開放共享可以較大幅度的降低行政審批的繁瑣性，提升行政審批效率和審批結果的準確度，這也有利于強化行政體系的協同性和整體性，有利于構建整體性政府，行政服務機構內部組織通過信息共享實現部門間跨維度合作，實現政務服務“群眾辦事、網絡跑腿”，優化群眾辦事體驗感。

以通過線上線下一站式服務來實現企業開辦流程的標準化、便捷化、網絡化再造。在線下工商、稅務全部進入行政服務大廳，線上通過整合工商、公安、稅務、社保，建立一個平臺，申請人不再需要往返于各單位現場和網站，實現“一窗受理”，相關材料在審批部門內部流轉，完成數據交換，通過流程再造，減少企業開辦環節，如申請人可在辦理企業設立登記時同步申請名稱和設立登記，將企業社會保險登記和職工參保登記業務合并到網上辦理。推行企業登記全程電子化應用，讓申請人享受到“足不出戶”就可以辦理營業執照，等。

（四）突破體制約束加強改革的法律制度建設

為保證審批權力的公共性，使得公共權力擁有者在法律允許的范圍內行使權力，需要公開審批事項及審批流程。因此應出臺相應的行政公開制度、行政聽證制度、回避制度、許可時限制度等程序法，這樣才能實現政務服務中心運行的規范化、法制化。政務中心在實行“審-管”分離的行政審批過程中，應該推行責任追究制度，防止利用審批權力尋租。為實現審批過程的透明化，應建立審批信息開放體系，吸收社會監督力量，形成多維度監督。

（五）提升群眾的數字素養

推動地方政務服務標準化、便捷化、網絡化，離不開熟練應用電子信息與網絡的廣大用戶。為此，一是通過各種渠道積極宣傳網上辦事的理念，讓人們辦事首先想到網上政務大廳，讓更多的人了解它，緩解群眾對于網上辦理業務時不信任的情緒。二是推進政務公開，政務中心應將有關政策、制度規定、各類清單、政務事項辦理流程步驟等進行網上公開，做到一目了然簡潔易懂，冗長的指南和辦理流程往往會讓辦事群眾失去網辦的耐心。三是加大推廣“互聯網+政務服務”的應用學習，加強公民的信息化教育，實現政務服務全民上網。因此人們應跟上時代發展，掌握網絡技術，提升自我的“數字素養”，網上辦事不僅方便自我，更是一種資源的節約，能真正做到數據跑路代替百姓跑腿。

（作者單位：中共張家口市委黨校）

基金項目：張家口市2020年度社會科學研究課題，編號：2020001。