從檔案行政管理部門到檔案主管部門

羅紫菡 喬健

摘? 要：從某種意義上而言，新《檔案法》的修改有其內在合理性：一是回應了 2018 年檔案機構改革后的新情況，二是確保了檔案主管部門的主導性地位，三是適應了“檔案治理”的內在要求。在新一輪檔案機構改革與《檔案法》修訂的背景下，檔案主管部門應當進一步強化行政執法，理順條塊關系，協調各方參與。

關鍵詞：《檔案法》修訂;檔案行政管理部門;檔案主管部門;檔案治理;檔案機構改革

Abstract： In a sense， the revision of the new Archives Law has its inherent rationality： one is to respond to the new situation after the reform of Archives institutions in 2018， the other is to ensure the leading position of Archives competent department， and the third is to adapt to the inherent requirements of Archives governance. Under the background of the new reform of archival institutions and the revision of the Archives Law， the Archives competent department should further strengthen the administrative law enforcement， straighten out the relationship between the pieces and coordinate the participation of all parties.

Keywords： Archives law revised; Archives administration department; Archives competent department; Archives management; Reform of archives institutions

《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱《檔案法》）自1987年頒布至今，于1996年和2016年分別經歷了兩次修正。2020年新《檔案法》中統一修改為檔案主管部門。面對這一變化，本文從檔案行政管理部門和檔案主管部門的概念界定與發展演變歷程出發，進行深入探討。

1 明晰：二者的概念及其發展演變

1.1 檔案行政管理部門相關概念辨析。根據夏書章教授對于“行政”一詞的界定，廣義的行政管理不限于政府工作，如非國家機關的企事業單位常有“行政總裁”“行政主管”“行政副職”等職務或機構設置;狹義的行政管理主要指各級政府部門的管理活動。相對應的，廣義的行政組織指除政府行政組織外，還包括立法、司法、企業、事業等部門及社會團體中具有行政職能的機構;狹義的行政組織則專指政府行政組織。[1]

檔案行政管理是指以國家各項建設事業的需要為目標，對全國以及地方的檔案工作進行統籌規劃、組織協調、統一制度、監督指導的活動，[2]我國的檔案行政管理部門通常意義上指的是各級檔案局。從相關政策性文件中可以看出，我國在不同時期對檔案局的說法有所差異。

20世紀80年代初，我國兩部重要的檔案行政法規《科學技術檔案工作條例》和《機關檔案工作條例》中采用的是“檔案管理機關”和“檔案業務管理機關”的說法。[3]1985年，我國各級檔案局統一歸屬到政府序列，因此1987年頒布的《檔案法》將檔案局定性為各級人民政府的檔案行政管理部門，是能夠行使行政權力的政府職能部門。[4]此后，我國檔案領域各類政策性文件中大多將檔案局稱為“檔案行政管理部門”，包括2019年的《檔案法（修訂草案）》也沿用的這種說法，直到2020年新修訂的《檔案法》中才將檔案行政管理部門統一修改為檔案主管部門。

1.2 檔案主管部門相關概念辨析。《新華字典》和《現代漢語詞典》將“主管”解釋為“負主要責任管理（某一方面）”，[5]相對應的主管部門可以理解為主要負責管理的部門。

改革開放初期，我國注重科技檔案工作為經濟建設服務，國家層面也出臺了一系列政策性文件強調專業主管機關對科學技術檔案工作的領導。

1960年3月，國務院在《技術檔案室工作暫行通則》的批示中第一次確定了科技檔案工作應“按專業實行統一管理”的體制。

1980年9月，國務院在《批轉全國科學技術檔案工作會議的報告》中再次重申“專業主管機關要把所屬單位的科學技術檔案管理工作切實地領導起來”。[6]與此同時，隨后發布的《科學技術檔案工作條例》《機關檔案工作條例》等政策性文件中也不同程度地提到專業主管機關要加強對本系統檔案工作的領導，實行“以專業主管機關為主、各級檔案管理機關為輔”的管理體制。

此外，在研究領域也有學者提出：實踐證明以專業主管機關為主，管理科技檔案，是符合客觀規律的好辦法;[7]發揮專業主管機關的作用是搞好科技檔案工作的關鍵。[8]

進入21世紀，我國檔案領域相關的政策性文件中專業主管機關的說法逐漸演變為行業主管部門，并強調行業主管部門要接受檔案行政管理部門的監督和指導。

由此可以看出，相關政策性文件中的主管機關或主管部門，通常指的是各專業或行業系統的主管部門，各級檔案局則表述為檔案管理機關、檔案業務管理機關、檔案行政管理部門等，“主管”二字主要運用于“條”的管理而非“塊”的管理。

相比之下，新《檔案法》中的檔案主管部門代替檔案行政管理部門，專指各級檔案局，與過去所稱的主管部門存在本質上的區別，不能混淆。

2 探討：新《檔案法》變為檔案主管部門的合理性

2.1 回應了2018年檔案機構改革。我國各級檔案機構從成立至今經歷多次變革。1954年，國家檔案局成立，歸屬于政府序列。1959年，中共中央發布《關于統一管理黨政檔案工作的通知》，規定各級檔案機構列入黨委序列。

1985年，中共中央、國務院同意批準了《關于調整我國檔案工作領導體制的請示》，將檔案局列為各級人民政府的直屬局。1993年，檔案局館合一。在中央層面，國家檔案局和中央檔案館統一為中共中央辦公廳管理的下屬機構，國家檔案局同時位在國務院序列。[9]在地方層面，根據徐擁軍教授統計分析，檔案局館有的隸屬黨委，有的隸屬政府，有的同時隸屬黨委和政府 。[10]

因此，由于檔案局的隸屬關系不統一，1996年和2016年《檔案法》兩次修正案中一直沿用檔案行政管理部門的說法。

2018年，我國各級檔案機構迎來新一輪改革，此次改革實現了檔案局館職能分離，且統一歸屬到黨委序列。其中，絕大多數地方將檔案行政職能劃入到黨委辦，加掛檔案局的牌子，檔案局不再為政府組成部門或直屬機構，同時部分地區的檔案局（尤其是區縣一級）存在內設機構不完善，人員嚴重不足等情況。

在此背景下，新《檔案法》使用“檔案主管部門”是適應檔案機構改革后新情況的必然要求，但并不意味著檔案主管部門失去了檔案行政管理職能。

一方面，新《檔案法》賦予了檔案主管部門對檔案事業進行統籌規劃、組織協調，建立統一制度，同時對檔案館和機關、團體、企業事業單位以及其他組織的檔案工作進行監督、檢查等職能;另一方面，筆者在國家人力資源和社會保障部網站上查詢到，2020年6月8日由國務院任命國家檔案局局長，[11]同時地方各級檔案局長也由各地人民政府進行任命，說明檔案主管部門仍然是開展檔案行政管理的主體。

2.2 確保了檔案主管部門的主導性地位。我國長期以來實行“條塊結合”的檔案管理體制，特別是城建、工商、稅務等專業系統的檔案工作實行以專業主管機關為主、同級檔案行政管理部門為輔的管理模式。“條塊結合”管理體制的根本出發點是使專業主管機關和檔案行政管理部門形成合力，共同促進各專業系統檔案工作的開展。[12]

多年的實踐證明，這一管理體制推動了各專業系統檔案工作的發展，但是也存在一些突出問題，主要表現在：專業主管機關執法的權威性、行政管理作用的發揮要優于檔案行政管理部門，甚至出現各專業系統檔案部門各自為政的現象。[13]

早在2014年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強和改進新形勢下檔案工作的意見》中提出“要堅持并不斷完善黨委和政府領導、檔案部門歸口負責、各方面共同參與的檔案工作體制”。說明我國的檔案事業應當由檔案部門來主要負責。新《檔案法》使用“檔案主管部門”稱謂，則是進一步明確了檔案主管部門在檔案事業中的主導性地位。

另外，新《檔案法》第九條第二款規定了中央國家機關的指導職能，意味著專業主管機關或行業主管部門對本專業系統檔案工作的管理應當符合檔案主管部門的要求，不能出現各自為政的情況，厘清了二者的界限與關系，有利于對整個檔案事業進行統籌規劃，使“條塊結合”的檔案管理體制進一步得到健全。

我國其他的法律法規中也有類似的規定，例如，2018年12月29日修訂通過的《中華人民共和國公務員法》第十二條規定“各級公務員主管部門指導同級各機關的公務員管理工作”。突出了公務員主管部門的主導性地位。

2.3 適應了“檔案治理”的內在要求。“治理”一詞出現于20世紀90年代，其核心觀點是否定傳統管理，提倡弱化政府職能，發揮非國家行為主體的作用。[14]“檔案治理”由檔案業界率先提出，2014年國家檔案局檔案館（室）司將推進檔案治理體系和治理能力現代化作為年度工作重點 。[15]2016年，“檔案治理”一詞正式出現在國家檔案局印發的《全國檔案事業發展“十三五”規劃綱要》中。[16]

在檔案學術界，晏秦最早對“檔案治理”的概念進行闡述，提出：檔案治理是治理理論在檔案領域的應用，強調檔案部門、社會組織、市場和公民協同共治。[17]

新《檔案法》使用“檔案主管部門”更是體現了檔案治理的內在要求，意味著其要發揮組織協調的職能，吸引各方力量參與到檔案事業的建設中來，共同推進檔案事業協調發展。

與此同時，在我國近些年頒布的法律法規中，主管部門的提法越來越普遍。筆者在中華人民共和國司法部的法律法規數據庫中檢索我國近三年來新頒布的法律法規、政府規章等，[18]有73部采用“主管部門”的表述，30部采用“行政管理部門”的表述，體現了國家治理體系和治理能力現代化的要求。

此外，新《檔案法》中涉及到檔案主管部門的部分內容表述也進行了相應修改。例如，對于保管條件不符合要求或者其他原因可能導致檔案嚴重損毀和不安全的，新《檔案法》將“有權代為保管”修改為“可以給予幫助，或者經協商采取指定檔案館代為保管”，并在“收購或者征購”前面加上“依法”二字，說明檔案主管部門在履行行政職能的過程中要遵循合法合理性原則。

同時，新《檔案法》第四十九條涉及到檔案違法行為時，對檔案服務企業、單位和個人行政處罰的額度進行嚴格限定，有利于減少檔案主管部門執法的隨意性，體現了檔案治理體系和治理能力現代化的要求。

3 展望：檔案主管部門的應對策略

3.1 健全檔案行政管理的體制機制。一方面，新《檔案法》將檔案主管部門的行政職能以法律的形式確定下來，特別是專設“監督檢查”一章，對檔案主管部門開展監督檢查的內容范圍、程序方法等方面作出了具體規定;[19]另一方面，從國家到地方層面，各級檔案局長均由各地人民政府進行任命，說明檔案主管部門仍然是開展檔案行政管理的主體。

同時，新《檔案法》第二十八條和第四十五條中也對檔案主管部門提出了新的要求，對檔案局和檔案館之間的關系進行了明晰。

因此，檔案主管部門應當對檔案機構改革后的新情況以及新《檔案法》中變化或新增的內容進行全面梳理，不斷完善檔案行政管理體制機制，特別是要探索行政執法的新方法和新途徑，提高檔案執法的效率和公信力。

3.2 加強對專業系統檔案工作的管理。在“條塊結合”的管理體制下，城建、工商、稅務等專業或行業系統的主管部門長期以來在本專業系統的檔案工作中占據主導地位，導致檔案行政管理部門發揮的作用十分有限，不利于檔案事業的全面協調發展。

新《檔案法》使用“檔案主管部門”，以法律的形式進一步明確了檔案主管部門在檔案事業中的主導性地位。專業或行業系統的主管部門要在符合各級檔案主管部門要求的前提下，根據需要對本專業系統的檔案工作進行指導，有利于發揮檔案主管部門總攬全局的作用。

因此，在新《檔案法》頒布的背景下，檔案主管部門應當進一步理順條塊關系，加強與專業或行業系統主管部門之間的聯系，打破“條塊分割”的狀態，推動本行政區域內檔案工作的持續健康發展。

同時，檔案主管部門應當對本行政區域內綜合檔案館和專業檔案館的資源存儲情況進行充分調研和全面梳理，打破資源分散、各自為政的狀態，促進檔案資源的共享利用與合作開發。

3.3 構建主體多元的檔案治理體系。新《檔案法》使用“檔案主管部門”，符合“去行政化”的趨勢，有利于規范行政權力，體現了國家治理體系和治理能力現代化的內在要求。

同時，“檔案治理”要求檔案部門、社會組織、市場和公民協同共治，新《檔案法》第七條第一款也對此加一明確，意味著檔案主管部門要發揮組織協調的作用，吸引各方力量參與到檔案事業的建設中來。特別是機構改革后，檔案主管部門可以將部分業務職能交由檔案學會、檔案服務企業等代為行使，借助各方力量共同推進檔案事業發展。[20]

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（作者單位：四川大學公共管理學院 來稿日期：2021-02-19）