地方政府債務風險成因及對策研究

王曉凌

摘 要：城鎮化水平的不斷提高對基礎設施建設和公共服務水平的提升提出了更高的要求。地方政府財力有限，只能通過舉債籌措建設資金。地方政府債務的快速增長引發社會普遍關注，如何化解地方政府債務，成為各級政府的難點。重點分析當前地方政府財務風險的成因，并從風險產生的根源著手，提出化解地方政府債務的對策，即多措并舉化解存量債務;加大改革力度，從根本上控制債務增量。

關鍵詞：地方政府;債務風險;成因;對策

中圖分類號：F812.7? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）12-0034-03

一、相關背景

1994年頒布的《預算法》規定，地方政府不得舉債融資，地方政府不得不尋求法律之外的渠道彌補地方財力不足。2008年，全球金融危機爆發，為了穩經濟保增長，中央下達4萬億救市計劃，明確地方配套資金可以利用政府融資平臺通過市場機制籌措。在中央鼓勵下，地方融資平臺數量快速增長，地方政府債務迅速膨脹，而快速增長的地方債務帶來巨大風險隱患，地方政府債務引起中央及社會各界廣泛關注。本文將對地方政府債務風險形成的原因進行梳理，并從化解存量貸款，控制增量角度提出解決政府債務問題的對策。

二、地方政府債務風險形成的原因

（一）政府財權與支出責任不匹配

1994年分稅制改革，對中央與省級政府的財權劃分上做出了較明確的制度安排，但并未進一步推進地方稅體系的構建，對市、縣、鄉級政府的財權、事權做出明確的安排部署，形成配套改革方案，導致地方政府財力與支出責任不匹配。“營改增”后，稅權進一步向中央集中，地方稅源減少，地方政府支出壓力大而可支配收入不足，因而傾向于通過舉債投資發展地方經濟。

1994—2019年，地方財政收入占比波動較小，穩定在50%左右，但地方財政支出占比從1994年的69.7%增加到2019年85.3%。地方政府財政收支缺口不斷擴大，從1 727億上升至超過10萬億，地方政府赤字大幅提升。

（二）政績評價體系以及預算軟約束助推了地方政府舉債沖動

GDP目標是長期以來地方官員政績評價體系中非常重要的指標，直接關系到官員未來晉升。各地官員表面為了地方經濟發展，實則為了升遷提拔，盲目追求政績，通過大量舉債建設 “政績工程”，造成誰舉債多，誰的政績就突出。久而久之，政府負債累累，不得不舉債發展、赤字經營，惡性循環。且地方政府官員連任期短，還債期限長，官員升遷后對其前期舉債行為無須負責，進一步促使地方政府官員盲目借債投資。財政部在《關于做好2018年地方政府債務管理工作的通知》中提出，建立健全“舉債必問效、無效必問責”的舉債終身問責制，但該制度距離真正落實還有相當距離。

2014年，國務院印發了《關于加強地方政府性債務管理的意見》，明確提出了“地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則”，但在我國單一制的政治體制及地方政府破產負外部性較大的背景下，中央政府的“不救助”原則難以落實。我國金融體系的國有化成分較高，同時大型商業銀行資產和信貸規模占比高，風險偏好低，更愿意貸款給具有地方政府隱性擔保的融資平臺。

（三）城鎮化發展助推地方政府債務規模擴張

城鎮化的推進必須具備與之相匹配的城市基礎設施以及公共服務水平。2019年，我國城鎮常住人口8.5億人，常住人口城鎮化率突破60%，戶籍人口城鎮化率為44.4%。城鎮化水平不斷提高，政府需要提供更加完善的基礎設施和公共服務，推進教育、就業、養老、基本醫療、保障性住房全覆蓋，建設過程中產生的資金需求大部分由政府部門借債支撐。

（四）經濟增長放緩疊加減稅降費降低政府收入

2008年，美國次貸危機引發全球金融危機，為緩解金融風暴給中國經濟帶來的沖擊，政府出臺4 萬億投資計劃刺激經濟。地方政府為配套中央建設資金以及保增長，通過融資平臺大舉進行銀行貸款、發行企業債券，并通過各種中短期融資工具籌措建設資金，債務規模呈幾何級數增長。

近年來，我國經濟增速放緩，“營改增”導致地方政府主體稅種缺失，且中央一系列減稅降費政策的推行，減輕了企業和民眾的負擔，但進一步降低了地方政府的財政收入。財政收入增速連續5年低于實際GDP增速，同時政府債務利息支出增速加快，公共財政收入是政府償債付息的主要來源，增速放緩削弱了政府償債保障能力。而基礎設施、社會公共服務能力建設需要大筆資金，地方財力捉襟見肘，償債能力下降，違約風險上升。

（五）土地財政下行削弱地方政府償債能力

土地出讓收入是除財政收入之外地方政府的主要收入來源，但近些年地方政府賴以生存的“土地財政”收益波動較大。一方面，土地出讓收入受房地產市場調控政策影響較大，且與房地產風險捆綁。2011—2018年全國國有土地出讓收入增長不穩定，2014年增幅達46.6%，2015年增幅為-23.8%，2016—2018年增幅分別為15.8%、40.3%和25.8%。另一方面，土地數量的有限性導致“土地財政”難以為繼，上述情形導致地方政府基礎設施建設資金嚴重短缺。1995年起實施的《預算法》規定地方政府不得發行地方政府債券，為滿足地區經濟建設發展需求，地方政府繞過法律限制，將土地資源等大量融資平臺公司，為地方基礎設施建設籌集資金，導致地方政府隱性債務增加。2015年修訂后的《預算法》賦予地方政府限額內合法舉債的權力，舉債空間有限，地方經濟建設資金不足，地方政府依然通過擴大隱性債務彌補資金需求不足。

（六）地方政府信息公開制度落實不到位

清華大學公共管理學院公共經濟、金融與治理研究中心推出的《中國市級政府財政透明度研究報告》對全國294個（2016年以后增加到295個）地級及地級以上市政府財政透明度進行評價，其中有關政府債務的信息公開情況最差。2014年，僅14個城市公開了政府性債務相關數據，2015年全國僅6個城市（北京、廣州、上海、天津、寧波、廈門）公布了政府性債務和舉債資金的使用情況。2016年，政府性債務公開有了較大改善，但從信息披露的內容看僅僅公布了政府債券的情況。2017年，全國僅有37個城市的政府對債務的具體使用項目有所公開，有235個城市未公開產業投資基金信息，127個城市未公開PPP項目信息。2018年，地方政府債務公開情況較上年有所進步，但仍然是最難以公開的部分。由于政府債務信息公開得不全面、不詳細、不徹底，致使地方政府超負荷舉債難以得到監督和發現。

三、化解地方債務風險的對策

（一）多措并舉化解存量債務

1.調查摸底地方政府債務。在財政部87號文《關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》出臺之前，融資環境相對寬松，地方政府通過地方融資平臺大舉負債，形成大量隱性債務，造成地方政府存量債務總量大幅上升。因此，化債的第一步是要全面梳理債務情況，尤其對隱性債務，需要進行全面徹底的調查摸底，掌握地方政府負債規模、融資方式、債務風險以及償還機制等詳細信息，做到心中有數，才能合理防范化解債務風險。

2.壓縮政府一般性支出，為償還債務騰出空間。“營改增”政策實施，以及減稅降費政策的落實，地方政府財政增收乏力，地方各級政府應“勒緊褲腰帶”過緊日子，通過壓縮政府一般性開支，提高預算資金使用效率，為償還債務留出空間。

3.“銀行介入+債務重組”，緩解存量壓力。存量債務化解是各地方政府的痛點、難點和焦點。各地主要的方式還是債務置換，將高成本隱性債務置換為低成本顯性債務，將短期債務置換成長期債務，以時間換空間，拉長債務周期，降低利息負擔，從而緩解地方政府債務壓力。目前，各地區對政府債務化解已進行了一些探索和嘗試，如鎮江試點采用“政策性銀行介入+債務重組”方式化解地方隱性債務。山西省通過“行業整合+銀團化債”形式化解高速公路債務。未來在政府債務化解過程中，應繼續做好債務重組工作，并借助政策性銀行和商業銀行為地方政府合理化債。

4.盤活國有資產，助推地方債務化解。我國是公有制為主體的國家，國有資產體量較大。全國國有企業資產（不含金融企業）總額達210.4萬億元，國有金融企業資產總額264.3萬億元，國有資產完全有能力在適度范圍內化解地方政府債務。政府應盤活國有資產，出讓部分國有股權、土地使用權以及經營性國有資產權益償還債務。

5.存量隱性債務顯性化、市場化。部分債務合規轉化為企業經營性債務，利用項目結轉資金、經營收入償還。2018年8月，《中共中央國務院關于防范化解地方隱性債務風險的意見》出臺，要求在存量隱性債務顯性化、市場化的前提下，做好風險隔離，通過破產重整、清算等方式減計債務。

（二）加大改革力度，從根本上控制債務增量

1.改革財稅體制，理順央地財權事權關系。分稅制改革導致的中央與地方財權事權嚴重不匹配，成為地方政府負債迅速擴張的主要推動力，消除這一推動因素的關鍵在于改革現有財稅體制，合理匹配中央與地方財權事權。中央應做好頂層設計，一方面合理測算保證地方政府日常運轉以及開展城市建設項目和公共服務的資金需求，做到地方政府合理支出與財力相匹配，如有缺口可通過增加稅收返還比例、提高轉移支付水平予以彌補;另一方面應加快改革步伐，推動地方財稅體系建設，調整稅制結構，培育地方稅源，加強地方稅權，理順稅費關系，逐步建立穩定、可持續的地方稅體系。

2.完善地方官員政績考核體制，增加債務考核指標。應重構地方官員政績考核體系，弱化GDP數值指標分值比重，綜合評價地區經濟結構、民生、生態、文化以及政府信用等多重指標，并且結合地區特點，適度調整考評指標的分值比重，做到因地制宜、有的放矢。與此同時，應進一步完善地方政府債務責任考核機制，將地方政府債務相關指標納入地方官員政績考核體系。把舉借、使用、管理、償還和風險管控等情況納入地方政府主要領導經濟責任審計和離任審計范圍。嚴格落實“終身問責，倒查責任”的舉債機制，遏制地方債務過度擴張。

3.優化地方政府債務管理制度體系。建立地方政府債務風險披露制度。由于信息不對稱，社會公眾和投資者盲目相信政府的償債能力，助長了地方政府的過度融資行為。為此，必須建立地方債務風險披露制度，向社會公眾和投資者公開政府債務信息，讓社會公眾、各大媒體平臺共同監督地方政府債務的舉債、用債和還債行為。

4.建立債務資金使用監督機制。應由人大審議預算及執行情況，審計部門審計政府債務情況，明確不同監督主體的職責，形成統一的債務監督體系。地方政府舉借債務應在銀行開立專戶，募集資金的使用嚴格限制在專項賬戶中進行，以方便資金監管。完善地方政府財政責任的法律制度，以法律明確規定地方政府的償債義務和財政責任。

受疫情影響，抗疫期間我國各級政府財政收入大幅下降，支出大幅上升，財政收支形勢嚴峻，隨著一攬子稅費減、免、緩政策的落地和經濟的進一步下行，傳導至財政的壓力也會逐步增強，很多壓力最終要體現在地方財政，面臨嚴重的資金缺口，中央應加強對地方政府融資舉債的監督管理，嚴禁地方政府非法融資，增加隱性債務，引發區域系統性風險。

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Abstract：The continuous improvement of the urbanization puts forward higher requirements for the improvement of infrastructure construction and public service.Local governments with limited financial resources，however，usually can only raise the construction funds by borrowing.The rapid growth of local government debt has aroused widespread social concern How to solve local government debt has become an important issue for the governments at all levels.This paper focuses on analyzing the causes of the local government financial risk，puts forward the corresponding countermeasures and suggestions to resolve the local government debt by tracing sources of the risk.To solve the stock debt by taking multiple measures;Increase reform and fundamentally control the increase of debt.

Key words：local government;debt risk;cause;countermeasure

[責任編輯 文 峰]