基于壁壘視角下的政企分開問題研究

張述凱

摘 要：在我國經濟體制改革過程中，“政企分開”面臨著經濟性市場進入壁壘、非經濟性進入壁壘以及體制性壁壘因素的影響，政企改制的結果是多種壁壘共同制約下的產物，雙方必須明確各自的職責，必須接受有效的監督機制約束，在此前提下，彼此之間才有可能達成“規避”利益交換的關系。

關鍵詞：體制性壁壘;經濟性壁壘;政企分離;市場化

中圖分類號：F12? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2021）12-0137-03

一、相關理論研究和兩點必要的假設

王敏（2005）持有這樣一個觀點：在國企改革過程中，劣勢企業退出市場[1]。事實上，20世紀90年代初期國企改制的切入點，就是采取了主輔分離、輔業改制的做法，將國企所擁有的非生產性部分，劃歸社會并以市場化的方式進行經營。從效果上看，較好地促進了“政企分離”改制的規范性。但是，在國企改制實踐過程中，仍然存在著一定程度上的阻力以及種種制約性的關系。

基于壁壘視角下，一是經濟體制中包含的隸屬關系，決定了國企和政府之間職能分開的難度性。由于“政企分開”直接觸及了計劃經濟體制下“大而全”的“體制性壁壘”。徐世江﹙2006﹚等人認為，提高國有企業退出效率，將降低“體制性壁壘”置于更為重要的地位[2]。相比較而言，在經濟體制改革大趨勢的影響下，“政企分開”所處的環境提供了政企職能各自獨立運轉的可能性。但是，可能性不等于可行性。即便是暫時解決或繞開了“體制性壁壘”，企業職能也并非完全能夠擺脫其他形式壁壘的束縛性。二是在推行“政企分離”的過程中，“經濟性壁壘”中所包含的在位廠商的絕對成本優勢、產品差異、規模經濟和特有資源等因素，極大地制約了企業自由進入市場領域而獨立經營的可行性[3]。實際上，政府部門不愿意舍棄原有的企業經營權力，因為在產業經濟理論中，這些企業已經付出的開支所形成的沉淀成本，也就是企業退出的“經濟性壁壘”的根源。準確地說，沉淀成本致使相關企業不能順利退出市場或產業。由此可以推論，政府干預企業經營，弱化了所屬企業進入和退出市場經濟競爭調節的可行性。因此，企業只能是以虛擬“獨立實體”的身份，以“高投入—低產出”的壟斷性為資本，參與同行業市場競爭。因此，政府在“分離放權”和“繼續經營”的抉擇過程中，其必然的本能反應是唯一而明確的，即排斥“政企分開”的改制思路和進程。三是在政企分開和放權讓利的改革過程中，由于政府和企業一旦分離，便形成了產權明晰的關系，也就不存在“分離—參與”和“放權—集權”等涉及利益的博弈關系。因此，一邊是因“政企分開”改制所引起的政府權力的喪失，另一邊則產生了“下有對策”的扭曲的地方政府行為，從而形成了地方“政策性壁壘”。該壁壘最顯著的特點是，設置相關的不公平性競爭的前提和約束性條件，保護“政企不分”的國企，并以壟斷性的獨占優勢，維持著一個沉淀成本高昂的國企經營系統。

可見，基于壁壘的視角，可以研究經濟性市場進入壁壘、非經濟性進入壁壘以及體制性壁壘等對經濟體制改革過程中“政企分開”的影響程度。有兩點重要的假設：一是無論在理論還是實踐上，有許多能夠影響“政企分離”的因素，而基于壁壘視角下的“政企分離”問題研究，有必要設定不同時期、不同形式的壁壘是決定“政企分離”與否的主要因素，因而忽略了其他諸因子的相互作用，但實際上，非壁壘性因素也可能對“政企分離”有著比較大的影響。二是“政企分離”的改制結果有可能是多種壁壘共同制約下的產物，一般地說，壁壘在不同時期顯現出某種意義上的強弱程度之差異，但在理論研究上，為了闡述的簡要性以及經濟邏輯性的需要，僅著重分析同一時期內某個影響改制力度大的壁壘因素，并有必要設定，其他壁壘形式對“政企分離”也有著一定的反作用。

二、一個市屬商業部門關停的案例分析

萊西賓館的停業，標志著該市商業領域內“政企分開”的改革過程的終結。從整體上，萊西市屬的樓、堂、館所等商業運營，不再受到來自“政企”雙向的指令和管理，商業部門的職能和作用納入了市場經濟機制單一調節的軌道。或者說，政府參與商業（企業）經營活動的現象，已經成為一個縣、市經濟發展過程中的“過去式”概念。

1.在嘗試“政企分開”改革之初，主要是從宏觀層面打破了管理體制上存在的壁壘，政府主管的商業系統全面推向了市場經濟的運營機制，商業職工擺脫了原有體制的羈絆，積極地完成商業部門制定的利稅指標，并成為商業改革的主動承擔者。其主要表現形式是，從商業部門的職工變成個人經營商號的負責人，這種政策壁壘的破除，極大地反作用于“政企分開”的力度。這種情況一直延續到規范破產和下崗分流政策出臺之前，該市商業系統的改革總體上處于順勢。

2.“南巡講話”前后，萊西市同樣受到了國家經貿政策吸引外資熱浪的沖擊，港臺地區和日韓外資商業企業，以不同的投資形式參與該市屬的經濟領域。在這種中外多元化經濟體制共同遵守“雙贏”競爭原則的局面下，本市除了廉價的勞動力資源和自然資源等，其他傳統意義上的第三產業及其政策壁壘已經不存在任何的區域優勢或比較優勢。因此，嘗試“政企分開”改革之初成果后，從理論上應該非常有利于商業領域新政策的規范化和法規化。但是現實中，由于遇到了外部商業實力強有力的競爭，而國內規范破產和下崗分流政策缺失福利保障，該市商業系統當時處于得失選擇兩難的困境之中。從政府決策行為上，試圖采取地方性政策壁壘的形式，保留部分包括萊西賓館在內的商業“自留地”。而正是這種政企改革的不徹底性，決定了政府“大而全”的職能未能跟得上市場經濟機制的要求。因此，客觀上必然進入第三個改革階段，即將行政化職能的政府與市場化的企業完全分離。

3.在“體制壁壘”和“政策壁壘”失效之后，同一區域內唯一存在的行業壁壘，則完全受制于商業系統自身所擁有的競爭力對新進入者的屏蔽力量。其實，突破行業壁壘的新競爭者，假設在人、財、物等生產要素資源方面只要獨占某一種特殊優勢，便可以挑戰原有的競爭者，并可以立足于同一行業內的商業企業范圍。事實上，萊西市原屬下商業的主導地位之所以被動搖和替代，并最終退讓給新的競爭對手，其中還有一個行規不能與國際化標準接軌的原因。以萊西賓館為例，傳統意義上服務客戶的內容、范圍和格調，遠不能滿足以休閑、娛樂和社交為服務目的的新需要。

因此，該市商業改制過程中所面臨的不同種壁壘，“體制壁壘”“政策壁壘”和“行業壁壘”順序突破的過程，也就是“政企分開”的重要前提和條件，而萊西市商業系統完全市場化的現實，也就是經濟體制改革過程中，市場運轉結果對政府行政指令的漸次否定。

三、萊西市屬樓、堂、館所等商業運營清理過程的經濟性研究

從改革開放以來，一個小型的非農業人口的縣級城市，經過三次規模較大的“政企分開”改革，清理和規范國有樓、堂、館所等商業運營，其目的在于對市屬工商企業市場化，對政府機構職能行政化。從一定程度上，逐漸地避免了“政企不分”現象可能產生的不利于區域商業發展的反作用，并極大地提高了萊西市整體經濟發展水平。

1.符合亞當·斯密社會分工協作理論的經濟性原則。政企分開，主要清理了非政府性的企業屬招待所，以及政府屬下的賓館，并劃歸第三產業部門經營。該調整理順了“工—商”和“政—企”之間的關系，符合企業和商業專業分工的經濟發展規律，有利于生產性企業和流通領域的商業經營特點與要求。當今區域經濟發展處于經濟信息極度發達的環境下，政府職能與商業企業職能應該起著兩種完全不同的作用，政府部門的政務信息資源和商業企業部門的市場信息資源，是兩種異質性的資源，從而決定了政企之間難以共享彼此擁有的異質性資源。這也證明了過去在“政企不分”體制下，那種“看得見的手”和“看不見的手”交叉握手的現象，已經失去了可能性。從商業企業經濟運轉發展的總體趨勢上可以看出，政府再無力承擔其職能之外的“輔助”職能，尤其體現在財政方面，難以維系政府及其屬下非政府部門所耗費的預算外支出。

2.政企分開，大幅度緩解了市財政支出負擔沉重的大問題。原來在計劃經濟信息極度低下的情況下，商業網絡的諸多節點之間的連接，主要是為了應付依賴于指令性信息變化的需要而設置形成的，實際上商業企業之間的信息聯系工具和手段處于極其原始狀態，這在客觀上造成了勞動力密集型的商業系統。可以說，改革開放以來，每一次信息領域的變革無不觸及商業企業擺脫政府控制的政策，而每一次政府與商業企業之間表現出的“擺脫”和“反擺脫”的博弈過程，也無不是以政府投入大量財政補貼來予以平衡的。但是，財政支出數額遠不能夠支撐國有商業運轉的高額成本。而社會分工、協作的經濟發展的客觀規律性，最終決定了“看得見的手”和“看不見的手”之間的分手。從分工角度上，國有的樓堂館所以及所承擔的商業運營，回歸經濟領域并接受市場經濟的調節，并由此而縮減相應財政部門所支出的貨幣數量及其應用范疇。

3.政企分開有利于發揮資源優勢和政府職能。一方面，為第三產業布局規劃提供了自主發展的時空資源，從而凸顯地方獨有的資源優勢。另一方面，有利于政府職能的充分發揮，為商業企業提供公開、公平和公正經營的競爭環境和條件，既能夠避免政企兩者之間利益的“合謀”和“尋租”現象，又可以逐步地形成一個“政企分離”的制度框架。

上述制度框架的建立，只是邁開了規范市場經濟發展地方商業的第一步。而正是這關鍵的第一步，耗費了改革開放40多年的時間資源。此后重點是建立和規范政府依靠經濟手段調節市場及宏觀調控管理工商業企業的法規與制度性文件。但是，任何文件規定都不可或缺兩點基本要求，一是政企雙方必須具有各自明確的職能和責任，二是政企雙方之間必須接受有效的監督機制約束，從而具備規避利益交換的可能性。

四、結論和建議

政企分開的改制結果，已經取得了某些實踐性的飛躍，但是，在總結改制績效的同時，還應該進一步分析在新的經濟發展形勢下，工商業領域共存的各種企業實體很可能碰到“新壁壘”的束縛。為此，應該提出相關的對應之策，避免政企分開改制過程中，回歸以集權方式尋求企業發展之路的“倒車”現象。

1.簡要的結論及其說明。其一，在體制性壁壘已定的條件下，經濟性壁壘和行業政策性壁壘并非不存在，只不過其存在的形式是“隱性的”而不是“顯性的”。因此，從表面上，政企分離似乎不受經濟性壁壘和行業政策性壁壘的制約，而實質上，宏觀方面體制性壁壘的存在掩蓋了其他壁壘的影響。其二，同樣在體制性壁壘已定的條件下，不同區域政企之間的關聯度或依賴度，也存在著較大的差異性。因此，萊西賓館改而推行市場經營的做法，與溫州模式的形成相比較，多占用了二十年的時間資源。其實，后者的成功直接顯現了“企業賺錢、政府服務”的經驗，但其背后則是企業擺脫了“壁壘”約束的產物。

2.從政企管理體制的源頭上，消除改制中可能產生的“變型”壁壘。尤其是嚴格定位國有資產監督管理委員會與所屬企業之間的關系，以防“代表國家履行出資人職責”的國資委出現“越位”的失控行為，并進而演變成為畸形的壁壘物。從理論上，各級國資委不應該是政府的替代物，也不應該是政府的影子。因此，按照市場經濟機制，國資委應該監督所屬產業或企業對各種資源予以有效整合和重新配置，而絕不能依靠行政命令的方式，對下屬企業進行經理“任命”甚至于對高管層的“分封”。

所以，國資委應該從全局上承擔起保障經濟正常運行的職能，但國資委不是組織部，其履行監管職能的前提是必須依照“法定程序”，特別需要強調的是，任何主管部門處理政企關系時，有一個絕不能繞過的壁壘，即企業的“職代會或股東大會”。否則，政企分開的改制就是虛擬化的、理論化的設想，在具體操作過程中，則是不切實際的，也是行不通的。

參考文獻：

[1]? 王敏.構建國有企業退出機制[J].經濟視角，2005，（7）.

[2]? 徐世江，邵亮.國有企業退出的經濟壁壘與體制壁壘[J].內蒙古煤炭經濟，2006，（7）：2.

[3]? 臧旭恒，徐向藝，楊惠馨.產業經濟學[M].北京：經濟科學出版社，2005：130.

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