公共服務設施實施問題及優化探索

中國建筑西南設計研究院有限公司規劃設計院 李嫦

一、相關背景及綜述

目前，改善與保障民生已成為當前急需解決的問題之一。很多城市雖然出臺了成體系的公共服務配套標準，但在規劃實施建設和管理運營方面缺乏有效的指導意見，損害了公共服務設施實施的有效推進。

關于公共服務設施的實施制度優化及政策配置體系，有國內學者已經作出部分研究。鄧凌云等提出包括“多規合一”明確實施主體[1]。趙萬民等提出構建基于協同共享原則的配置分級體系及共享圈[2]。胡畔等提出公共服務設施基于入住率的實施時間建議[3]。王興平等提出根據基本需求設置差異化的配套標準[4]。謝波等提出正視當前由于差異帶來的公服非均等化問題[5]。

本文在探討差異化公共服務設施實施的基礎上，根據使用者以及實施者的不同需求，研究在存量更新、共享，差異化需求視角下的公共服務設施實施優化。

二、使用者及實施者雙方需求

公共服務設施一般涉及兩者的需求：使用者居民的需求，以及提供設施者政府開發商的需求。根據兩者的不同需求要求，可以從公共服務設施受眾和提供者找到當前公共服務設施現狀的問題和矛盾所在，尋求良性發展。

（一）居民需求

1.品質需求

公共服務設施應提供的高水平、有針對性的服務質量。除原有滿足居民的普遍需求外，還應隨著當地居民需求特色，提供特色服務。此外，公共服務的水平也應隨經濟發展與生活發展不斷提升，以適應當前不斷發展的物質及精神文明。

2.服務半徑需求

應合理布局公共服務設施，實現均等化公共服務。不同等級的公共服務設施應對應不同的服務半徑，以滿足各類不同使用人群對于交通的承受力。

3.實施時間差異化

在某些公共服務設施發展水平暫時還不太高的地區，需要進行部分優先解決，和整體協調公服設施。如調查共性需求較高的幼兒園、菜市場等應全面實施。而其余一些暫時可以通過其他設施進行服務替代增補的設施可以近期納入實際臨時公服設施。

（二）實施者需求

1.設施利用度及活力的需求

發展高質量、均等化公共服務是公服配置的目標。利用率與活力受到品質與服務半徑制約，應是實施者集中突破的難題。

2.當前用地矛盾和財政支出合理解決的需求

實施者中，政府部門試圖保持公共服務均等化與社會公平化，而開發商往往由于開發利益的問題，在規劃用地更新和建設短缺的問題上存在分歧。如何將當前的用地矛盾和公共服務設施建設的資金問題進行有效協調，充分調動開發商積極性進行公共服務設施高質量建設，以及全程有效監管維護公共利益，亟待解決。

三、邛崍市中心城區公共服務設施實證研究

本文選取邛崍市中心城區為例，進行實證分析。邛崍市古稱“臨邛”，為四川省首批歷史文化名城。一方面，城市拓展空間有限，公共服務設施配套存在一定供需矛盾。另一方面，邛崍市中心城區作為四川省歷史文化名城，面臨著新老空間協同發展的典型問題。

（一）現狀問題

本次邛崍市中心城區公共服務設施規劃共選取城市社區26個，以及工業基本服務區兩個，實現邛崍市中心城區全覆蓋。

1.基層公共服務設施覆蓋率較低

基層設施以最缺失狀況嚴重的體育設施和醫療設施為例。二者同時存在70%的現有建成區域均處于服務盲區，服務半徑受限。此外，城市級大型設施配套普遍超負荷運轉，基層設施欠缺，阻礙城市活力提升，難以應對不同需求人群的差異化需求。（見表1）

表1 邛崍市中心城區基層社區級設施現狀（部分）

2.舊城區歷史欠債較多，改造難度較大

當前，舊城普遍凸顯設施的開發滯后問題。其二，舊城區目前功能混雜，地籍權屬眾多。其三，目前舊城區集中了最有活力的城市功能及最高的人口密度。與之相應，應當提高標準的公共服務設施不僅無法提高標準配置，反而由于改造難度，舉步維艱。

3.新城建設中開發商取代了既有公服用地，高品質的公共服務設施缺乏嚴重

部分新城建設中的開發較為滯后。受經濟利益驅動，2000年至2015年的開發處于高強度、高密度的開發模式，公共服務設施滯后嚴重。公共服務的配套難以得到實施保障，完全依靠開發商的自覺性配套，實施時間難以保障。

4.特殊需求

除現狀公共服務設施發展短缺，服務半徑不足的一般性問題外，各社區的也面臨著發展過程中，不同特色人群的特殊需求下的公共服務設施配置問題。這些問題主要包括部分社區的老齡化、青年化與收入水平過低。

再者，工業區現階段與主城區職住分離現象較為嚴重，主要工作人員享受主城區公共服務設施的服務。但在調查中提到，希望就餐館，提款，小賣部，理發等服務予以增補，優先滿足日?；拘枨蟆?/p>

（二）四大優化策略

1.三級配套均等化配置

從總體上來看，要補齊原有公服規劃及發展目標的短板，建立完善三級公共服務設施配套等級。建立城市級、居住區級[6]、基層社區級三級體系。（見表2）

表2 級公共服務設施配置表

2.舊城改造保護與指標控制并行

作為省級歷史文化名城，邛崍面臨著文化傳承保護和多重權屬的問題。首先，應當充分利用現有條件和既有人氣底蘊，盤活原有建筑資產，集約資金和土地。其次，遵照歷史名城保護的相關規定，對原有老建筑進行有機更新，保留建筑結構，根據業態需求對內部進行重新裝飾、重構、利用。

對于需要成片進行拆建的更新片區，需要根據原有公共服務短板，在控規修改中，將公共服務設施指標予以落實。在實施規劃中，將公共服務設施建設時間與主體開發時間進行綁定，保障公共服務設施的有效落實。

3.新城公共服務和商業結合

新城開發片區可借助政府、投資商及公眾三者訴求，將商業開發部分（B類用地）和公共服務設施用地（R22用地）嚴格劃分公共服務面積和商業面積的基礎上，進行實際操作中的結合開發，共享，創造高品質、綜合性、有活力的公服。對于投資商來說，商業產業項目毗鄰公共服務設施項目，借用公共服務設施既有的免費區域所吸納的使用人群，可以增加潛在的商業人流量。而公共服務設施的免費區域，借用商業的高品質服務，可以增加使用該公共服務設施的人數。二者互相促進，以此解決公共服務設施投入資金困難、品質低的問題。（見表3）

表3 商業設施與公服設施共享建議

4.從基本到全面實施

公共服務設施規劃的最終實施目標，應依照成都市《15分鐘公服圈規劃》的標準進行設置。但在當前進行近期改造的實施目標范圍內，應當加以區分，近期除必須配置的必要性公服之外，針對典型問題社區，因地制宜，加強特定的公共服務設施配套。除共性生活必備要素之外，老年化社區的就醫需求，青少年化社區的文化、教育及體育設施需求，工業務工人員的基本生活覆蓋綜合需求，將是近期實施的重點問題。

根據上述三種社區典型人群需求的要求，與考慮彈性需求；在資金與土地資源緊張的區域，對原有《成都市15分鐘公服圈配置標準》進行近期設施增補與修正，從基本保障入手，劃分近期必須予以優先解決的設施的配套時間。

四、結語

公共服務是一項民生工程，是一項體現社會公平正義的工程。在當前情況下，面對公共服務設施落地實施的種種困境，應當積極應對，將實施計劃與實際建設計劃結合實際情，況通過多種方法進行存量改造和共享，促進公共服務設施短板補齊。同時，針對這種多樣性的供給方式，也應當針對不同的居民特征，制定有效、高效的實施序列，在近期著重解決居民關心的重點難點問題。使公共服務設施實施得到健康而合理的引導。