工業(yè)園區(qū)涉氣企業(yè)“達標擾民”矛盾成因及化解機制探討
——以廣東省為例

廣東省環(huán)境科學研究院 丘曉彤

在生態(tài)環(huán)境領域中，涉氣企業(yè)無疑是大氣污染投訴的首要投訴對象。近年來，涉氣企業(yè)的廢氣排放已達標準，但群眾仍聞到味道而投訴不斷的“達標擾民”現(xiàn)象愈來愈多，已成為當前環(huán)境信訪矛盾防范化解工作中難題，需引起高度重視。

一、廣東省涉氣環(huán)境矛盾現(xiàn)狀

從2014年至2020年廣東省信訪投訴總量及大氣污染投訴量變化變化趨勢來看，在2014年到2018年，廣東省信訪投訴總量和大氣污染投訴量均呈急劇上升的態(tài)勢，在2018年達到頂峰后得到遏制，近兩年來環(huán)境信訪投訴總量和群體性事件數(shù)量實現(xiàn)了“雙降”。

但與此同時，大氣污染投訴仍居高位，是環(huán)境信訪投訴的主要類型，年度投訴量長期維持在10萬件左右，占環(huán)境信訪投訴總量的四成以上。

在廣東省強化監(jiān)管、從嚴執(zhí)法的背景下，政府部門以排放標準為抓手，懲治整改了一大批超標排放的工業(yè)企業(yè)，已有許多工業(yè)園區(qū)經(jīng)過升級改造、達標排放后，周邊信訪投訴平息的成功案例。但隨著企業(yè)廢氣達標排放，執(zhí)法監(jiān)管部門失去了執(zhí)法依據(jù)，而周邊群眾在持續(xù)投訴下卻難以在短時間內見到成效，企業(yè)在投入大量資金改造的情況下仍被投訴，“達標擾民”矛盾愈加凸顯。（見圖1、圖2）

圖1 2014年-2020年廣東省環(huán)境信訪投訴總量及大氣污染投量訴變化趨變化圖

圖2 2020年廣東省環(huán)境信訪投訴主要類型及其占比

二、原因分析

（一）規(guī)劃層面

由于早期的控制性詳細規(guī)劃和修建性詳細規(guī)劃未能充分預見規(guī)劃開發(fā)與外環(huán)境的相互影響，進入后工業(yè)化階段后，房地產(chǎn)大量開發(fā)建設，部分工業(yè)企業(yè)與居住區(qū)、商業(yè)區(qū)混雜交錯，缺乏過渡緩沖地帶，而后期又未能及時調整，先“廠”后“樓”建設愈加密集[1]。同時，一些既定的規(guī)劃剛性不足，為房地產(chǎn)項目讓步調整現(xiàn)象屢見不鮮，大型工業(yè)企業(yè)周邊也未能實行嚴格準入，學校、住宅等敏感點陸續(xù)規(guī)劃建設，埋下風險隱患。

（二）技術層面

工業(yè)園區(qū)廢氣污染來源復雜和產(chǎn)生途徑多[2]。園區(qū)內各工業(yè)企業(yè)工業(yè)路線差異大，生產(chǎn)過程中化學反應繁雜多變，一些老舊企業(yè)由于資金、技術力量有限，設備陳舊，原材料損失、浪費，導致園區(qū)內廢氣產(chǎn)生與排放存在種類繁多、污染物質濃度高、組成復雜的特點。在工業(yè)生產(chǎn)過程中，每個部門的每一生產(chǎn)環(huán)節(jié)都可能產(chǎn)生并排出廢氣，如工藝不完善、生產(chǎn)不穩(wěn)定產(chǎn)生的產(chǎn)品；設備陳舊或設計不合理、產(chǎn)品生產(chǎn)和加工過程中物料的“跑、冒、滴、漏”等。

（三）監(jiān)管層面

目前針對廢氣排放的監(jiān)管手段較少。環(huán)保部門一般只能對有組織排放的廢氣進行監(jiān)督管理[3]。目前，環(huán)保部門對工業(yè)廢氣污染物除了常規(guī)的二氧化硫、氮氧化物、氯化氫等無機廢氣指標外，其他廢氣特別是有機廢氣極少安裝煙氣在線監(jiān)測設備[2]。對無組織排放的廢氣，因氣體無組織的特點，監(jiān)管難有成效。同時，現(xiàn)行廢氣監(jiān)管主要靠檢查廢氣處理裝置運行情況，廢氣排放擴散很快，加上監(jiān)測人員需要準備時間、入廠檢測等原因，導致證據(jù)固化鎖定難度高。工業(yè)園區(qū)因涉及工業(yè)企業(yè)眾多，存在廢氣疊加問題，廢氣組成復雜、來源廣，往往需借助第三方專業(yè)力量開展異味溯源、責任區(qū)分工作。

（四）標準層面

工業(yè)園區(qū)廢氣排放監(jiān)測標準不完善、標準更新滯后。工業(yè)園區(qū)異味氣體來源、種類復雜，很多物質缺少國家或地方排放標準。在許多涉氣企業(yè)信訪投訴里，群眾常常反映“氨”“硫化氫”異常，而由于國家《環(huán)境空氣質量標準》（GB3095-2012）未對相關指標制定相應的標準，僅能對照《惡臭污染物排放標準》（GB14554-93）中廠界標準的最嚴值執(zhí)行標準，導致雖然廢氣排放達標，但群眾仍能聞到味道。另外，無組織排放的各種設備部件的泄漏監(jiān)控也一直是我國大氣污染物排放管理體系中的一個薄弱環(huán)節(jié)，在直接監(jiān)控技術方面還沒有相關的技術標準體系，因而也無法對這類污染源進行有效防控。

（五）地形區(qū)位層面

工業(yè)園區(qū)污染具有集聚性、復合型的特點，不可避免地帶來污染的積聚疊加問題，工業(yè)園區(qū)的大氣環(huán)境容量容易出現(xiàn)飽和或者過飽和狀態(tài)，達標排放的廢氣一時難以擴散，形成“廢氣熱島效應”，特別是在冷暖氣流交鋒、空氣擴散條件不佳的情況下尤為明顯。一些工業(yè)園區(qū)設立在兩市交界地帶，周邊的居民受到本市的工業(yè)園區(qū)廢氣疊加影響外，還可能受到鄰市環(huán)保市政設施臭氣的遷移影響，形成“跨界擾民”問題。

三、化解難點

（一）理清責任難，根本化解難，群眾滿意難

一是理清責任難。工業(yè)園區(qū)涉氣企業(yè)眾多，污染因子復雜，尋味溯源工作難度大，臭氣擾民責任難以理清，往往需要大量人力物力、引入第三方專業(yè)力量進行排查整治。

二是根本化解難。廣東省在大力發(fā)展經(jīng)濟過程中，生態(tài)環(huán)境方面欠賬較多，需要漫長的時間和巨大的資金投入，短期內難以湊效。客觀而言，即使涉氣企業(yè)都分別達標排放、合法排污，眾多企業(yè)排放的污染物疊加積聚，對周邊環(huán)境影響仍然較大，群眾仍可明顯感知污染的存在。

三是群眾滿意難。雖然國家規(guī)定了廢氣排放的標準，但不同的個體對達標排放廢氣的嗅覺感受存在不同程度的差異，尤其是在廢氣聚集、累積的區(qū)域嗅覺感受更加強烈。盡管近年來廣東省開展了電子廢棄園外非法拆解、皮革、塑料、化工、陶瓷、有色金屬等專項環(huán)境污染整治，加快推動產(chǎn)業(yè)轉型升級，極大地改善了空氣質量和生態(tài)環(huán)境，但是受多方面因素的影響，政府所做的工作與周邊群眾的期望相比，還存在不少差距。

（二）群眾環(huán)境訴求與企業(yè)合法發(fā)展矛盾化解難

在運行手續(xù)完備、排放達標情況下，企業(yè)工廠生產(chǎn)經(jīng)營是其合法權益，也是社會經(jīng)濟發(fā)展的必然需求。隨著城市化發(fā)展，工廠企業(yè)周邊居民不再以企業(yè)員工及家屬為主，個人利益也不再依附于企業(yè)，群眾環(huán)境權益觀念的萌芽和環(huán)保意識不斷提升，對環(huán)境污染現(xiàn)象愈加“零容忍”。此外，目前企業(yè)工廠技術工藝仍在不斷完善中，臭氣處理設備設施仍在不斷發(fā)展，尚未徹底達到臭氣“零排放”水平，群眾“零容忍”和企業(yè)“零排放”的期望短時間內難以達成一致。

四、建議意見

（一）規(guī)劃布局角度

一是科學規(guī)劃布局，從源頭預防環(huán)境污染問題。各級政府應深刻認識規(guī)劃不當產(chǎn)生可能產(chǎn)生的后果，妥善處理經(jīng)濟社會發(fā)展與環(huán)境保護之間的關系，加強區(qū)域規(guī)劃環(huán)評，科學合理地規(guī)劃工業(yè)企業(yè)及房地產(chǎn)項目的空間布局，在土地出讓等環(huán)節(jié)綜合決策，充分考量區(qū)域污染源分布和環(huán)境影響狀況，采取諸如避讓污染源、不在污染源下風向布局地產(chǎn)項目、保持足夠的緩沖區(qū)等方式避免環(huán)境功能區(qū)紊亂。

二是強化規(guī)劃剛性，做到周邊嚴格準入。工業(yè)園區(qū)的設立必須明確產(chǎn)業(yè)定位，列出負面清單，抬高準入門檻，開展區(qū)域規(guī)劃環(huán)評，嚴格項目環(huán)評，認真落實環(huán)保三同時制度。有毒有害物排放量大的工業(yè)園區(qū)不得建設在靠近學校、風景名勝、城市居民稠密區(qū)等敏感受體周圍，并預留足夠的緩沖區(qū)域。

三是提升規(guī)劃彈性，采取針對性措施化解糾紛矛盾。對已經(jīng)出現(xiàn)矛盾苗頭的，當?shù)卣畱皶r采取如調整規(guī)劃布局、適當控制工業(yè)發(fā)展和樓盤建設等補救措施，避免產(chǎn)生新矛盾問題；對問題比較突出的，應針對性地制定綜合整治計劃，其中整治難度大、工業(yè)發(fā)展空間受限的區(qū)域，應加快工業(yè)企業(yè)的轉型升級，優(yōu)化區(qū)域產(chǎn)業(yè)結構，改善區(qū)域環(huán)境質量。

（二）執(zhí)法監(jiān)管角度

一是完善法律法規(guī)，形成執(zhí)法監(jiān)管的有力抓手。制定、完善大氣健康防護標準、空氣污染物排放標準等控制性標準，是衡量企業(yè)工業(yè)廢氣排放濃度和排放量的標尺，使大氣污染物排放監(jiān)管“有法可依”，同時也是企業(yè)環(huán)保凈化治理設計的依據(jù)和指引。

二是引導產(chǎn)業(yè)升級，向清潔生產(chǎn)不斷靠攏。從企業(yè)著手治理廢氣，一方面要調整優(yōu)化生產(chǎn)工藝，對老舊設備進行技術改造，不斷開發(fā)和應用無廢或少廢生產(chǎn)工藝；另一方面，實施有計劃的產(chǎn)品結構調整，通過選擇新的原料、生產(chǎn)工藝及工藝改進，淘汰產(chǎn)生污染重、惡臭廢氣的原材料，選擇無害化、污染少的產(chǎn)品進行替代。

（三）社會維穩(wěn)角度

一是加強正面宣傳，引導公民合法理性維權。加大對重視環(huán)保、自覺守法企業(yè)的正面宣傳，搭建企業(yè)與市民的溝通橋梁，增進相互理解。積極“送法上門”。對于不屬實和群眾堅持過高要求的投訴，遵循法律原則和法治精神，兼顧維護群眾合理環(huán)境權益和尊重企業(yè)合法發(fā)展權，耐心細致做好解釋和疏導工作，引導其走法律途徑解決問題。

二是推行信息公開，建立合理心理預期。加強工業(yè)企業(yè)環(huán)境信息公開，使群眾方便獲取房源周邊環(huán)境狀況，保障其知情權。可參考“增城模式”，在樓盤銷售環(huán)節(jié)積極推行環(huán)境信息公示制度，對環(huán)境污染較突出區(qū)域的新建樓盤，強制性要求開發(fā)商將周邊環(huán)境質量狀況及污染源情況作為專門條款納入售樓合同的標準文本，將環(huán)境公示制度的履行情況作為樓盤驗收的必要條件，減少因信息不對稱、心理預期差距引發(fā)的矛盾糾紛。

三是穩(wěn)步推進矛盾化解，維持社會面和諧穩(wěn)定。堅持疏堵結合，在開展污染企業(yè)排查整治同時，積極安排專家協(xié)助解決企業(yè)工廠污染減量減排問題，對實在需要搬遷的，組織協(xié)調外地考察、對接產(chǎn)業(yè)轉移事宜。積極為工人謀出路，積極做好工人分流轉崗再就業(yè)工作。