祁連山國家公園甘肅片區在探索創新中開新局

母金榮 趙龍

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央推動全面深化改革，加快推進生態文明頂層設計和制度體系建設，相繼出臺《關于加快推進生態文明建設的意見》《生態文明體制改革總體方案》《建立國家公園體制總體方案》，制定了40 多項涉及生態文明建設的改革方案，這其中就有《祁連山國家公園體制試點方案》。國家公園體制試點工作是黨中央統籌推進“五位一體”總體布局、協調推進“四個全面”戰略布局、深入貫徹落實習近平新時代中國特色社會主義思想和生態文明思想的重大決策部署，是黨中央全面深化改革、深入推進生態文明體制改革的重要舉措。祁連山是“兩屏三帶”生態安全戰略格局中的關鍵區域，是西部重要生態安全屏障，是黃河流域重要水源產流地，是中國生物多樣性保護優先區域。開展祁連山國家公園體制試點，體現了黨中央意圖和國家意志，是全面落實習近平總書記對祁連山生態保護工作系列重要批示精神、加強祁連山生態環境保護的有力抓手，也是強化全省生態文明建設、推動綠色發展崛起的重要機遇。

2017 年以來，甘肅堅決貫徹黨中央重大決策部署和習近平總書記重要指示批示精神，堅持以習近平生態文明思想為指導，嚴格按照中央印發的《祁連山國家公園體制試點方案》，牢牢把握“一個目標”（建成統一規范高效的中國特色國家公園體制），扎實推動“兩個結合”（堅持“摸著石頭過河”和頂層設計相結合、堅持問題導向和目標導向相結合），著力實現“三個轉變”（國家公園建設從打好基礎向提升質量轉變、從形成框架向制度建設轉變、從試點探索向全面推進轉變），緊緊圍繞“四個原則”（保護優先、永續利用；創新體制、系統保護；統籌協調、和諧共生；政府主導、多方參與），建立健全“五個機制”（協同管理機制、資源監管機制、資金保障機制、社區共管機制、社會參與機制），扎扎實實推進祁連山國家公園體制試點，不斷鞏固祁連山生態治理成效，在管理體制創新、科學系統布局、制度標準建立、生態保護修復、強化科技支撐、推動共建共享、加強宣傳推介等方面開展了諸多有益探索，為我國國家公園建設積累了一系列可復制、可借鑒、可推廣的經驗。

一、堅持高位協調推動，積極創新完善管理體制

創新建立組織領導體系。甘肅省委、省政府把開展國家公園體制試點列為“天字號”改革工程來抓，省一級建立省委、省政府主要負責同志“雙掛帥”的祁連山國家公園體制試點工作領導小組總攬全局，常務副省長任組長的祁連山國家公園體制試點協調推進組統籌推動，分管副省長牽頭相關地方部門具體落實的工作格局，相關市、縣（區）對應成立由黨委、政府主要負責同志任雙組長的試點工作領導小組，組建辦事機構，省直相關部門成立相應領導小組，制定工作方案，明確責任處室和具體責任人，形成了縱向貫通、橫向融合的領導體系，確保體制試點任務責任靠實，壓茬推進。省委、省政府出臺《關于貫徹落實〈祁連山國家公園體制試點方案〉的實施意見》和《甘肅省建立以國家公園為主體的自然保護地體系的實施意見》，明確國家公園體制試點“任務書”“路線圖”和“時間表”，靠實工作責任，明確時限要求，強化工作措施。2017 年以來，省委、省政府主要負責同志多次深入祁連山國家公園腹地調研，圍繞體制試點重點和難點工作，廣泛聽取基層意見建議，面對面共同商討對策措施，推動體制試點目標任務落實。2019 年省人大派出調研組，對祁連山國家公園體制試點甘肅省片區情況進行專題調研，調研報告提交省十三屆人大常委會第十三次會議審議通過。

創新建立分級管理體制。國家公園管理機構建設是體制試點的重要任務，我省在謀劃組建國家公園管理機構過程中牢牢把握《試點方案》中“按照精簡、統一、高效的原則，依托現有機構整合組建祁連山國家公園管理機構”的要求，不斷理順體制機制，建立健全國家公園省級及以下管理機構設置，積極組建資源環境綜合執法隊伍，著力提升國家公園自然資源資產管理能力。結合機構改革，在省林草局加掛大熊貓祁連山國家公園甘肅省管理局牌子，核定專職副局長1 名，內設國家公園管理處，設立甘肅省國家公園監測中心。依托祁連山國家級自然保護區管理局、鹽池灣國家級自然保護區管理局2 個縣級機構分別組建大熊貓祁連山國家公園甘肅省管理局張掖分局、酒泉分局，在各分局增設國家公園管理相關科室，增加科級干部職數，設立基層保護站，構建形成了省級管理局、分局、保護站的三級管理模式。依托省森林公安局祁連山分局、鹽池灣分局分別組建大熊貓祁連山國家公園甘肅省管理局張掖綜合執法局、酒泉綜合執法局，研究提出《祁連山國家公園張掖、酒泉綜合執法局權力清單》《祁連山國家公園張掖、酒泉綜合執法局執法工作方案》，深化拓展資源環境綜合執法工作實踐，推動綜合執法體制改革走深走實。

創新建立協調推動機制。國家公園體制試點牽扯面廣、涉及部門單位多、工作任務重。我省在部門地方“協同發力”方面動腦筋、想辦法，建立了一整套協同配合機制，有力推動各項試點工作任務落實。省林草局作為省祁連山國家公園體制試點協調推進組辦公室，積極發揮牽頭抓總的職能作用，不斷加強與相關市縣和部門的銜接溝通，積極向上匯報工作進展及困難，協調解決試點工作中遇到的問題，及時通報有關情況，確保國家公園體制試點任務按部署按進度落實推進，相關地方政府和省直部門作為省祁連山國家公園體制試點協調推進組的成員單位，按照職責分工，積極主動做好相關工作，各相關地方和部門齊心協力、密切配合，形成了同頻共振、合力攻堅的良好工作局面。結合重點任務清單，建立了國家公園體制試點“周調度、月跟進、季盤點、半年通報、全年總結”的跟蹤落實機制，及時對部門、市縣試點任務推進情況進行調研督導，掌握進展情況，倒逼責任落實，建立省負總責、上下聯動、分工協作的工作機制，凝聚形成推動試點工作的合力，2017 年以來共組織召開各個層面的協調推進會30 余次。通過建立一系列工作協調機制，各級地方及部門在綜合規劃銜接、項目資金爭取、環境執法聯動、政策舉措創新等方面，取得了事半功倍的工作成效。省發展改革委牽頭編制完成《祁連山國家公園甘肅省片區周邊區域產業發展、基礎設施和公共服務體系建設專項規劃》，積極爭取中央預算內投資，推動開展祁連山地區山水林田湖草生態保護修復試點；省自然資源廳有序推進礦產企業退出（國家公園內115 宗礦業權已分類退出93 宗，剩余22 宗），印發《甘肅省祁連山地區自然生態空間用途管制辦法（試行）》，完成國家公園范圍自然資源資產確權登記和價值評估；省水利廳按照《甘肅祁連山國家級自然保護區水電站關停退出整治方案》，推動水電站關停退出（祁連山國家公園內23 座水電站中，16 座建成運行水電站關停退出2 座、保留運行14 座，5 座在建水電站全部關停退出，2 座已批未建水電站已辦理注銷審批手續，保留運行的全部實現生態流量達標下泄和流量數據在線監測）；省文旅廳推動完成國家公園內所有違法違規旅游設施項目清理退出并實施生態環境修復，牽頭編制《祁連山國家公園公共服務中心建設工作計劃》；省委編辦協調推動組建國家公園省級及以下管理機構和綜合執法機構等。

二、堅持科學謀劃推進，不斷夯實體制試點基礎

堅持規劃引領，夯實工作基礎。試點開展以來，我省緊緊抓住國家公園體制試點的戰略機遇，深刻把握祁連山重要的生態功能價值，客觀分析祁連山生態現狀和潛力，扎實開展國家公園本底資源和數據信息調查，在摸清“家底”的基礎上，堅持生態保護第一，推動科學規劃布局。省林草、民政、自然資源、測繪等部門會同國家林草局國家公園辦、規劃院，聯合開展祁連山國家公園范圍勘界調查，與相關地方政府共同提出了《祁連山國家公園甘肅省片區范圍和功能區勘界方案》，先后經省政府常務會議和省委常委會會議審議通過，納入了《祁連山國家公園總體規劃》。借助專業院所技術力量，歷經5 個月的外業調查和內業匯總，編制完成《祁連山國家公園甘肅省片區總體規劃（2017—2035年）》，于2018 年8 月8 日經專題論證會審議通過。依托祁連山國家公園（甘肅片區）科技創新聯盟成員專家團隊優勢，結合祁連山國家公園甘肅省片區實際，積極推動祁連山國家公園體制試點相關專項規劃和方案編制工作。目前已編制完成《祁連山國家公園甘肅省片區生態體驗和環境教育專項規劃》《祁連山國家公園甘肅省片區特許經營管理辦法》等48 個專項規劃和制度方案。

強化科技支撐，打造智慧公園。在祁連山國家公園體制試點工作中，我們通過建設多方參與的科研推廣平臺，初步構建了完備高效的科技支撐體系，科研工作水平顯著提升。在中科院西北生態環境資源研究院建立“甘肅省祁連山生態環境研究中心”，支持蘭州大學發揮綜合性大學多學科優勢建立“祁連山研究院”，開展“祁連山涵養水源生態系統與水文過程相互作用及其對氣候變化的適應研究”等科研項目，共發表論文53 篇，出版《祁連山生態系統保護修復理論與技術》等2 部專著。組建祁連山國家公園體制試點顧問專家咨詢組，參與國家公園體制試點相關規劃編制、法規標準制定、生態保護研究、生態修復、技術方案論證，配合開展相關調研、國家公園體制機制創新研究等工作。整合省內外20 余個科研院所、高校、相關企業等部門和領域的科技資源優勢，在全國率先成立大熊貓祁連山國家公園（甘肅片區）科技創新聯盟，組織聯盟成員單位開展學術研討交流，聯合申報科技計劃項目，2020 年籌措資金300 萬元，支持聯盟理事單位開展《祁連山國家公園生態治理成效評估及可持續發展模式研究》《祁連山區牧草新品種引進與草畜平衡技術研究與應用》等科研項目，為祁連山國家公園體制試點工作提供科技支撐。

注重宣傳教育，營造輿論氛圍。結合國家公園體制試點實際，采取多種形式開展宣傳活動，發布國家公園概況、生態環境狀況、環境教育和服務信息，提高社會公眾對建立國家公園的認識，打造國家公園生態文明體制改革先行區域形象。2018 年第三屆絲綢之路（敦煌）國際文化博覽會期間，舉辦“國家公園與生態文明建設”高端論壇。協調相關媒體單位，策劃拍攝大型紀錄片《祁連山國家公園》，協助拍攝紀錄片《秘境之眼》，2019 年在中央電視臺播出。制作完成祁連山國家公園（甘肅片區）宣傳畫冊，并拍攝祁連山國家公園（甘肅片區）綜合宣傳片。試點開展以來，甘肅日報及其新媒體共發表相關報道近300 篇，省廣播新聞中心、電視新聞中心等共播出重點新聞稿件60 余條，新甘肅、視聽甘肅、中國甘肅網結合微博微信、客戶端制作發布相關信息800 余條，張掖分局、酒泉分局利用現有展覽館，組織針對干部群眾和中小學生的自然環境教育體驗活動，2017 年以來共開展134 場次。

三、堅持人與自然和諧發展，持續推動生態保護修復

在監測保護方面實現新突破。堅持國家公園保護方向，積極推進監測監管工作常態化、規范化、制度化建設，實行最嚴格的保護制度，切實保障國家公園生態安全。制定《祁連山國家公園甘肅省片區自然資源管護責任制度（試行）》，明確管護內容、靠實管護責任、完善管護體系，層層簽訂管護目標責任書，嚴格執行巡護制度，不斷健全監管機制，提升硬件水平。搭建國家公園現代化信息監測網絡，實現區域內局、站、點、重要卡口、道路之間的互聯互通、遠程定位、遠程可視化操控和遠程監督監測，著力構建“三防”體系，強化自然資源監管，實現國家公園范圍監測全覆蓋。相繼開展“利劍”“春雷”“綠劍”“昆侖”等專項打擊行動，依法查處破壞森林和野生動植物資源違法行為，切實加大野生動物和自然資源保護力度，共查辦各類案件100 余起，同時與青海省森林公安局、新疆維吾爾自治區森林公安局在簽訂警務合作協議的基礎上，多次共同開展聯合執法檢查、秋季巡護執法、禁牧區聯合執法檢查等專項行動，有效震懾了違法犯罪活動。

在落實重點任務方面實現新突破。我省將工作機制創新作為試點工作的主要抓手，通過改革探索不斷激發活力、挖掘潛力、增強動力，積極推動落實國家公園建設重點工作任務，并堅持問題導向，著力解決祁連山生態治理中的突出問題和矛盾。制定《甘肅祁連山國家級自然保護區礦業權分類退出辦法》，因地制宜提出了礦業權注銷式、扣除式、補償式三種退出方式，并建立健全礦業權、旅游設施、水電站退出機制，全面完成祁連山生態環境問題各項整治任務。采取一戶確定一名護林員、一戶培訓1 名實用技能人員、一戶扶持一項持續增收項目、一戶享受到一整套惠民政策的“四個一”措施，引導原住民有序搬遷，推動生態保護與民生改善協調發展。目前祁連山國家公園甘肅省片區核心區已搬遷266 戶、846 人，剩余核心區居民搬遷工作正在按各級地方政府制定的《移民搬遷安置實施方案》有序推進。理順祁連山保護區管理體制，建立“垂直管理”生態保護管理新體制，將省市雙重管理的祁連山國家級自然保護區22 個保護站和18 個森林公安派出所全部上劃省林草局管理，有效解決了管理體制“兩張皮”的問題。制定《祁連山國家公園體制試點甘肅省片區林草“一地兩證”問題整治實施方案》，對祁連山國家公園甘肅省片區1859.68 萬畝林草重疊面積重新核查頒證，妥善解決了國家公園范圍內林草重疊、界限不清等問題。加快推進生態環境監測網絡建設，建成“天地空”一體化生態監測網絡，實現了對環境質量、重點污染源、生態環境狀況監測全覆蓋。2019 年8 月習近平總書記視察甘肅時，親赴祁連山北麓山丹馬場現場驗收祁連山生態治理成效，給予充分肯定：“這些年來祁連山生態保護由亂到治，大見成效。甘肅生態保護工作體現了新發展理念的要求，希望繼續向前推進。”

在跨省聯建方面實現新突破。牢固樹立“一個公園”理念，充分發揮協調機制作用，整合調動多方力量，持續健全協同管理機制。在國家林草局牽頭召開甘肅、青海體制試點“三方會商”會議的基礎上，由我省牽頭在省級層面成立了兩省分管副省長為組長的祁連山國家公園體制試點工作協調推進領導小組，定期召開領導小組會議，共同推動祁連山國家公園體制試點向縱深發展。健全甘青兩省祁連山國家公園體制試點聯席會議制度，不斷加強與青海省在自然資源監測、國家公園標樁立界、資源環境綜合執法和國家公園宣傳科普方面的交流合作。2019 年省人大調研組赴青海省就國家公園體制試點進行專題調研，2020 年6 月省林草局派出工作組赴青海省考察學習。甘肅、青海兩省共同研究提出了《甘肅、青海兩省祁連山國家公園資源環境聯合執法行動方案》《甘肅、青海兩省落實生態環境聯防聯治行動計劃相關意見》。

經過3 年來的努力試點推進，目前，祁連山國家公園體制試點已全面收官，可是國家公園建設遠沒有結束，還有很長的路要走。祁連山國家公園肩負著維護國家生態安全屏障、保育高寒生物資源的重要使命，在國家生態安全戰略格局中占有重要地位。我們將站在增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”的高度，切實把思想和行動統一到習近平總書記對甘肅重要講話和指示精神上來，心懷“國之大者”，牢記習近平總書記建設“山川秀美”新甘肅的殷切囑托，時刻勒緊生態環保這道“緊箍咒”，始終以強烈的政治責任感、歷史使命感和現實緊迫感，錨定國家公園建設總體目標，久久為功、持續發力，切實把握體制改革重大機遇，以新思路育新機開新局，推動國家公園建設持續走深走實，在加快建設幸福美好新甘肅、不斷開創富民興隴新局面的壯麗征程中破浪前行。