關于在我省推行林長制的重要性與對策建議

劉江林

全面推行林長制是繼推行河（湖）長制之后，推進生態文明建設的重大制度安排和進一步統籌山水林田湖草沙系統治理的重大制度創新，是貫徹習近平生態文明思想的生動實踐，是完善生態文明制度體系的重大舉措，是守住自然生態安全邊界的必然要求，是壓實地方生態保護責任的關鍵舉措，是實現林草事業高質量發展的重要保障。通過認真學習研究林長制，筆者就我省推行林長制談一些粗淺的認識。

新頒布實施的《森林法》中明確：“地方人民政府可以根據本行政區域森林資源保護發展的需要，建立林長制。”黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》也明確提出要“推行林長制”。2021年1 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發《關于全面推行林長制的意見》，提出確保到2022 年6 月全面建立林長制。今年5 月1 日起施行的甘肅省實施《中華人民共和國森林法》辦法規定，根據森林資源保護發展的需要，建立省、市(州)、縣(市、區)、鄉(鎮)、村(社區)五級林長制。

2017 年以來，安徽、江西在全國率先探索林長制改革，建立以黨政領導負責制為核心的保護發展森林資源責任體系。目前，全國已有24 個省(區、市)開展林長制改革試點，包括我省在內的其他省份也正在抓緊推動相關工作，爭取到2021 年底前全面建立省、市、縣、鄉、村等各級林長體系。

一、何為林長制

林長制是以保護發展森林草原資源為目標，以壓實地方黨政領導干部責任為核心，以制度體系建設為保障，以監督考核為手段，構建由地方黨委、政府主要領導擔任林長，省、市（州）、縣(市、區)、鄉（鎮）、村(社區)分級設立林（草）長，聚焦森林草原資源保護發展重點難點工作，實現黨委領導、黨政同責、屬地負責、部門協同、源頭治理、全域覆蓋的保護發展林草資源長效體系。

“林長制”這三個字分別對應了林長制工作的主要內容。

首先“林”字，一字點明主題，就是林業。林長制以“山水林田湖草沙是一個生命共同體”為基本理念，以“林”為綱，堅持分類施策、科學管理、綜合治理，統籌好林與山、林與水、林與田、林與湖、林與草、林與沙的保護發展，不斷賦予林業生態建設新的內涵。

其次“長”字，理解為首長、領導，這是林長制的關鍵。自上而下組建省、市（州）、縣（市、區）、鄉（鎮）、村(社區)五級林長體系，其中，總林長和副總林長設在省、市（州）、縣（市、區）三級，市（州）、縣（市、區）設立林長，鄉設立林長和副林長，由各級黨政主要領導和分管領導分別擔任。林長制實質是以“黨政領導負責制”為核心，以“長”為關鍵，堅持黨政同責、部門聯動，強化責任擔當，層層壓實責任，落實發展目標，實現“山有人管、林有人造、樹有人護、事有人做、責有人擔”。

最后“制”字，林長制歸根到底是一項制度，落腳點還是制度建設。林長制以“生態環境保護必須依靠制度、依靠法治”為基本理念，以“制”為本，破解跨部門協作體系不健全、林業部門“小馬拉大車”的深層次體制機制問題。

二、為什么要全面推行林長制

就我省而言，黨的十八大以來，我省推進大規模國土綠化，全面保護天然林草資源，在擴面增綠、生態扶貧、以“綠”富民的同時，把精準提升林草質量擺到更高位置。截至目前，全省森林覆蓋率達到11.33%，森林蓄積量2.52 億立方米，草原綜合植被覆蓋度達到53%。1.57 億畝森林、2.68 億畝草原，讓超過五分之一的國土披上綠裝，全省林草生態建設取得不凡成就。但總體來看，我省森林資源總量不足、質量不高、分布不均、生態環境脆弱、生態產品短缺的狀況尚未得到根本改變。正因此，在繼續加大林草生態保護修復力度的同時，全面推行林長制，就是要強化地方各級黨委政府保護發展森林草原資源的主體責任，使保護發展林草資源的責任由林草部門提升到黨委政府、落實到黨政領導，構建林草資源保護發展長效機制，從根本上解決生態保護責任模糊、“誰管誰都不管”等問題，全面提升森林和草原等生態系統功能。

三、推行林長制的重要作用

林業是生態文明建設的主力軍，承擔著保護森林、草原、濕地、荒漠、野生動植物資源，維護生態系統穩定和生物多樣性，保護和修復生態的重要職責，是生態文明建設的關鍵領域，是建設美麗中國的核心元素。然而，我省在林業改革發展的過程中，長期呈現“小馬拉大車”的局面，探索林長制、建立以黨政領導負責制為核心的責任體系，對林草部門更好履行職能職責，具有重要作用。

一是切實增強保護意識。通過推行林長制，各級林長深度參與其中，重視林業、研究林業、保護林業、發展林業的意識顯著增強。從群眾角度看，通過持續深入的宣傳引導，群眾愛林護林的積極性更高，林業生態保護的氛圍更加濃厚。

二是有效壓實工作責任。林長制通過及時調度、督查和考核，進一步壓實各級林長的工作責任，工作力度進一步加大，林業改革進一步深化，形成黨政齊抓共管、五級同步推進的良好局面，一改以往林草工作只停留在口頭上、文件上、會議上的做法。

三是發揮部門聯動優勢。通過構建林長會議、信息公開、工作督查、投入保障、工作考核等一系列制度，使各成員單位立足自身職責，發揮部門優勢，在項目支持、資金投入、宣傳引導、督促檢查等方面形成合力，形成黨政同責、一崗雙責、失職追責、部門聯動的工作格局，林草資源保護發展由林草部門“小馬拉大車”轉變為各級各部門“同唱一臺戲”。

四是大幅提升林業效益。通過各級林長牽頭，系統謀劃本地區林業草原發展總體規劃和年度任務，統籌山水林田湖草沙系統治理，統籌林業發展與鄉村振興、改善民生等各項工作，使林業草原的生態、社會、經濟三大效益更加彰顯。

四、當前我省林草事業發展存在的問題

經過多年的努力，我省林草事業發展雖然取得一定成績，但全省森林覆蓋率還不夠高，林業草原質量還不夠好，產業帶動還不夠強，效能總體上還比較弱，正處于“攻堅克難”和“由弱轉強”的相持階段，因此制度建設依然任重道遠。

一是基層林草工作機構和隊伍有待加強。林業、草原、國家公園“三位一體”發展的融合度不夠。隨著林草治理體系的不斷完善，林草行政管理和執法體系建設仍然相對滯后。特別是機構改革后，林草隊伍建設出現一些新情況、新問題，86 個縣（區）中保留單獨林草機構的僅32 個，有三分之二的縣（區），特別是一些林草業大縣沒有獨立的林草管理機構，難以高質量落實日益繁重的工作任務。

二是改革遺留問題亟需解決。國有林場改革后，人員老化、收入不高、動力不足等歷史遺留問題沒有得到很好解決，編制沒有理順，難以開展生產經營活動。

三是地方政府存在“重經濟發展，輕林草保護”的現象。林草建設職能在地方黨委政府工作中處于邊緣位置，表現在財政專項資金籌劃上，傾向于將資金用于見效快的社會經濟領域，林業草原建設投入不足。

四是責任體制不順，導致林業草原發展約束不嚴。《森林法》《森林法實施條例》等法律法規明確規定，由縣級以上人民政府林業主管部門對于違法占用林地、毀壞森林林木等違法行為行使行政處罰權。但林草部門不是政府組成部門，需要加強地方政府生態責任制度建設，提高其生態建設水平。

五是林草生態建設依然任重道遠。我省森林覆蓋率11.33%，不到全國23.04%的一半，草原綜合植被覆蓋度53%，低于全國56.1%的平均水平，荒漠化土地和沙化土地分別占全省國土面積的45.8%和28.6%，推進林草生態建設任務艱巨。

六是法制建設缺位。相關配套工作制度不夠健全完善，未真正形成一套管理閉環、形成合力的長效機制。

七是林草基礎設施建設滯后、欠賬多。科技成果轉化應用不夠，改革創新能力不強，產業發展水平不高，產品供應能力弱，導致生態惠民、改革利民、產業富民的“生態紅利”目標未完全體現，林業產業轉型升級已迫在眉睫。

五、推行林長制的對策建議

全面推行林長制，必須認真踐行習近平生態文明思想和新發展理念，牢固樹立綠水青山就是金山銀山、山水林田湖草沙系統治理理念，深刻認識林草事業發展的階段性新特點新任務，加快推進林業、草原、國家公園“三位一體”融合發展，構建新發展格局，解決突出性問題，堅定不移地推進林草事業高質量發展。要借鑒安徽、江西等省的經驗做法，盡快研究制定我省全面推行林長制的實施方案，明確各級林長責任，統籌推進山水林田湖草沙系統治理，在“林”字上精準發力，在“長”字上履職盡責，在“制”字上探索創新，形成一套富有甘肅特色的改革推進和保障體系，確保在2021 年底前全面推行林長制。

一是加強組織領導，完善制度保障。在推行林長制過程中，要特別注重從制度層面加強組織領導和統籌謀劃，樹立林長制是“法治”而不是“人治”的理念，明確責任分工，細化工作安排，狠抓責任落實，形成責任到人、分工明確、一級抓一級、層層抓落實的森林草原資源保護格局。建立健全林長會議、部門協作、信息公開、工作督查、考核評價、責任追究等各項制度，形成完備的制度體系，明確總林長負總責、林長分級負責、林長辦負責日常工作的運行機制，黨委政府牽頭主抓、林業部門統籌推進、成員單位分工協作、全社會廣泛參與的工作機制，凝聚各方形成合力。

二是加強督查考核，構建責任體系。建立林長制，要加大督查考核力度，履行責任制，防止形式主義。科學制定林長制運行評價內容和指標，設立考評體系，將林地保有量、森林覆蓋率、森林蓄積量、自然保護地管理、野生動植物保護等重要指標納入評價體系。要強化對省級總林長責任落實的監督考核，地方各級林長的考核結果要作為黨政領導干部綜合考核評價的重要依據。對責任落實不到位、履職盡責不到位的嚴肅追責問責。

三是加強部門協作，強化服務保障。各地要在總林長的領導下，各部門各司其職，互相配合，協調聯動，探索建立“五大配套機制”（會議調度機制、投入保障機制、工作督查機制、社會參與機制、考核問責機制），構建一林一檔、一林一策、一林一技、一林一警、一林一員的“五個一”服務平臺，編制相關專項規劃，編制森林經營方案，建立完善林草資源“一張圖”，鞏固擴大林草科技推廣技術服務隊伍，服務林業經營主體，形成林草資源管護的長效機制，加快現代化信息技術使用，建設林草生態網絡感知系統，推行網格化、精細化資源管理。

四是持續深化改革，激發發展活力。在林業發展中，林業資源利用不充分，林業主導產業不強，市場主體帶動能力有限，對群眾增收貢獻不大，是當前較為普遍的現象。為此，要進一步深化集體林權制度改革，解決林地流轉、林業融資等制約林業生產經營的各種困難，推動適度規模經營，發展壯大新型林業經營主體，建立貫徹全產業鏈條的技術服務和推廣網絡，盤活林業資源，為生態保護和綠色發展注入新的活力。同時，可以把林長制與鄉村振興、鞏固脫貧攻堅成果相結合，加快發展特色經濟林、木本油料、林下經濟等現代高效林業，依托優質森林資源，探索發展森林體驗、森林康養等“森林+”新業態，充分發揮林業龍頭企業和專業合作組織的帶動作用，加快林業一二三產融合發展，培育新的經濟增長點，為推進林長制改革增添新的活力。

五是統籌整合資源，加強要素保障。要充分發揮各級林長的統籌協調作用，全力保障林長制的必要經費，加大公共財政支持力度，建立穩定的投入保障機制，不斷完善財政支持林業的政策措施，加大森林質量提升、護林隊伍建設、森林資源監測等方面資金的投入力度。同時，要充分發揮財政對社會資金的引導帶動作用，鼓勵金融機構、民間資本、龍頭企業等積極投入森林資源保護發展。利用推行林長制契機，加強林業工作機構和基礎設施建設，穩定基層林業站所，充實壯大專業技術人員和護林員隊伍，加強行政執法，嚴厲打擊破壞森林、草原、濕地、自然保護地和野生動植物資源等違法違規行為。

六是加強宣傳引導，抓好培訓交流。精心組織林長履職能力培訓，積極推廣各地好經驗好做法，抓好示范引導。加強生態文明宣傳教育和政策解讀，大力弘揚八步沙精神，提高社會公眾生態保護意識，營造全社會愛綠護綠植綠的濃厚氛圍。建立林長制信息公開制度，加強各級林長檔案動態管理，通過主要媒體向社會公布林長名單，在各責任區域顯著位置豎立林長公示牌，公布監督舉報電話，主動接受社會監督。