西方國家官辦智庫參與政府決策經驗觀察

肖荻昱

雖然智庫發展的歷史不長，但成長速度驚人。西方國家經過幾十年的理論研究與實踐，已初步建立了一套較為完整的體系。作為依附于政府的研究機構，西方國家官辦智庫在參與政府決策過程中發揮了重要作用。

西方國家官辦智庫的界定

官辦智庫有官方與半官方兩種類型。官方智庫通常是法律明文規定創立的政府組成機構，其領導者和成員皆由政府任命，該類組織帶有明確的官方色彩，依據相關法律規定必須承擔為決策者提供政策咨詢服務工作。例如，美國國家安全委員會、法國科學技術研究咨詢委員會等。官辦智庫在西方政治中有著重要的地位，它們與政府關系密切，通過為各個部門提供決策咨詢，對立法、行政等方面產生影響力。

半官方智庫是指西方國家政府為獲得更多的智力支持，從而建立的獨立于政府體系，但又通過各種途徑密切聯系政府、服務政府的政策研究機構。半官方智庫通常有兩種類型：一種是政府資助型，由政府通過財政直接注資的方式創立，在課題的具體內容和方向的選擇上是通過與政府職能部門簽訂委托合同的方式確定，從而與政府建立起長期、密切、穩固的依存關系。另一種是與政府部門對口掛鉤型，這類智庫由于研究領域與政府部門重合，所以直接與相關部門對口掛鉤，提供相應的政策咨詢服務。雖然其來自政府的合同所占比例較小，但由于雙方關系密切，這類智庫依然能對政策產生一定的影響。

多種途徑影響決策過程

提供信息，生產新思想。智庫有著長期的學術積累和對諸多問題的專業化解決方案，并且已經形成了一整套較為成熟的理論框架。當面對問題時，智庫所能夠提供的新信息、新思想、新的政策模式，成為決策者解決問題的理論支持，從而間接影響政府的決策過程。此外，創新能力的高低也決定著研究組織的影響力和成果水平。一般情況下，西方國家官辦智庫通過提供預測性建議、前期戰略規劃或前沿性政策概念等方式為政府注入新思想。

參與政策咨詢。西方學界按照社會結構理論，將智庫的影響力分為決策影響力、精英影響力和大眾影響力。其中，智庫對掌握決策權的領導層產生的影響是智庫發揮決策影響力最為直接有效的途徑，同時智庫也將影響政府決策的制定作為體現自身影響力存在的首要目標。由于官辦智庫依附于政府的特性，其與政府之間已經構建好一條穩定有效的溝通渠道，決策者根據最終的政策目標，將研究項目委托給智庫研究論證。此時官辦智庫則獲得了能夠直接影響政策過程的最佳機會，它們通過實際調查或學術理論論證等方式，得出政策建議和方案，努力游說政府決策者采納，希望能夠按照其思路進行政策制定。

影響社會輿論。在西方社會中，官辦智庫的定位不僅是公共政策制定的輔助者，同時還是社會輿論的宣傳機構。它們通過參與決策咨詢的方式發揮決策影響力，而精英影響力和大眾影響力的發揮則完全依靠社會輿論宣傳。社會精英和普通民眾是政策的最終受眾，政府的每一個決策是否成功、能否順利執行，都需要利用政策研究組織進行輿論宣傳，以期獲得社會大眾的支持和理解。反之，智庫也會將公眾的利益訴求間接付諸政府決策的具體制定。所以，引導社會輿論是西方官辦智庫影響政策過程的另一個重要途徑。

反饋決策效果。西方國家官辦智庫通常在政策執行一段時期后，就會對政策實施的效果進行檢查和分析，評估的內容包括該政策是否執行正常、執行的結果與政策制定的初衷是否相符、社會是否有抵觸的情緒與思想等問題。官辦智庫從這些問題當中找到根本的癥結所在，同時提出能夠解決問題的建議，促使政府加以修正、改進，從而達到間接影響政策過程的效果。

西方國家的有益經驗

西方國家官辦智庫通過多種途徑，以直接或間接的方式參與政府的政策制定過程，其有益經驗包含以下幾個方面。

健全相關法律制度。完善的法規制度為西方智庫體系的不脫軌道提供了必要的法律保證。從形式上看，官辦智庫通過法律中的相關規定或委托合同中的條款，限制政府或執政黨的介入，保證自己調查研究的所謂獨立性。此外，西方國家對于官辦智庫的日常運作，也都制定了針對性的法令加以規范。例如，美國的《聯邦咨詢委員會法》對官辦智庫所涉及的所有問題進行了解釋，其內容明確了智庫的數量、狀況、職能、權限以及監督的實施;而在日本，通過《國家研究開發評價實施辦法大綱指針》和《綜合研究開發機構法》的制定規范了整個智庫體系的運作流程，這樣的制度為政府決策的順利實施提供了法理依據。

貫徹市場化理念。西方國家政府將市場化的理念引入整個智庫體系當中，所有智庫都處于合法、公平競爭的環境下，保證了整個體系的良性發展。其中市場化的競爭主要體現在以下兩方面。一是政策主張的競爭，所有智庫的首要目標都是希望通過提出的政策主張影響政府決策，那么政策建議水平的高低、實際操作的可行性有多少、能否得到決策者和社會大眾的注意及肯定就顯得尤為重要。二是在資金和項目上的競爭，這關系研究機構的生存與發展。政府通過給予各類型智庫完全平等的競爭機會，可避免官辦智庫壟斷政策渠道、過度依賴政府現象的發生。此外，通過引入市場化理念，迫使官辦智庫積極面對競爭，不斷優化自身機構管理，提升組織的專業研究能力，進而間接推動官辦智庫走向成功。

建立科學、合理的人員配置。美國國會研究部的職員由經濟學家、法律學家、社會學家、生物學家、信息工程師以及圖書館館員等各專業研究人員組成，當面對來自國會的咨詢時，各學科研究人員組合在一起，展開合作。不同學科領域研究人員的結合，可以在面對跨學科、跨部門的問題時，更全面、精準地解決問題，同時這樣的人員配置也符合社會科學與自然科學交叉滲透的發展趨勢。此外，西方國家官辦智庫的人員配置中還經常會出現政府前任高級官員的身影，他們的人脈利于與政府的聯系，這部分人員對政府的決策程序和運作過程也更加熟悉。

優化工作模式。首先，在研究計劃的制定上，根據時下社會需求，通過廣泛調查、發現問題和研究方向確定研究計劃，確保整個計劃的現實性。其次，在研究方法的運用與創新上，西方國家官辦智庫在努力嘗試使用全新研究手段，不斷優化研究成果的同時，還在深入探索新的研究思路與方法。最后，重視信息情報系統的建設，機構內部均設有信息服務部門，收集國家、社會各領域的新信息，并加以處理、分析，建立數據庫和數字虛擬模型。

推進組織管理科學化。首先，在組織管理模式上因地制宜、靈活多樣，按照機構的實際情況和特點，制定適合組織發展的科學管理模式。例如，有的官辦智庫采用雙軌制的管理模式，即將組織分為研究系統和行政管理系統。有的則按照研究課題和領域不同，采取垂直逐級管理的模式。其次，在人員管理上有著嚴格的制度，西方國家官辦智庫通常會從名牌大學招收剛畢業的博士、前任政府官員以及各領域的專家來充實自己的研究隊伍，招聘崗位的職責要求會被標注極為詳細的說明，研究組織據此考察挑選最為合適的人才。在考核晉升上，按照專業成績、委托合同的完成狀況以及領導評語等諸多方面進行綜合考核，確保公平、公正。

重視宣傳與推廣方式的多樣化。西方學者普遍認為，智庫影響力的發揮在很大程度上依賴于其研究成果的廣泛宣傳與推廣，這加強了智庫與政府、民眾、學術界、新聞媒體以及企業界的聯系，提升了智庫的社會影響和自身的權威性。通常情況下，西方國家官辦智庫在面對政府的決策咨詢服務時，采用提供分析報告、內部參考、政策評述或出席國會聽證會等形式傳輸思想，提出自己主張的政策意見。而在面對廣大民眾時，官辦智庫充分利用著作、期刊等形式推廣研究成果。除此之外，舉辦電視講座或教育項目也同樣是官辦智庫宣傳推廣自身成果的常用方法，其目的在于與大眾形成直接的互動，利于改變民眾思想。

（來源：中國社會科學網）