重大環境行政決策中的公眾參與權利實現路徑
——基于權能分析視角

章楚加

（清華大學 法學院，北京100084）

一、問題的提出

伴隨著環境行政任務專業化、科技化、復雜化程度的驟升，作為提升決策正當性與合理性的一種政治策略或行政手段，在決策過程中引入公眾參與，受到行政程序立法的認同。2019年出臺的《重大行政決策程序暫行條例》，將制定與環境保護相關的重大公共政策和措施劃歸重大行政決策事項范疇，公眾參與被明確為重大行政決策的法定程序。受環境權理論思潮的影響[1](p103-112)，公眾參與權利化思路受到法律、行政法規、部門規章等不同層級的立法確認。然而，無論是立法規定或是學理研究，對于公眾參與權作為一項環境行政程序權利所應當涵納的權能的理解處在不透徹狀態。所謂權能是指權利構造內部必不可少的、對權利創制目的的實現發揮特定功能的構成要素[2](p100)。權能概念揭示出權利創制目的的實現與權利構造內部應當具備的構成性規范要素之間存在著緊密勾連，使得權利建構導向了法定性、可處分性以及規范可能性[3](p321)。

由于我國現行立法聚焦于權利外在形態，對權利構造內部的權能表達并不充分，導致公眾參與權在法律實踐中遭遇阻滯。公眾參與權實現困境有三重表現：一是公眾參與權實現前提的不確定性。公眾是否真正有機會參與到重大環境行政決策過程之中，主要取決于行政機關負責人的主觀意志和行為習慣。二是公眾參與權行使路徑的受限性。在重大環境行政決策過程中，究竟采用何種參與方式并非取決于公眾，而是由行政機關自由裁量，參與程度較高的參與方式往往被束之高閣。三是公眾參與權實現的有限性。公眾針對決策議題所提之反對意見可能遭遇“冷處理”，能否獲得環境行政機關的處理反饋處于不確定狀態，對重大環境行政決定的形成缺乏實質影響力。

表1：程序法律文本對公眾參與權的規定

盡管近年來學界逐步關注到公眾參與權實現問題，但相關學術討論停留在權利外在形態層面，未能抽象、凝練權利構造內部的各項權能。上述現狀映襯出下列問題的探討價值：何以認定公眾參與權的權能并不局限為意見表達權，為實現立法期待的權利創制功能目標，公眾參與權的權能應當包含哪些內容，各項權能的確立依據是什么，如何通過對權能的體系性詮釋和整體性保護，推進公眾參與權在法律實踐中得到有效實現。下文將在反思現行法局限性的基礎上，超越對權利外觀的一般性探討，轉而關注權利構造內部、用以支撐權利創制目的和功能承載得以實現的各項權能，以期對公眾參與權利構造形成新的認識，并在此基礎上提出規范建構完善思路。

二、何以認定公眾參與權的權能不局限為意見表達權

（一）公眾參與權的權能被限縮為意見表達權

現行法的局限性主要表現在公眾參與權的權能界定遭遇實質性立法限縮。盡管《環境保護法》第53條第1款和《環境保護公眾參與辦法》第1條明確宣示了公眾參與權的保護價值，但是，本應對公眾參與權利構造展開精細規定的《環境保護公眾參與辦法》第4條采用的是一條“反射”保護路徑，試圖通過明確行政機關征求公眾意見與建議的方式，達到保障公眾針對決策事項享有意見表達機會的規范效果。公眾參與權行使行為的本質被狹義地理解為公眾對決策過程的形式介入。環境保護主管部門主動征集掌握，或者公眾借助各種媒介渠道向行政機關提出意見和建議的行為表現，被視為公眾參與權利行使的全部內容。將公眾參與權的權能限縮性地界定為意見表達權，此問題現象并不僅僅存在于環境行政部門規章之中。分析我國中央和地方出臺的重大行政決策程序規定法律文本發現，雖然關于公眾參與權的條文規定看似豐富多元，但是，相關條文無非是在決策單位公開征求收集社會意見的方式以及公眾主動表達意見和建議的渠道形式上有所差異。換言之，條文內容的區別只在于，對意見表達權在不同實踐情境中的具體表現形態和實現途徑進行了不同表述，在本質上仍是將公眾參與權的權能限縮為意見表達權。

若按照現行法構造邏輯，僅將公眾參與權的權能界定為意見表達權，是否意味著行政機關只要在重大環境行政決策過程中允許公眾提出意見和建議，就可認定公眾參與權得到了真正實現？此種程度的公眾參與權行使，對最終的行政決定能否產生實質影響，尤其是在涉及利益群體廣泛的重大環境行政決策領域，僅允許觀點意見表達，不要求實際性處理反饋的低程度的公眾參與，能否真正消弭與高度專業性、技術不確定性、決策信息不對稱性以及價值結構多元性相伴生的社會群體性焦慮？

（二）現行法局限性之反思

溯及公眾參與權利創制之功能目標，上述一連串問題的答案都是否定的。之所以要在重大環境行政決策過程中引入公眾參與，蓋因其對決策理性證成具有不可替代的功能價值。從公眾參與權證立的背景而論，其實際上是消弭傳統代議民主制正當性危機的產物。在代議民主制度框架下，行政活動主要是根據立法授權執行法律[4](p6-11)。唯有在法律明確授權的情況下，行政機關方能實施某一行政行為[5](p76)。隨著行政任務專業化、科技化以及復雜化程度的驟升，立法難以窮盡行政權的活動邊界和具體情形。為適應法律調整情境的新變化，相關條文沿著目的式法規范構造進路，僅明確所欲實現的法律效果，并不詳細表述行政機關的具體行為義務，賦予行政機關享有寬泛的技術性、政策性和程序性裁量權限。“法律授權—正當性證成”的邏輯鏈條因法律規定的滯后性和條文表述的籠統性而解釋力趨于弱化。立法者嘗試通過公眾參與權賦予的形式，消弭法律授權明確性弱化造成的正當性危機。

在重大環境行政決策過程中強調對公眾參與權的法律保護，其目標并非是追求形式性的溝通交流，而是以權利行使為途徑，尋求多元主體社會治理共識的最終達成。就此而言，支撐公眾參與權創制目的得以實現的權能，必然不能局限為意見表達權。比不同社會群體的利益表達和觀點言說更為重要的是，公眾參與權利行使必須能夠對重大環境行政決策產生實質性拘束影響。為實現決策理性證成之功能目標，作為公眾參與權重要權能之一的意見表達權不是孤立存在的，而是需要其他各項權能與之相互呼應、彼此支撐。

三、基于功能定位重釋公眾參與權的四重權能

承前所述，學理研究和立法規定對公眾參與權的權能解讀過于單一，將其限縮界定為意見表達權。有必要基于公眾參與權在重大環境行政決策中應有的功能定位重釋其權能。從理論層面對這些權能進行梳理和分類，對重新理解公眾參與權利構造、保障公眾參與權的有效實現具有重要意義。按照內容、性質和功能的差異性，可將公眾參與權所蘊含的權能區分為如下四種：

（一）決策信息知情權

決策信息知情權是指公眾享有的、獲取重大環境行政決策相關資訊信息的主體資格。決策信息知情權是公眾參與權權能鏈條上的重要一環，為公眾參與權的實際行使提供必要前提。之所以要在規范層面保護決策信息知情權，其理由有二：一是為公眾有目的性地介入重大環境行政決策過程并積極發揮作用創造條件。當公民個人或社會組織的實體權利可能因重大環境行政決策遭受不利影響之際，對決策事項相關信息的知悉，不僅為其及時充分地準備相關辯駁論據提供了便利，也有利于其針對性地吁求利益保護。二是調整公眾與行政機關之間的決策信息資訊不對等地位，提升互動溝通的效率。“行政公開是參與式行政的一個必然要求和重要環節。”[6](p53)根據決策信息的掌握程度與參與有效性成正相關的內在機理，公眾在多大程度上獲取和掌握相關決策信息，將直接決定其是否有足夠的能力對決策對象形成充分的認知，并根據目標選擇適當的應對手段以及有組織地表達利益吁求。

就決策信息知情權立法保護現狀而言，盡管2019年出臺的《政府信息公開條例》第19條蘊含有公眾決策信息知情權保護要旨，但該條文并未對“何為需要公眾參與的決策情形”進行細致界定。作為我國環境保護基礎性法律規范的《環境保護法》，其第53條在將參與權和環境信息知情權并列枚舉為環境保護權利的同時，也未對公眾的環境信息知情權展開細化規定。《環境影響評價法》和《環境影響評價公眾參與辦法》僅籠統規定，與建設項目環境影響評價公眾參與相關的信息應當依法公開。不僅如此，包括《重大行政決策程序暫行條例》在內的法律文本，也僅簡單性規定行政機關有義務公布決策草案及其說明材料。這意味著，即便是涉及社會利益廣泛、應當開展公眾參與的重大環境行政決策事項，公眾也很難依據現行法律法規主張其享有決策信息知情權。公眾與行政機關之間實際存在著嚴重的決策信息不對稱鴻溝。一方面是公眾或者專家渴望深入了解對其利益有著重大影響的決策事項；另一方面是獲取決策信息的過程充斥著森嚴壁壘和重重阻礙。決策信息知情權立法保護的不足，直接限制了公眾參與行動能力的發揮。

（二）參與資格享有權

參與資格享有權兼具身份性權利和行動性權利的雙重面相，不僅包括靜態意義上的享有參加重大環境行政決策過程的機會，也包括動態意義上的利用法定參與資格介入重大環境行政決策過程并對行政決定的形成產生實質性影響的行動能力。以身份性權利面相出現的參與資格享有權，是以“誰能成為公眾參與權利主體”為核心，需要回答哪些社會利益群體符合何種資格要件，享有介入重大環境行政決策過程并發揮作用的活動機會。參與主體資格的適當與否，依賴于立法對相關資格要件進行明確規定。在現行環境保護法律體系中，《環境影響評價公眾參與辦法》第15條第2款將“地域、職業、受教育水平、受建設項目影響的程度”規定為遴選公眾代表的考慮因素，表明社會身份上的廣泛性、地域分布上的合理性、教育背景上的差異性以及利益影響范圍上的均衡性是公眾代表人選是否適當的判斷基準。針對“誰能成為公眾參與權利主體”這一問題，《環境保護公眾參與辦法》按照是否具備專業知識以及是否與決策存在利益關聯為區分，將意圖為行政決策建言獻策的專家從廣泛意義上的“公眾”概念范疇中剝離出來。規范語境中的公眾被限定在與行政決策之間存在利害關系的范疇之內。實體權利或利益是否受建設項目或規劃環評的影響成為判斷公眾參與主體資格適當與否的關鍵要素。

當前立法不足之處在于，與重大環境行政決策不存在直接利害關系、但熱心環境保護的普通公眾或環境保護社會組織被摒除在參與主體范圍之外。換言之，現行立法確立的利害關系單一標準，對公眾參與權的實際享有造成了限制，據之所遴選出的公眾代表人選難以回應參與主體應當具備的社會利益群體廣泛性代表要求。不僅如此，與參與權利主體資格適當性判斷標準備受關注不同，現行法未能清楚認識到參與權利主體行動能力的強弱與權利行使實效性之間的密切相關性，未對參與權利主體在重大環境行政決策過程中的活動范圍和行動方式提供明確指引。參與途徑和參與時機等基礎性保障要素的規定缺失，造成參與權利實現受阻。公眾參與行動能力的賦予欠缺，導致公眾參與權虛置紙上的問題較突出。

（三）意見表達權

所謂意見表達權是指公眾針對重大環境行政決策的形成所享有的闡述主觀意志和利益訴求的言說機會與表達能力。之所以認為意見表達權是公眾參與權的主要權能，理由有三：一是行政機關與公眾在重大環境行政決策過程中的互動和溝通必須依賴言語表達得以實現。重大環境行政決策民主正當性的證成有賴于公眾的利益訴求和主觀意志得到真實的、全面的表達與闡述。公眾發表的意見與建議，最終能否被行政決定采納吸收，無不需要觀點言說。二是發表意見和建議的行為是公眾表達自身利益訴求、展開互動博弈的基本活動內容。重大環境行政決策的形成過程也是多元利益群體的互動博弈過程。重大環境行政決策中的公眾參與權行使，其本質是提供一個權力及利益博弈和協調的平臺[7]（p63-71）。公眾在意見傳遞和交流磋商過程中，開展理由闡述、說服論證、溝通對話和平等協商，有助于其過濾和排除明顯不合理的價值偏好，吸收和重新理解他人的合理觀點并對自身主張進行修正[8](p51-59)。三是我國《憲法》第35條和第41條明確了公民言論自由權和批評建議權的保護價值，從國家根本法高度，規定行政機關有義務保障公眾針對重大環境行政決策享有批評和建議的權利。

盡管從形式上看，現行法確立了行政機關在重大環境行政決策過程中聽取公眾意見的行為義務，相關規定看似較為充分，但就意見表達權受保護的程度而言，需要完善之處仍然存在。由于《環境保護法》第56條僅概括式地規定環境影響評價應當征求公眾的意見，且將作為聽取公眾意見渠道的聽證會、論證會等參與方式的適用選擇權授予行政機關根據具體情形自由裁量[9](p3-11)，既使公眾意見表達權的活動范圍被限定在環境影響評價領域，與重大環境行政決策事項的寬闊外延極不相稱，也令拘泥于狹窄實踐場域的公眾是否真正有機會自主表達觀點和言說利益訴求處于未定之數，全然取決于行政機關能否實質性地執行公眾參與程序規定。如若意見表達權在法律實踐中遭遇程序規定的形式性執行或意見征集渠道的被動性限縮，其后果必然是公眾難以和行政機關展開有效的溝通與互動，公眾參與權所肩負的調和多元利益分歧、證成決策理性的功能也將隨之陷入實現困境。

（四）獲得處理反饋權

獲得處理反饋權與意見表達權在公眾參與權的權能鏈條上是相互銜接的有機整體。公眾主動介入重大環境行政決策過程并展開言說吁求活動的終極目的在于保障自身的利益訴求，價值觀念能夠在最終的行政決定中獲得考慮和采納，對決策過程具備一定程度的實質影響力。表達意見和建議僅是公眾參與權的行動途徑，更為重要的是其觀點和意志在最終的行政決定中得到真正體現。就權利性質而言，獲得處理反饋權是指公眾享有要求行政機關對其在重大環境行政決策過程中所提出的意見與建議給予合理處置以及反饋答復的程序請求權。獲得處理反饋權蘊含四重規范內涵：一是公眾有權知悉其所提出的意見和建議在重大環境行政決策過程中如何被處理；二是公眾所提之意見和建議應當獲得必要程度的尊重；三是公眾提出的合理意見應當被行政決定所采納；四是公眾有權要求決策機關公開說明相關意見和建議不被采納的理由。

公眾提出的意見和建議獲得多大程度的理解和尊重，是否在重大環境行政決策中被采納，都與獲得處理反饋權受保護的強弱程度息息相關。遺憾的是，現行法對獲得處理反饋權的重要價值僅形成初步認識。一是國家和地方層面的重大行政決策程序法律文本對獲得處理反饋權的保護普遍不足，僅規定決策機關負有整理、歸納公眾意見的行為義務，并未要求決策機關將歸納整理的相關意見向社會及時公開。二是僅有少數法律文本規定行政機關應當向公眾說明其所提之意見和建議不被采納的理由。立法既未明確行政機關向公眾積極回應、反饋意見建議處理結果的行為義務，也未對“何為合理意見”的判斷基準進行清晰界定。公眾所提之意見與建議究竟是否合理，缺乏客觀中允的判斷標準。合理性判斷基準的規定缺失，使得“合理意見應當被采納”的規定對決策機關的拘束力被削弱。即便公眾提出的是合理意見，也可能被棄而不用。三是立法未設置與處理反饋行為義務相對應的法律責任。這意味著，當行政機關在重大環境行政決策過程中未向公眾披露反饋相關意見和建議的處理情況，或對公眾的意見表達未給予必要限度的尊重，或未采納公眾提出的合理意見和建議，均不構成程序違法事由。對獲得處理反饋權保護的不充分，使得公眾意見與建議在重大環境行政決策實踐中容易遭到刻意規避和應付敷衍。若公眾的意見表達在重大環境行政決策過程中難以獲得及時、合理的處理反饋，最終結果必然是重大行政決定的社會可接受性被弱化。

四、以權能表達為核心推進公眾參與權的實現

若要達成立法期待的功能目標，就需要有一條完整的權能鏈條在權利構造內部對權利創制目的的實現形成功能性支撐。只有當公眾參與權的各項權能獲得充分表達，公眾方才真正具備參與決策過程的法律資格與行動能力，并在權利遭受損害之際享有獲得司法救濟的可能性。因此，相關立法設計應當以強化權能表達為核心，通過修改或補充制定重大行政決策程序規定等方式，圍繞公眾參與權的權能展開系統性詮釋，增強其在法律實踐中對重大環境行政決策權力形成監督與拘束的法律效果。

（一）變革參與權利主體的資格適當性判斷標準：從單一走向復合

按照社會利益代表性越廣、決策的民主正當性越強的內在機理，有必要通過修正參與權利主體資格適當性判斷標準，允許更多的社會利益群體享有介入重大環境行政決策的活動機會。綜觀各國立法例，有任何人標準和利害關系標準兩種最具代表性的參與權利主體資格適當性判斷標準。其中，任何人標準是立法允許所有公眾都享有決策參與權。任何人標準在我國香港特別行政區《環境影響評估條例》中有所體現，該條例規定環境咨詢委員會以及“任何人”都可在工程項目廣告刊登后14天內，就有關指定工程所涉及的環境問題向署長提出意見[10](p193-194)。任何人標準之所以未能得到各國立法者的廣泛采納，蓋因過于寬泛的參與權利主體資格適當性判斷標準將可能導致公眾參與程序執行成本過高、決策機關不堪重負等問題。

表2：程序法律文本對公眾參與處理反饋方式的規定

不同于任何人標準，利害關系標準要求參與主體受法律保護的利益可能受到決策行為的直接影響或與之存在一定程度上的利害關系，方才具備參與決策資格。例如，《奧胡斯公約》第2條第5項規定：“‘所涉公眾’指正在受或可能受環境影響、決策影響或在決策中有自己利益的公眾；基于本定義的目的，倡導環境保護并符合本國法律之下任何相關要求的非政府組織應視為有自己的利益。”與歐盟法采取的利益相關性認定作擴大解釋的路徑類似，美國法上的相關判例通過對憲法上的財產權概念進行擴充解釋，認定在行政程序的結果中利益受認可者必須允許其自始享有參與權利，賦予受行政機關作為或不作為間接影響者享有行政程序參與資格。與歐盟法和美國法相比，我國環境影響評價法律法規對利害關系實質內涵的界定更為嚴格。例如，《環境影響評價法》將“公眾”范圍限定為“可能造成不良環境影響并直接涉及公眾環境權益的規劃和受建設項目影響的公眾”。按照我國現行法規定，環境保護社會組織被排除在參與權利主體范圍之外。

就立法改進方向而言，參與權利主體的資格適當性判斷標準的設定，需要平衡有限行政資源的有效利用和決策民主正當性補強之間的關系，有必要從兩方面著手調整：一方面是對現行法中內涵模糊的利害關系標準進行規范表述細化，按照“地域范圍擬制”和“法益推定”界分框架，將重大環境行政決策可能形成不良影響的地域范圍，對生命權、健康權、財產權、身體權可能造成影響的強度和持久度，不利影響是否具有可恢復性等因素納入利害關系判斷基準；另一方面是在利害關系標準之外進行補充性規定，為熱心于公共行政管理事務的普通公眾和環境保護社會組織預留充分的活動空間。鑒于環境整體及其要素是具有非排他性的公共物品[11](p85-88)，凡出于環境保護目的，且具備參與決策行動能力的公民個人和環境保護社會組織在滿足法定條件的前提下，理應享有介入決策過程的活動機會。現行法律文本應當通過利益群體覆蓋面的拓展與社會代表性的增強，達到深化重大環境行政決策參與民主內涵的規范效果。

（二）提升公眾良性參與的行動能力

第一，保障決策信息知情權是公眾參與行動能力得以充分施展的基礎。“開放的信息是有效參與的前提。”[12](p100)決策信息獲取渠道通暢與否，直接影響公眾能否對重大環境行政決策的事實基礎形成清楚認知以及理性、準確判斷決策情勢。由于現行法對公眾決策信息知情權的保護乏力，《政府信息公開條例》第19條僅概括式地明確了行政機關有義務公開需要公眾參與的決策信息，因此，有必要通過補充性立法規定，進一步厘清公開決策信息的具體范圍、公開程序以及監督事項，奠定公眾的決策信息知情權基礎。在重大行政決策程序規定中，利用列舉式立法技術，將決策對象、與決策相關的事實信息、決策法律依據、決策負責人、參與決策過程的具體途徑、監督方式等內容明確為應當公開的決策信息范疇。通過對行政機關的重大環境決策信息公開具體行為義務的明確，為公眾決策信息知情權保護提供法制支撐。

第二，強化公眾參與的組織性和規范性是引導良性參與的必由之路。我國制度實踐表明，公眾主要是以分散的個體或松散的群體形式參與到重大環境行政決策過程之中。碎片化的利益組織形式與欠發達的社團文化傳統，使得公眾在重大環境行政決策過程中缺乏與行政機關展開互動溝通的行動能力。解決上述問題可有三條路徑：其一，保障環境保護社會組織的參與機會。“社會中各種利益的組織化，正是公眾參與制度賴以維系和有效運行的社會組織基礎。”[13](p83)相較于普通公眾，環境保護社會組織一般是指以維護環境公共利益作為活動宗旨，具有公共利益代表性、環境保護專業性、活動目的正當性、組織行動嚴謹性等組織優勢，能夠為公眾有組織地、理性地參與重大環境行政決策提供便利。在利益多元分化的時代，有必要提倡公民通過合法的社會團體積極有效地展開公眾參與活動。在組織內部搜集、整合零散觀點和利益訴求，提升公眾與行政機關展開互動溝通的效率。其二，增強公民個人的言說能力。通過環境保護教育、社會主義民主法治宣傳、技術知識傳授、談判技能培訓等方式，漸進式地培養和積累公眾參與重大環境行政決策的實踐經驗，增強其言說自身利益訴求的話語能力，培育公眾良性參與的思維習慣與行動能力。其三，引導和鼓勵公眾積極向人大代表和政協委員反饋利益訴求，充分發揮國家權力監督體系的制度優勢[14](p32-36)。總之，應當為公眾有效介入重大環境行政決策過程并展開活動提供必要的行動路徑保障。

（三）尊重和認可公眾的意見表達

在重大環境行政決策過程中，公眾意見與建議能否得到充分表達并被及時地傳遞給決策機關，決策機關以何種方式面對和處理公眾提出的意見和建議，合理的意見和建議能否被采納，直接關系到重大環境行政決策的實質正當性與內涵合理性。有必要拓寬意見表達權的活動邊界、使其不局限于環境影響評價領域的同時，從下列五方面入手，增強意見表達權的法律效果。

第一，引導決策機關扭轉單向度的封閉式決策思維，將公眾視為能夠進行平等對話的權利主體，尊重其享有并行使意見表達權。在開放式決策模式下，決策機關應當允許、鼓勵和支持公民個人或環境保護社會組織積極利用民意渠道，充分、便捷地表達觀點、建議與訴求。

第二，明確多元民意表達渠道的建構和保障行為義務。一是在重大行政決策程序法律文本中，規定決策機關有義務搭建政務處理網絡平臺、電子信箱等民意收集載體，并要求其在一定期限內及時回復公眾提出的意見和建議；二是按照決策事項的屬性、影響范圍、復雜程度、社會關注度等因素，細化各種征求社會意見方式的具體適用情形，確保參與程度高的互動溝通方式在牽涉社會利益廣泛的情形下被優先適用。

第三，及時向公眾反饋處理結果。要求決策機關充分利用電視、報紙、廣播、微博、微信公眾號等多元媒介渠道，圍繞公眾所提之意見與建議是否在行政決定中得到采納、具體采納了哪些內容、不予采納的部分及理由等內容進行充分、公開說明。對涉及社會利益群體較廣、可能產生較大社會影響的決策事項，及時歸納整理不同利益群體的意見分歧并積極展開澄清回應，引導公眾對重大環境行政決策形成理性認知。針對與重大環境行政決策存在直接利害關系的群體，向其特別說明意見和建議如何被處理，闡述行政決定的論證理由。通過針對性的解釋說明，引導公眾重新審視自身的觀點主張，并對不合理之處展開自我修正。

第四，將積極吸納公眾合理意見和建議明確為重大環境行政決策應當遵循的基本原則。此處所指的“合理性”判斷基準，建立于合法性、合程序性、合社會道德倫理性、合科學規律性之上。針對公眾依據法律法規和相關政策規定，依據社會倫理道德以及公序良俗，依據科學原理和經驗法則提出的意見和建議，決策機關在經過斟酌論證后應當予以采納。如若不采納公眾意見或建議，決策機關還需要論證其與上述合理性判斷基準之間存在何種抵觸齟齬，并向公眾公開說明不予采納的理由。此外，作為理性公共選擇載體的行政程序，其運行結果是民意共識的達成。對經過法定協商程序所形成的結論性意見，決策機關應當給予充分尊重。

第五，借鑒域外經驗，嚴格的司法審查對行政機關積極回應公眾意見具備良好的監督效果。例如，美國法院判例認定，行政機關若未合理回應重大政策爭議或對公眾評論提及的重要觀點未予以說明，將被裁判構成《聯邦行政程序法》規定的“恣意武斷和反復無常”情形，繼而導致行為效力被否認[15](p100-111)。盡管我國暫未制定統一的行政程序法典，但在對重大環境行政決策程序行為進行司法審查時，也可將不處理回應公眾意見和建議的行為擴大解釋為程序違法構成情形，并根據情節嚴重性賦予不同的法律評價。此外，建立與各項行為義務相配套的法律責任追究機制，監察部門可依職權或依公眾檢舉，針對決策機關懈怠、消極處理公眾意見的行為展開調查并追究法律責任。

（四）強化公眾參與權獲得司法救濟的可能性

強化公眾參與權獲得司法救濟的可能性，其終極目的不在于追求完美無瑕的行政決定，而在于通過司法監督確保最低限度的決策合理性以及程序正義價值在決策過程中得到彰顯。由于現行的行政訴訟法律體系將訴權與實體性權利緊密掛鉤，與重大環境行政決策不存在直接利害關系的、被實質性地剝奪表達意見機會的公民、法人或社會組織無法以程序違法為由針對行政機關不履行公眾參與程序規定而導致其參與權利受損的行政行為提起行政訴訟。此外，無論是國家或地方出臺的重大行政決策程序法律文本也都未對公眾參與權利救濟問題進行規定。有鑒于此，有必要對《行政訴訟法》第25條確立的原告資格判定標準進行修訂擴充，促使傳統行政訴權建構與行政程序法制發展進程相同步，通過特別立法的補充規定，超越訴之利益理論框架對第三人行政訴權的拘束限制，允許公眾或環境保護社會組織在公眾參與權遭受損害之際享有獲得司法救濟的可能性。通過公眾參與權司法救濟可能性的強化，對決策機關正當執行重大行政決策程序形成制度上的倒逼效應。

五、結語

當“法律授權—正當性證成”的邏輯鏈條對重大環境行政決策過程的解釋力日漸弱化之際，透過公眾參與權的確立與行使以補強決策正當性的理性證成框架，對身處社會轉型期的中國具有重要意義，蘊含有調和多元主體的利益分歧、證成決策理性、提升重大行政決定的社會可接受性等多重功能價值。基于國家治理體系與治理能力現代化的宏闊背景，保障利害關系人或符合法定資格要件的第三人享有參與重大環境行政決策的法律資格，增強其參與管理環境行政公共事務的行動能力，既是促進單向度的封閉式決策模式向多元主體共同參與的開放式決策模式的路徑轉型探索，也是構建“多元共治”生態環境保護體系的有益嘗試。